Pubblicato il 18/03/2026

N. 00542/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00221/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 221 del 2026, proposto da
Abbanoa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi, Federica Fischetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di TE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Pintus, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

TE Ambiente Scarl, So.T.Eco S.p.A., On Tecnology S.r.l., Impresa 3d di Marcello Deidda, Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna (Egas), non costituiti in giudizio;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Putzu, Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti,

dell'ordinanza n. 10 del 23/01/2026 del Responsabile dell'Area Vigilanza, Demografici, Attività Produttive del Comune di TE, recante “Revoca delle ordinanze n. 5 del 15/01/2026, n. 9 del 21/01/2026 concernenti la regolamentazione temporanea della circolazione stradale, e annullamento dell'ordinanza n. 2 del 20/01/2025 relativa alla manomissione del suolo pubblico per i lavori di adeguamento schema fognario depurativo n. 11-12 TE Lu BA ;

di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, ancorché non cognito, ivi compresi gli atti e pareri interni richiamati o posti a fondamento dell’ordinanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di TE, della Regione Autonoma della Sardegna, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

- la società ricorrente ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, tra questi, dell'ordinanza n. 10 del 23/01/2026 del Responsabile dell'Area Vigilanza, Demografici, Attività Produttive del Comune di TE, recante "Revoca delle ordinanze n. 5 del 15/01/2026, n. 9 del 21/01/2026 concernenti la regolamentazione temporanea della circolazione stradale, e annullamento dell'ordinanza n. 2 del 20/01/2025 relativa alla manomissione del suolo pubblico per i lavori di adeguamento schema fognario depurativo n. 11-12 TE Lu GN ;

- come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato l’Amministrazione comunale, premesso che le ordinanze n. 5 del 15/01/2026 e n. 9 del 21/01/2026 “non costituiscono né possono costituire titolo abilitativo alla realizzazione delle opere previste, né implicano alcuna valutazione di merito circa la legittimità urbanistico-edilizia dell’intervento […] l’Ordinanza n. 2 del 20/01/2025 ha disposto il Nulla Osta alla manomissione e all’occupazione del suolo pubblico su vasta parte del territorio comunale, configurando un provvedimento incidente in modo diretto e permanente sull’assetto del territorio; la competenza al rilascio di atti autorizzativi comportanti manomissione del suolo pubblico e realizzazione di opere infrastrutturali permanenti rientra nelle attribuzioni degli uffici tecnici comunali competenti in materia urbanistica ed edilizia, e non può essere esercitata mediante ordinanza adottata ai sensi del Codice della Strada; […] successivamente all’adozione delle suddette ordinanze è emersa la necessità di procedere a un approfondimento istruttorio volto a verificare la conformità del progetto “Adeguamento schema fognario depurativo n. 11-12 TE – Lu BA sotto il profilo urbanistico-edilizio; il mantenimento degli atti in essere potrebbe determinare un pregiudizio all’interesse pubblico, nonché una indebita elusione delle competenze attribuite agli organi comunali preposti alla pianificazione e al governo del territorio; RITENUTO CHE l’Ordinanza n. 2 del 20/01/2025 risulti affetta da vizio di incompetenza, in quanto ha disposto la manomissione e l’occupazione del suolo pubblico in assenza di un presupposto titolo urbanistico-edilizio e al di fuori delle competenze proprie dell’organo emanante; sussistano i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela decisoria ai sensi dell’art. 21-quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, in ragione di sopravvenute e prevalenti esigenze di pubblico interesse, anche considerato il prevalente interesse pubblico a non vedere alterato lo stato dei luoghi e/o limitata la fruibilità pubblica delle aree, fino a quando non verranno definiti e chiariti gli aspetti urbanistico-edilizi connessi all’opera pubblica in questione; la revoca delle Ordinanze n. 5 del 15/01/2026, n. 9 del 21/01/2026 e n. 2 del 20/01/2025 si configuri quale misura proporzionata, temporanea e non sanzionatoria, finalizzata a sospendere ogni effetto viabilistico, occupazionale e di manomissione del suolo pubblico sino alla conclusione delle valutazioni di competenza” ne ha disposto la revoca in autotutela ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990;

