Pubblicato il 27/04/2026

N. 00160/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00169/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2025, proposto dalla Federazione Regionale TI del Molise e dalla Federazione Provinciale TI di Isernia, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , nonché dai sig.ri Alessandro Andreano, Mario Di Geronimo, Maria TE TE, OM PR, Amodio SA, Maria Valentino, in qualità di titolari delle omonime aziende agricole, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Coromano, Assunta Pistilli e Guglielmo Pettograsso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vittoriano Frigioni e Gianpiero Iannozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- dell’ordinanza dell’ANAS n. 81/2024, recante la chiusura della circolazione ad alcune categorie di veicoli, ed in particolare ai trattori agricoli sulla SS 652 "Fondovalle Sangro" dal km 0 al km 13+300;

- del provvedimento del 18.03.2025 prot. n. 238989 dell’ANAS, recante conferma dell’ordinanza n. 81/2024, comunicato dalla Prefettura di Isernia alla TI il 15.04.2025 con nota prot. n. 15263;

- del silenzio inadempimento serbato sull’istanza di annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 81/2024, presentata ai sensi dell’articolo 6 comma 8 del C.d.S. dalla TI del Molise e dalla Federazione Provinciale TI di Isernia in data 20.05.2025;

- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NA S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. IO CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1.La Federazione Regionale TI del Molise, la Federazione Provinciale TI di Isernia, nonché gli imprenditori agricoli in epigrafe meglio indicati, odierni ricorrenti, hanno impugnato: a) l’ordinanza dell’ANAS n. 81/2024, recante la chiusura della circolazione ad alcune categorie di veicoli, ed in particolare ai trattori agricoli sulla SS 652 "Fondovalle Sangro" dal km 0 al km 13+300; b) il provvedimento del 18.03.2025 prot. n. 238989 dell’ANAS, recante conferma dell’ordinanza n. 81/2024, comunicato dalla Prefettura di Isernia alla TI il 15.04.2025 con nota prot. n. 15263; c) il silenzio inadempimento serbato sull’istanza di annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 81/2024, presentata ai sensi dell’articolo 6 comma 8 del C.d.S. dalla TI del Molise e dalla Federazione Provinciale TI di Isernia in data 20.05.2025; d) ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso.

2. In punto di fatto, i ricorrenti rappresentano che nel 2024 l’ANAS S.p.a. – Struttura territoriale Abruzzo e Molise – Area Gestione Rete Molise, con Ordinanza n. 81 e recante data 18.05.2024, “giammai pubblicizzata in alcun modo in favore della collettività, disponeva d’imperio e definitivamente la chiusura della circolazione ad alcune categorie di veicoli, ed in particolare ai trattori agricoli sulla SS 652 "Fondovalle Sangro" dal km 0 al km 13+300 ” ( cfr. ricorso, pag. 4).

La detta ordinanza, precisano gli interessati, è sostanzialmente immotivata ed illogica rispetto alle premesse; l’ANAS S.p.a. si limita ad indicare un presunto rischio alla sicurezza della circolazione, in relazione alle caratteristiche geometriche e plano altimetriche del tracciato stradale, derivante dall’asserita “ presenza lungo il tratto della SS 652 dal km 0+000 al km 13+300 dei seguenti veicoli: veicoli a motore, pedoni e velocipedi che il traffico presente lungo la SS 652 "di Fondo Valle Sangro" dal km 0+000 al km 13+300 è caratterizzato dalla presenza anche di mezzi pesanti provenienti dalle aree industriali limitrofe ”.

I ricorrenti proseguono la loro esposizione riferendo che TI, “ a nome dei tantissimi agricoltori che sono soliti percorrere il tratto di strada oggetto del provvedimento ” ( cfr. ricorso, pag. 6), ha quindi inviato alla Prefettura di Isernia una nota illustrativa delle numerose criticità collegate al divieto di circolazione tassativo e definitivo imposto ai mezzi agricoli, affinché il contenuto dell’ordinanza fosse rivisto e ripensato.

Con nota prot. n. 15263 la Prefettura di Isernia in data 15.04.2025 ha comunicato alla TI il provvedimento dell’ANAS del 18.03.2025 prot. n. 238989 “ con il quale l’Amministrazione, dopo aver intrapreso una rinnovata valutazione degli interessi con nuova quanto unica motivazione, frutto di una riflessione aggiornata, confermava l’Ordinanza n. 81/24 ” (cfr. ricorso, pag. 7).

