Pubblicato il 01/04/2026

N. 06038/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07151/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7151 del 2025, proposto da
RO ME S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Barbagiovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento CA/2025/105158 del 16/06/2025 recante comunicazione di inefficacia della scia di trasferimento di esercizio di vicinato alimentare presentata dalla ricorrente;

- di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo alla ricorrente;

- nonché per l'annullamento e/o disapplicazione dell'art. 14, comma 2 lett. a) e dell'art. 16, comma 1 lett. c) della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023, opposti nel provvedimento impugnato, nei limiti e sensi esposti in narrativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa ES ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

RO ME RL ha acquistato azienda di vicinato e, dopo il subingresso, in data 19 maggio 2025 ha presentato scia di trasferimento del titolo autorizzativo in altro locale non avendo la disponibilità del precedente.

Con provvedimento CA/2025/105158 del 16.06.2025, Roma Capitale ha comunicato all’istante l’inefficacia della predetta scia ai sensi del combinato disposto degli artt. 14 e 16 della D.A.C. 109/2023, in quanto, in caso di trasferimento così come previsto per le nuove aperture, si potrebbe operare esclusivamente “ in locali con una superficie di vendita non inferiore ai 100 mq ed in cui non siano già operanti attività non tutelate ”, mentre il nuovo locale avrebbe una superficie di soli 27 mq.

Con il ricorso in esame, RO ME ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche monocratiche, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del predetto provvedimento del 16 giugno 2025 nonché dell'art. 14, comma 2 lett. a) e dell'art. 16, comma 1 lett. c) della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023.

A sostegno della propria domanda ha formulato i motivi sintetizzati come segue:

- “ 1) Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto, difetto di istruttoria, illogicità, arbitrarietà; violazione dell’art. 19 della l. 241/1990 ”: alla data del 19 maggio 2025 in cui è stata presentata la scia, era efficace tra le parti la sentenza n. 8206/2025 che dichiara illegittime le disposizioni regolamentari opposte. L’annullamento di disposizioni regolamentari avrebbe efficacia erga omnes, a maggior ragione nei rapporti tra le parti. Da ciò deriverebbe che la sentenza resa nei confronti della ricorrente renderebbe inopponibile nei suoi confronti le disposizioni regolamentari ex adverso invocate;

- “ 2) Illegittimità in via propria e derivata per illegittimità dell'art. 14, ii° comma lett. A) della d.a.c. 109/2023 e dell'art. 16, i° comma lett. C) della d.a.c. 109/2023; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, arbitrio assoluto, irragionevolezza, violazione del principio di proporzionalità ed adeguatezza, sviamento di potere ”: il provvedimento sarebbe illegittimo per illegittimità derivata dalle disposizioni di cui costituisce applicazione ossia dagli artt. 14 e 16 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023, regolamento del commercio in materia. La dichiarata ratio della Deliberazione sarebbe quella di salvaguardare le attività tutelate quando invece le disposizioni gravate sarebbero idonee solamente ad annientarle con sviamento di potere. Sarebbe stata introdotta una prescrizione, comportante un divieto di apertura di nuovi esercizi del settore alimentare che non si svolgano in locali di almeno 100 mq di superficie minima, senza alcuna motivazione e senza alcun elemento oggettivo/tecnico che implichi l’impossibilità di esercizio dell’attività senza tale caratteristica.

Con decreto inaudita altera parte è stata accolta l’istanza cautelare con la seguente motivazione:

“ Considerato che, sulla base di quanto allo stato risulta dagli atti, il provvedimento impugnato ha applicato una disposizione regolamentare già annullata da questo Tribunale;

che, in linea di principio, non sussiste periculum in mora con riferimento alla dichiarazione di inefficacia della SCIA, atteso che l’attività di regola è stata iniziata da breve tempo e non vi è avviamento da preservare;

che, tuttavia, nel peculiare ed eccezionale caso di specie, al ricorrente è inibito di operare da lungo periodo, posto che il presente atto impugnato si pone in linea di continuità con analogo, precedente provvedimento, appunto annullato dal Tribunale ”.

Si è costituita Roma Capitale contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, ha riferito, in relazione al primo motivo di ricorso, che con ordinanza n. 1780 del 16.05.2025, il Consiglio di Stato ha disposto la sospensione della sentenza del TAR Lazio n. 1893/2025 proprio nella parte in cui ha statuito l’annullamento degli art. 14, comma 2, lett a) e 16, comma 1, lett. c) della DAC n. 109/2023.

Ha altresì sostenuto che, a livello normativo, non sarebbe prevista alcuna differenziazione tra le differenti tipologie di attività, né sussisterebbe l’obbligo di dichiararle o specificarle in sede di avvio.

Pertanto, dinanzi alla presentazione di una SCIA, valutazioni dell’Amministrazione che si fondino sulla comparazione tra diverse “ tipologie commerciali ” di esercenti la medesima attività (vicinato alimentare), si tradurrebbero nell’esercizio di un potere latamente discrezionale, comportando un evidente rischio di discriminazione tra operatori e di disparità di trattamento non giustificate.