- la ricorrente, a sostegno del ricorso e della tutela cautelare richiesta, ha evidenziato plurimi profili d’illegittimità del provvedimento impugnato sintetizzabili, essenzialmente:

a) nella violazione e/o falsa applicazione degli articoli 3,7,10, 21 quinquies, 21 octies e 21 nonies della legge n. 241/1990, l’erroneo inquadramento del potere esercitato, il travisamento della natura dell’ordinanza n. 2/2025, l’eccesso di potere per errore sui presupposti, nonché la carenza di istruttoria e il difetto di motivazione . In sintesi, con il primo e il secondo motivo di impugnazione, la ricorrente ha evidenziato l’insussistenza dei presupposti per il ricorso alla revoca in autotutela e come, in realtà, il provvedimento impugnato sarebbe da qualificare come annullamento d’ufficio, in quanto fondato sul vizio di incompetenza dell’ordinanza n. 2/2025, ma comunque adottato dopo che era già decorso il termine per la sua adozione. Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dall’Amministrazione, l’ordinanza n. 2/2025 non costituiva un titolo abilitativo urbanistico edilizio, vertendo esclusivamente sulla manomissione e occupazione del suolo pubblico, di competenza dell’Area vigilanza/Polizia municipale che lo ha correttamente adottato, come riconosciuto dall’Amministrazione comunale anche con le successive ordinanze n. 5 e 9/2026. L’Amministrazione non avrebbe poi individuato alcun fatto sopravvenuto specifico, di natura normativa, fattuale o valutativa, che non fosse già noto al momento dell’adozione delle ordinanze n. 2/2025, 5/2026 e 9/2026, mentre la necessità di procedere a un “approfondimento istruttorio” sulla conformità urbanistico-edilizia del progetto è prospettata in modo del tutto astratto e generico, senza indicare quali nuove circostanze abbiano indotto il Comune a mutare orientamento rispetto all'approvazione degli atti oggetto di autotutela, oltre che al lavoro istruttorio già svolto in sede di Conferenza di servizi per il progetto definitivo. Infine, mancherebbe del tutto la necessaria comparazione tra l’asserito interesse pubblico alla revoca e il legittimo affidamento ingenerato nei destinatari dei provvedimenti e nei soggetti coinvolti nel progetto (Abbanoa, EGAS, Regione, MASE, appaltatore, subappaltatore), in violazione dello stesso art. 21-quinquies;

b) la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Costituzione, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, nonché lo sviamento di potere. Nel dettaglio, la ricorrente ha evidenziato che nel provvedimento impugnato non viene adeguatamente spiegato quale sia il nesso tra il contenuto dell’ordinanza n. 2/2025 (atto operativo funzionale alla manomissione stradale) e il necessario presupposto urbanistico edilizio, limitandosi l’Amministrazione ad affermare che l’atto inciderebbe in modo “diretto e permanente sull’assetto del territorio”, senza confrontarsi con il fatto che l’intervento complessivo ha acquisito i necessari provvedimenti di assenso, ivi compreso quello della Commissione edilizia del Comune nella conferenza di servizi di approvazione del progetto. Inoltre, l’Amministrazione ha prospettato una generica necessità di “approfondimento istruttorio” sulla legittimità urbanistico edilizia del progetto, ma senza indicare quali aspetti sarebbero i profili ancora opachi o non valutati, né quali parti dell’infrastruttura susciterebbero specifiche criticità;

c) la violazione degli articoli 1,3,7,8 e 10 della legge n. 241/1990, la violazione del principio del contraddittorio e il difetto di istruttoria . La ricorrente ha evidenziato come il Comune non le abbia comunicato (e neanche alla ditta esecutrice dell’opera) l’avvio del procedimento sfociato con l’ordinanza n. 10/2026, con la conseguenza che non le è stato possibile partecipare, dovendo invece subire la sospensione immediata degli effetti delle ordinanze che consentivano la realizzazione dei lavori;