A questo punto la TI del Molise e la Federazione Provinciale TI di Isernia, in data 20 maggio 2025, hanno inviato all’Amministrazione un’istanza di annullamento in autotutela, ai sensi dell’articolo 6 comma 8 del Codice della Strada, “ chiedendo quantomeno una revisione dell’ordinanza e soluzioni alternative per gli agricoltori ” ( cfr. ricorso, pag. 8): la detta istanza è tuttavia rimasta priva di riscontro.

3. I ricorrenti, assumendo l’illegittimità dei provvedimenti indicati in epigrafe hanno quindi promosso l’odierno ricorso, affidato ai seguenti motivi di censura:

I. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ MANIFESTA; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ;

II. VIOLAZIONE DELL'ART. 41 DELLA COSTITUZIONE ITALIANA E DEL PRINCIPIO DI LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA; VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 5 e 6 del CODICE DELLA STRADA ;

III. MANCATA ADOZIONE DI MISURE MENO RESTRITTIVE E CARENZA DI MOTIVAZIONE IN ORDINE ALLE STESSE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 3 E 10 DELLA LEGGE 241/1990. MANCANZA DI PARTECIPAZIONE E CONSULTAZIONE PREVENTIVA DELLE ASSOCIAZIONI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 6 COMMA 8 DEL CODICE DELLA STRADA .

In estrema sintesi, con il primo mezzo i ricorrenti hanno dedotto il vizio istruttorio e motivazionale dei gravati provvedimenti e soprattutto il deficit di proporzionalità delle misure adottate, per non aver preso l’Amministrazione in considerazione soluzioni alternative a quelle della radicale interdizione dalla circolazione stradale di alcune categorie di “mezzi pesanti” ( quelli agricoli in sostanza), che avrebbero meglio contemperato gli interessi in conflitto, e cioè quelli relativi alla circolazione, alla sicurezza stradale e alla libertà economica.

Con il secondo mezzo gli interessati hanno lamentato la violazione del principio di libertà di iniziativa economica del settore agricolo: quest’ultimo, già gravato da molteplici sfide, avrebbe così subito un ulteriore onere sproporzionato a causa dell'impossibilità di utilizzare l'infrastruttura stradale più efficiente e sicura per le relative attività; sul punto, viene evidenziato che sebbene “ la sicurezza sia un obiettivo condivisibile, la misura adottata è sproporzionata e non considera adeguatamente l'impatto distruttivo sull'economia locale, violando i principi di ragionevolezza e proporzionalità che devono ispirare l'azione amministrativa ( cfr. ricorso, pag. 10).

Con il terzo mezzo i ricorrenti hanno ancora dedotto il deficit di motivazione e di proporzionalità da cui sarebbero affetti i gravati provvedimenti, l’omessa considerazione di altre e meno invasive misure a tutela della sicurezza stradale, pur praticabili in concreto, nonché “ la totale assenza di un processo di consultazione preventiva con le associazioni di categoria degli agricoltori, tra cui la TI, prima dell'emissione di un provvedimento con un impatto così significativo sul settore agricolo ” ( cfr. ricorso, pag. 12): in ordine a quest’ultimo profilo gli interessati hanno in particolare sottolineato che “ un confronto preventivo avrebbe consentito di valutare le reali esigenze degli agricoltori, di constatare l’assenza di percorsi alternativi praticabili, al fine di coprogettare soluzioni meno penalizzanti e più equilibrate, garantendo al contempo la sicurezza stradale ”.

Le parti ricorrenti hanno altresì chiesto al Tribunale l’ “annullamento” del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza presentata dalla TI, ai sensi dell’articolo 6 comma 8 del C.d.S., in data 20.05.2025, con cui è stato chiesto all’NA di procedere all’annullamento d’ufficio dell’ordinanza n. 81/2024 o alla sua modifica.

4. In resistenza al ricorso si è costituita in giudizio l’NA s.p.a., che, preliminarmente, ha eccepito la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza n. 81/2024, avendo documentato che la detta ordinanza era stata a suo tempo portata a conoscenza dei destinatari con una pluralità di mezzi di pubblicità; la difesa resistente ha, sul punto, precisato come alla nota del 18.03.2025 inviata da NA S.p.A. alla Prefettura di Isernia, e quindi indirizzata a soggetti diversi da quelli destinatari del provvedimento impugnato, non possa attribuirsi alcuna una valenza integrativa dell’ordinanza n. 81/2024 “ al solo scopo di ottenere una illegittima e improbabile rimessione in termini ” ( cfr. memoria del 11.7.2025, pag. 6).

Nel merito, l’NA s.p.a. ha dedotto la radicale infondatezza del gravame.