Ne deriverebbe che il parametro unico della superficie minima di 100 mq introdotto dalle norme regolamentari adottate da Roma Capitale si porrebbe non solo entro i limiti delle prerogative riconosciute dalla legge statale e regionale, ma anche nel rispetto dei principi di imparzialità e uguaglianza tra gli operatori, risultando legittimo e funzionale alla tutela dell’interesse pubblico.

In relazione al secondo motivo, ha affermato che la ratio sottesa dalle norme regolamentari impugnate non consisterebbe nell’intento di agevolare i piccoli imprenditori, bensì nell’esigenza – dichiarata e documentata – di tutelare le aree ricadenti nel perimetro del sito UNESCO. Il possesso della superficie minima di 100 mq risponderebbe alla finalità di tutela delle attività storiche, di riequilibrare la distribuzione commerciale nelle zone interessate, di miglioramento della qualità dei servizi offerti e di contenimento dell’impatto delle attività sul contesto urbano, evitando situazioni di “ affollamento e congestione ”. Dunque dette norme perseguirebbero la finalità di promuovere l’attività economica nel rispetto della salvaguardia dell’ambiente urbano e del contesto storico.

Con ordinanza n. 3866 del 15 luglio 2025 - non appellata - è stata accolta l’istanza cautelare ed è stato sospeso il solo provvedimento recante dichiarazione di inefficacia della SCIA, con la seguente motivazione:

“ Considerato che la sentenza n. 1893 del 2025 della Sezione ha già enunciato la regola alla luce della quale si profila la illegittimità della norma regolamentare di Roma Capitale che vieta l’apertura di attività di vendita nel sito Unesco, se l’esercizio ha superficie inferiore a 100 mq;

che il Consiglio di Stato, nel sospendere tale pronuncia, si è riservato di valutare in sede di merito la questione, ma ha preservato la continuità dell’attività economica del ricorrente di quel giudizio;

che il Tribunale non può, perciò, che attenersi alla statuizione già resa con sentenza per trarne il principio di diritto applicabile al caso di specie ”.

Con memorie ex art. 73 c.p.a. le parti hanno ulteriormente precisato le rispettive posizioni.

La causa è stata decisa nelle camere di consiglio del 9 gennaio e del 18 marzo 2026.

2. Il ricorso è infondato e deve essere respinto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

2.1. Per questioni logico sistematiche, si procede con lo scrutinio del secondo motivo di ricorso, con cui è stata dedotta la illegittimità della previsione di un limite dimensionale minimo per gli esercizi di vicinato alimentare.

La censura deve essere respinta, ritenendo il Collegio di aderire – anche per un’esigenza di uniformità del diritto e di certezza nella tutela delle situazioni giuridiche soggettive di privati che esercitano attività commerciali in regime di potenziale concorrenza – alle motivazioni espresse nella decisione del Consiglio di Stato n. 112/2026, e già fatte proprie dalla Sezione con la sentenza n. 4470 del 10 marzo 2026, medio tempore intervenuta sulla questione, con cui è stata riformata la sentenza di questo TAR n. 1893/2025, che aveva invece accolto un ricorso analogo al presente.

In particolare, con la predetta sentenza n. 4470/2026, la Sezione ha rilevato quanto segue:

“ 6.1. A riguardo brevemente si ricorda che il Tar, nell’occasione – pur riconoscendola sussistenza ampi poteri dell’Amministrazione nel conformare le attività commerciali, al fine di tutelare interessi connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali (ciò che, dunque, già condurrebbe al rigetto di alcuni profili di censura espressi nel presente ricorso) – aveva ,tuttavia, ritenuto il difetto di proporzionalità della norma regolamentare, in uno alla carenza di un’istruttoria sottesa alla individuazione in concreto del limite, che avrebbe potuto condurre ad una discriminazione fra operatori, in sostanza per aver la P.A. previsto per tutte le attività di vicinato del settore alimentare lo stesso identico strumento limitativo (cioè, la necessità di locali di almeno 100 mq), senza operare distinzioni tra le varie, possibili, tipologie di attività (ad esempio, dal girarrosto al supermercato ovvero dalla pescheria o macelleria alla rivendita di alcolici) e le connesse modalità concrete di esercizio.

6.2 Sotto questo profilo, però, il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n.112/2026, ha ormai puntualmente chiarito che “l’eccepito difetto di istruttoria rilevato dal Collegio di prima istanza non è riscontrabile”, osservando che “proprio in ossequio al principio di ragionevolezza e proporzionalità invocato dal Tribunale di prima istanza, l’Amministrazione Capitolina ha individuato un unico parametro di riferimento, in relazione alle dimensioni di tutti i locali del Sito Unesco per la superficie di vendita (mq 100), senza operare alcuna distinzione tra le varie tipologie di attività, per evitare forme di discriminazione tra operatori economici. Ciò in quanto, diversamente opinando, si sarebbe incorsi nel rischio di causare una disparità di trattamento tra le diverse attività commerciali, e quindi una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), a cui il principio di ragionevolezza e proporzionalità della norma legislativa, come sopra ampiamente rappresentato, si ispira.”.