d) la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost., l’eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti, illogicità manifesta, sproporzione e sviamento di potere. La ricorrente ha evidenziato, sotto tale profilo, come il progetto “Adeguamento schema fognario depurativo n. 11-12 TE – Lu BA , alla cui realizzazione si riferiscono le ordinanze revocate – è stato oggetto di prolungata istruttoria, specifiche valutazioni ambientali, Conferenza di servizi, dichiarazione di pubblica utilità, verifica di coerenza regionale alle quali ha partecipato il Comune, esprimendo pareri favorevoli e formulando prescrizioni progettuali recepite da Abbanoa. Da ciò deriverebbe l’evidente contraddittorietà del successivo ricorso all’autotutela per il tramite del provvedimento impugnato;

- la Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio ad adiuvandum , insistendo per l’accoglimento del ricorso. Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri si sono costituiti in giudizio domandando l’accoglimento del ricorso. Il Comune di TE, invece, si è a sua volta costituito e ne ha eccepito l’inammissibilità, l’improcedibilità o, in ogni caso, l’infondatezza nel merito;

- con la memoria depositata il 9 marzo 2026, in previsione della trattazione camerale dell’istanza cautelare, la ricorrente ha ribadito “che le esigenze cautelari già manifestate sono confermate per quanto riguarda la realizzazione dell'impianto di sollevamento "TE Est" per il quale, ad oggi, non è stato possibile riprendere i lavori come da progetto esecutivo approvato;”

- all’esito della camera di consiglio del 11 marzo 2026, è stato dato a verbale l’avviso relativo alla possibilità di definizione del giudizio con sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.; quindi il ricorso è stato trattenuto per la decisione;

Ritenuto:

- che sussistano i presupposti per la definizione con sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., perché ricorrono tutte le condizioni previste da tale articolo;

- di dover preliminarmente disattendere le eccezioni formulate in rito dall’Amministrazione comunale. Da un lato, infatti, l’ordinanza n. 9/2026, revocata con il provvedimento impugnato, espressamente evidenzia che “le lavorazioni riguardano la Costruzione dell’Impianto di sollevamento “Est” presso il Via Colombo- Piazza 900, nel territorio comunale di TE” con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l’interesse alla caducazione dell’ordinanza che, in autotutela, ha privato di effetti il provvedimento impugnato. Non si può affermare, infatti, come fatto dalla difesa dell’Amministrazione comunale, che il vero titolo legittimante le lavorazioni sulle condotte è rinvenibile esclusivamente nel successivo provvedimento rilasciato il 24 gennaio 2025 dal Servizio Edilizia Privata Comunale, dato che anche l’ordinanza n. 9/2026, regolamenta il profilo della manomissione/occupazione del suolo con riferimento alla stazione sollevamento Est. Dall’altro, non sussiste alcuna improcedibilità sopravvenuta, visto quanto affermato dalla ricorrente con la memoria depositata il 9 marzo 2026 con riferimento a tale ultima stazione di sollevamento.

Ciò posto, esaminando congiuntamente tutti i motivi di impugnazione, il ricorso è fondato sotto plurimi aspetti.

Occorre premettere che l’istituto della revoca di cui all’art. 21 quinquies, della legge n. 241/1990, presuppone la sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, il mutamento della situazione di fatto o la rinnovata valutazione dell'interesse pubblico originario. Si tratta di un potere connotato da un'ampia discrezionalità, che esige una valutazione di opportunità, seppure ancorata alle condizioni legittimanti espresse dalla norma citata.