5. In vista della camera di consiglio del 16 luglio 2025 parte ricorrente ha depositato una memoria, replicando all’eccezione di tardività articolata dalla parte resistente ed insistendo, per il resto, sulle proprie tesi.

6. All’esito della suddetta camera di consiglio il Tribunale ha adottato l’ordinanza n. 73/2025, recante la seguente motivazione:

“Rilevato che il ricorso, la cui tempestività appare dubbia con riguardo all’impugnativa della pregressa ordinanza n. 81/2024, reca per quanto resta censure meritevoli di attenzione, e questo, in particolare, con riferimento alla mancata considerazione, da parte dell’Amministrazione (e in una prospettiva coerente con il principio di proporzionalità), della eventuale possibilità di introdurre delle limitate fasce orarie stagionali entro le quali consentire il transito dei trattori agricoli;

Osservato, tuttavia, che le prospettazioni di parte ricorrente non appaiono idonee a giustificare la concessione alla medesima di una tutela cautelare piena, stante la mancata dimostrazione da parte sua di uno specifico e pregnante periculum in mora;

Ritenuto nel presente quadro, in conclusione, e anche alla luce di una ponderazione comparativa dei contrapposti interessi delle parti, che le esigenze delle ricorrenti siano tutelabili adeguatamente anche mediante la sollecita definizione del giudizio nel merito ai sensi dell’art. 55 comma 10 cod. proc. amm.”.

Con la predetta ordinanza il Tribunale ha, quindi: a) respinto la richiesta cautelare diretta alla sospensione dell’efficacia degli atti impugnati; b) fissato, ex art. 55 comma 10 cod. proc. amm., per la trattazione di merito della controversia, l’udienza pubblica del 15 aprile 2026.

Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 3373/2025, ha respinto l’appello avverso l’ordinanza n. 73/2025 e ordinato che “ a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar perché valuti la possibilità di anticipazione dell’udienza già fissata ex art. 55 comma 10 c.p.a .”: ciò, avendo ritenuto che “ nella comparazione degli opposti interessi, a fronte di un’udienza di merito già fissata, ex art. 55 comma 10 c.p.a., innanzi al T.a.r., che ha già evidenziato i profili – in rito e nel merito - meritevoli di considerazione, debba prevalere quello alla sicurezza della circolazione sotteso all’atto gravato, ferma restando l’opportunità, valutabile da parte del T.a.r. in ragione del carico di ruolo, di anticipazione dell’udienza di merito già fissata, in ragione della rilevanza delle questioni ”.

7. In vista dell’udienza pubblica di trattazione della causa, anticipata a quella dell’11 febbraio 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie ex art. 73 c.p.a. e gli scritti di replica.

8. Alla suddetta udienza pubblica Il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod.proc.amm., ha dato avviso alle parti della possibile parziale inammissibilità del ricorso: - per carenza di lesività della nota ANAS n. 239489 del 18 marzo 2025; - nonché in relazione al silenzio serbato sull’istanza diretta a sollecitare l’esercizio del potere di autotutela da parte di ANAS formulata nel ricorso.

Ed all’esito di ampia discussione tra le parti la causa è stata infine trattenuta in decisione.

9. Il ricorso è in parte irricevibile, e per la restante parte inammissibile, per le ragioni che saranno di seguito illustrate.

10. Il Collegio deve , in primis , esaminare, l’eccezione di tardività del ricorso con riferimento all’impugnativa dell’ordinanza dell’NA n. 81/2024.

10.1. L’eccezione è fondata.

10.2. Sul punto, deve infatti porsi in rilievo come l’NA ha innanzitutto documentato che la suddetta ordinanza è stata:

- inviata via PEC a tutti gli Enti indicati nella nota di trasmissione dell’ANAS distinta al CDG n. 0420119 del 18.05.2024 (cfr. doc. n. 2 allegato alla memoria del 11.7.2025);

- affissa all’Albo Compartimentale ANAS in data 20.05.2024 (cfr. doc. n. 3 allegato alla memoria del 11.7.2025).

10.3. L’Amministrazione resistente ha poi versato in atti una pluralità di elementi che documentano l’apposizione della segnaletica verticale attestante il divieto di cui alla gravata ordinanza n. 81/2024: in particolare, sono state prodotte in giudizio le fotografie (ancorché scattate nel luglio 2025) che ritraggono la suddetta segnaletica presso le rampe d’innesto della S.S. 652 “ Fondovalle Sangro ” ( cfr. allegato 4 della produzione documentale di parte resistente del 11.7.2025) e i report che attestano come l’installazione dei suddetti segnali verticali sia stata effettuata nel mese di settembre 2024 ( cfr. allegato 5 della produzione documentale di parte resistente del 11.7.2025).