Sul punto, infatti, il Giudice di Appello ha rilevato che “Il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto, proprio perché garantisce un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Tale limite dimensionale appare concretamente proporzionato agli obiettivi che la misura si prefigge, in quanto misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla L.R. Lazio n. 22 del 2019, anche in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44 del 2021, all’ art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109 del 2023. La misura è scaturita all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio, che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 50 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari. (…)”.

Inoltre, il Giudice di Appello ha altresì evidenziato che “come rappresentato da

Roma Capitale nella relazione del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive prot. n. QH/2025/0015682, la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114 del 1998, prevede una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla distinzione tra settore alimentare e settore non alimentare, e non sulla classificazione basata su categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste nella normativa previgente.”. Di conseguenza, ancora secondo il Consiglio di Stato, “appare ragionevole e proporzionata la scelta di Roma Capitale sull’unico limite dimensionale stabilito, la quale, nella nota prot. n. QH/2025/0015682, chiarisce: “il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantirebbe, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Viene, altresì, precisato che tale determinazione risulta essenziale anche nell’ottica del contenimento degli avventori all’interno degli esercizi stessi, per cui ben si può sostenere che il suddetto parametro dimensionale è pienamente rispondente alla prioritaria finalità di evitare assembramenti all’esterno dei locali in aree già congestionate da imponenti flussi turistici.”. Il Giudice di Appello ha dunque concluso nel senso che “la disposizione censurata [art. 14 della DAC 109/2023, che è di rilievo anche nella presente fattispecie] risponde a criteri di ragionevolezza perché è conforme alla ragio legis della D.A.C. n. 109 del 2023, in quanto finalizzata a salvaguardare dagli effetti di una eccessiva pressione antropica il decoro, l’ambiente urbano e la vivibilità di aree sensibili del centro storico, assicurando anche le condizioni di vivibilità dei residenti (cfr. Cons. Stato, n. 298 del 2019; id. n. 46 del 2021) e che essa è, altresì, “in linea con i principi unionali enunciati dalla direttiva 2006/123/CE cd. OL (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. n. 59 del 2010), la quale ha previsto che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni, essendo ciò consentito, come nella specie, solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia.”.

6.4 In vista di quanto come sopra deciso dal Giudice di Appello, sono dunque darespingere le censure (peraltro generiche) sul difetto di motivazione e di istruttoria del limite dimensionale individuato da Roma Capitale, dovendosi piuttosto ritenere che tale limite, come evidenziato nella sentenza sopra riportata, rappresenti una ragionevole una misura intermedia rispetto al parametro concreto dei 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa per gli esercizi di vicinato e sia, dunque, legittimo alla luce delle finalità perseguite ”.

2.2. Dichiarata l’infondatezza del secondo motivo di ricorso, si procede con lo scrutinio della prima censura con la quale la ricorrente ha sostenuto che la sentenza n. 8206/2025 resa tra le parti in un diverso e precedente giudizio avrebbe già dichiarato illegittime le disposizioni regolamentari impugnate in questa sede che, conseguentemente, sarebbero inopponibili nei suoi confronti.

Anche questa doglianza non coglie nel segno.

Osserva innanzitutto il Collegio che la sentenza n. 8206/2025 richiamata dalla ricorrente è stata impugnata innanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 2222 del 17 marzo 2026 (intervenuta dunque nelle more del presente giudizio), ha accolto l’appello proposto dall’Amministrazione Capitolina, respingendo il ricorso introduttivo del giudizio.

Peraltro, la sentenza 8206/2025 mutuava la motivazione del decisum dalla sentenza n. 1893/2025 che all’epoca dell’adozione del provvedimento era stata sospesa con ordinanza cautelare n. 1780 del 16 maggio 2025 e che, nelle more del presene giudizio, è stata annullata dal Consiglio di Stato con la predetta sentenza n. 112/2026.

E’ evidente che Roma Capitale, nell’adottare il provvedimento di inefficacia oggetto della presente impugnazione, ha preso atto anche di quanto statuito dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1780/2025, depositata in data 16.05.2025, dunque tre giorni prima della presentazione della SCIA da parte della ricorrente (19 maggio 2025).

Conseguentemente, anche questa censura deve ritenersi infondata.

3. In conclusione, per tutto quanto detto il ricorso è integralmente da respingere.

4. Le spese di lite possono tuttavia essere eccezionalmente compensate, stante l’evoluzione giurisprudenziale illustrata sulla questione principale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 9 gennaio 2026, 18 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

ES ZZ, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES ZZ	Marco Bignami

IL SEGRETARIO