Nel caso di specie, dalla lettura del provvedimento impugnato, non emerge la sussistenza di tali condizioni. In particolare, l’Amministrazione ha evidenziato il vizio di incompetenza da cui sarebbe affetta l’ordinanza n. 2/2025 che, tuttavia, poteva giustificare l’annullamento d’ufficio, nel rispetto delle condizioni di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, e non già la sua revoca. Né possono costituire motivi di interesse pubblico sopravvenuti il rischio di indebita elusione delle competenze attribuite agli organi comunali preposti alla pianificazione e al governo del territorio (trattandosi dell’enunciazione di un mero interesse al ripristino teorico della legalità), o la generica necessità di procedere a un approfondimento istruttorio volto a verificare la conformità del progetto “Adeguamento schema fognario depurativo n. 11-12 TE – Lu BA sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Non è stata individuata, infatti, alcuna sopravvenienza idonea a giustificare la revoca in autotutela dei provvedimenti citati. Il provvedimento impugnato è quindi caratterizzato da un ulteriore vizio motivazionale e di contraddittorietà, come esposto dalla ricorrente nel quinto motivo di impugnazione, posto che l’Amministrazione comunale più volte ha assentito al progetto anche sotto il profilo della sua regolarità urbanistico edilizia. Ciò è avvenuto con il rilascio del "Nulla osta urbanistico edilizio per la realizzazione dell’opera pubblica", a seguito del parere favorevole della Commissione edilizia, recepito dalla successiva Deliberazione Giunta Comunale TE n. 115 del 17/12/2021, le cui prescrizioni concernenti la localizzazione della sola stazione di sollevamento TE Est sono state superate dalla successiva fase sincrona della conferenza di servizi, all'uopo convocata da EGAS. Difatti, i rilievi operati dall'Amministrazione comunale con tale parere sono stati oggetto degli accordi successivamente raggiunti nel corso delle riunioni sincrone, le cui risultanze sono state recepite dapprima dalla Det. EGAS n. 249/2022 – che ha fatto espressamente riferimento ai verbali delle riunioni nelle proprie conclusioni – e successivamente dal progetto esecutivo predisposto da Abbanoa e approvato dal medesimo Ente. Siffatte circostanze non sono state in alcun modo prese in considerazione dall’Amministrazione che, invece, avrebbe dovuto considerarle espressamente prima di poter dubitare della regolarità urbanistico edilizia dell’opera da realizzare.

Non sussistendo alcuna delle condizioni legittimanti il ricorso alla revoca di cui all’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, l’atto impugnato non può essere ritenuto legittimo neanche se qualificato come annullamento d’ufficio.

In primo luogo, infatti, non può dirsi rispettato il termine ragionevole per il suo annullamento quantomeno con riferimento all’ordinanza n. 2/2025, che rappresenta il presupposto su cui sono intervenute le ulteriori ordinanze n. 5 e 9 del 2026. Inoltre, ed è dirimente, il Collegio osserva che la controversia ha ad oggetto la realizzazione dell'intervento di adeguamento del sistema fognario-depurativo a servizio del territorio comunale, da completare nel rispetto delle scadenze e dei target del PNRR entro il termine 30/06/2026. L’importanza strategica di tale opera, anche al fine del superamento della procedura di infrazione aperta in danno dello Stato italiano per tale vicenda, è stata ampiamente esposta dalla ricorrente e dalla Regione Autonoma della Sardegna, costituitasi per sostenere la posizione di Abbanoa S.p.A.

In questo quadro, l’esercizio del potere di autotutela avrebbe richiesto la comparazione tra l’asserito interesse pubblico all’autotutela e l’interesse, ugualmente pubblico, alla realizzazione dell’opera, finanziata con fondi PNRR e funzionale al superamento della procedura d’infrazione, nonché la valutazione del legittimo affidamento ingenerato nei destinatari dei provvedimenti e nei soggetti coinvolti nella sua realizzazione.

Per tutte le ragioni esposte, assorbito ogni altro motivo di impugnazione, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza impugnata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO AR, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TO AR

IL SEGRETARIO