L’Amministrazione inoltre, a suggello della concludenza dei suddetti documenti, ha prodotto in giudizio la comunicazione, del 15.7.2025, sottoscritta dal Direttore del Centro A, Ing. Angelo Ioffreda, e del Capo del Nucleo B, Geom. Eugenio Civardi, nella quale “ si dichiara, nel rispetto dei poteri attribuiti ex lege, che la segnaletica verticale contenente i divieti di cui all’ordinanza n. 81/2024/CB del 18.05.2024 è stata regolarmente installata su tutte le rampe di innesto della SS. 652 “Fondovalle Sangro”, dal km. 0+000 al km. 13+350, nel mese di settembre 2024. A tal fine si allegano i report di installazione della ditta JL Group Segnaletica, sottoscritti dal personale ANAS, attestanti gli interventi eseguiti ” (cfr. allegato 11 della produzione documentale di parte resistente del 30.12.2025): orbene, la predetta dichiarazione, ancorché successiva alla proposizione del presente ricorso, costituisce un ulteriore elemento di conferma dell’apposizione della detta segnaletica verticale, relativa al divieto apposto con l’ordinanza n. 81/2024, a partire dal settembre 2024; il fatto che la comunicazione in disamina rechi la data del 15.7.2025 ( e sia quindi successiva alla proposizione del ricorso) non è un elemento che ex se possa rivelare l’inattendibilità o la non veridicità del suo contenuto, né le parti ricorrenti hanno fornito elementi utili a dimostrare che “ la dichiarazione non ha alcun valore probatorio e che è ovviamente redatta “ a tavolino” per contrastare la fondatezza del ricorso ” ( cfr. memoria ricorrente di replica del 21.1.2026, pag. 2).

10.4. Infine, il Collegio deve rilevare come l’NA ha versato in atti una nota inviata dalla TI alla Prefettura di Isernia in data 3.2.2025 con la quale la TI, proprio dolendosi del grave disservizio cagionato alle aziende consorziate dall’ordinanza n. 81/2024, ha chiesto alla Prefettura di attivarsi presso l’NA per sollecitare un ripensamento dell’ordinanza (che oltre tutto viene indicata come allegato alla nota): ne consegue, quindi, che vi è la prova della “piena conoscenza” da parte di TI, nella sua qualità di organizzazione di rappresentanza e tutela degli interessi delle imprese agricole nel Molise, dell’ordinanza n. 81/2024 quanto meno alla data del 3.2.2025; ed è del tutto evidente che anche le imprese agricole rappresentate dalla TI, per le quali quest’ultima ebbe dichiaratamente ad adoperarsi presso la Prefettura con l’inoltro della nota del 3.2.2025, parimenti avessero, alla suddetta data, piena conoscenza della suddetta ordinanza.

Per le ragioni sopra esposte deve quindi ritenersi che, con riferimento all’impugnativa dell’ordinanza dell’NA n. 8172024, l’odierno ricorso, notificato 16.6.2025 e depositato il 20.6.2025, deve ritenersi irricevibile in quanto tardivo.

11. Con riferimento all’impugnativa del provvedimento del 18.03.2025 prot. n. 238989 dell’ANAS, recante conferma dell’ordinanza n. 81/2024, il ricorso è, invece, inammissibile.

11.1. Il Collegio ritiene infatti di escludere che con il suddetto atto, “ l’Amministrazione, dopo aver intrapreso una rinnovata valutazione degli interessi con nuova quanto unica motivazione, frutto di una riflessione aggiornata, confermava l’Ordinanza n. 81/24 ” (cfr. ricorso, pag. 7): la nota del 18.3.2025 non risulta infatti frutto di una rivalutazione degli interessi in gioco e di un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, ed è, pertanto, ascrivibile all’ipotesi dell’atto meramente confermativo, che è privo di lesività e, come tale, non impugnabile.

11.2. A tal riguardo il Collegio deve evidenziare che:

a) la nota del 18.3.2025 non costituisce riscontro ad una istanza di autotutela rivolta ad NA con riferimento all’ordinanza n. 81/2024, bensì è una risposta che NA ha trasmesso alla sola Prefettura di Isernia dopo che quest’ultima era stata investita dalla TI di “ una nota illustrativa delle numerose criticità collegate al divieto tassativo e definitivo imposto ai mezzi agricoli di circolazione, affinché il contenuto dell’Ordinanza fosse rivisto e ripensato ”; e sul punto giova precisare che quando la TI ha inteso formulare una esplicita richiesta di autotutela all’NA lo ha fatto, tant’è che un’istanza di tal fatta, volta a sollecita l’annullamento ex officio della sola ordinanza n. 81/2024, è stata articolata in data 20.5.2025: la detta istanza, peraltro, non estende la richiesta di annullamento in via di autotutela alla nota del 18.3.2025, a dimostrazione che anche nella mens della parte ricorrente la detta nota non avesse alcuna valenza integrativa o di conferma della primigenia ordinanza n. 81/2024;

b) le parti ricorrenti sostengono che la nota del 18.3.2025 sia stata comunicata alla TI in data 15.4.2025, ma la circostanza non risults documentata, e ciò conferma che si tratta di una nota interna - correlata ad una interlocuzione svoltasi esclusivamente tra l’ NA e la Prefettura di Isernia - che non è stata indirizzata alla TI: anche questo dato esclude che la nota del 18.3.2025: 1) abbia natura di provvedimento di conferma dell’ordinanza n. 81/2024, posto che una conferma in senso proprio della predetta ordinanza avrebbe dovuto assumere ben altre modalità di estrinsecazione e di pubblicità; 2) possa ergersi ad integrazione, sotto il profilo motivazionale ed istruttorio, dell’ordinanza n. 81/2024, sì da costituire un unicum con quest’ultima.

c) le parti ricorrenti non hanno dedotto specificamente che la detta nota sia frutto di una rinnovata istruttoria o di una rinnovata ponderazione degli interessi coinvolti nella vicenda, sì da attribuirle valenza, non già di atto meramente confermativo, bensì di atto di conferma in senso proprio, ed in quanto tale autonomamente impugnabile: la nota in disamina reca, in definitiva, una mera esplicazione, rivolta alla Prefettura di Isernia, delle ragioni poste a fondamento dell’ordinanza n. 81/2024 e in alcun modo, in ogni caso, essa risulta esser stata frutto di una nuova istruttoria o valutazione degli interessi in gioco.

12. Per le ragioni esposte, il ricorso dev’essere dichiarato in parte qua inammissibile per originaria carenza di interesse a ricorrere, dal momento che dalla rimozione dal mondo giuridico della gravata nota dell’NA del 18.3.2025, parte ricorrente non riceverebbe alcuna utilità in ragione della conservazione degli effetti della primigenia ordinanza n. 81/2024, rispetto alla quale il ricorso è, come detto, tardivo.

13. Il ricorso è infine inammissibile anche con riferimento alla domanda di “annullamento” del silenzio inadempimento che sarebbe stato serbato dall’Amministrazione resistente sulla più volte citata istanza di autotutela formulata dalla TI in data 20.5.2025, con cui l’NA è stata invitata a procedere l’annullamento ex officio (ai sensi dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990) o alla modifica dell’ordinanza n. 81/2024, in quanto riferita ad un provvedimento definitivo, che ha consolidato i propri effetti e rispetto al quale l’NA non è obbligata né al riesame né all’adozione di un atto di autotutela.

Secondo il consolidato e condivisibile indirizzo giurisprudenziale, non sussiste infatti alcun obbligo in capo all'Amministrazione di provvedere in via di autotutela rispetto ad un provvedimento già adottato, dal quale l'amministrato assume di essere stato leso, giacché il potere di autotutela soggiace alla più ampia valutazione discrezionale della P.A. e non si esercita in base ad un'istanza di parte, avente al più portata meramente sollecitatoria e inidonea, come tale, ad imporre alcun obbligo giuridico di provvedere, con la conseguente inutilizzabilità del rimedio processuale previsto avverso il silenzio inadempimento ( ex multis : TAR Piemonte, Sez. II, sentenza n. 874/2023; TAR Campania, Napoli, IV, 2.5.2023, n. 2666). La preclusione del ricorso avverso il silenzio-inadempimento, onde ottenere l'intervento dell'Amministrazione in autotutela, rinviene la propria ratio nell'esigenza di evitare l'aggiramento della regola del termine decadenziale di impugnazione dell'atto amministrativo (TAR Campania, Salerno, I, 21.3.2017, n. 507).

14. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è, in parte, irricevibile, in quanto tardivo, e per la restante parte inammissibile.

15. Considerata la definizione in rito del giudizio e la particolare natura delle posizioni giuridiche coinvolte, le spese di lite possono essere interamente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte irricevibile, in quanto tardivo, e per la restante parte inammissibile, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG LL, Presidente FF

IO CH, Referendario, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
IO CH	IG LL

IL SEGRETARIO