N. 00391/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 29/12/2025
N. 01214 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00391/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 391 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, con l'amministratore di sostegno -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Trebeschi e EDrico Randazzo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in ES, via delle Battaglie n. 50;
contro
Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mascia Ketty Bonetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti N. 00391/2024 REG.RIC.
Agenzia di Tutela della Salute (“TS”) di ES, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Luppi, con domicilio eletto presso il suo studio in ES, via Solferino n. 10;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
delle note (rectius della nota) 23.4.2024 e relativi allegati della dirigente servizi sociali del Comune di -OMISSIS-, nonché di ogni altro atto, provvedimento o regolamento presupposto, consequenziale o comunque connesso con cui si è proceduto o si debba procedere alla presa in carico e alla valutazione della compartecipazione al costo del servizio goduto da -OMISSIS-, ivi compresi la nota 28.2.2024 e il progetto individuale a favore della stessa.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia di Tutela della Salute di ES
e del Comune di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. ND ED
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La sig.ra -OMISSIS- è affetta da disabilità grave ex art. 3, comma 3, l. 104/1992
(nel testo vigente prima della modifica apportata dall'art. 3 d.lgs. 62/2024), ed è inserita dal 25.7.2022 nella Residenza Sociosanitaria per Disabili (“SD”) “- N. 00391/2024 REG.RIC.
OMISSIS-” di -OMISSIS- (BS) gestita da una fondazione; suo amministratore di sostegno è il padre -OMISSIS-.
2.- L'1.8.2022, cioè pochi giorni dopo l'inserimento nella SD, la ricorrente, tramite l'amministratore di sostegno, ha chiesto al Comune di -OMISSIS- un contributo di compartecipazione alla spesa per la retta della struttura; il 6.12.2022 ha poi inviato un sollecito tramite -OMISSIS-, il 24.4.2023 ha reiterato la richiesta e il 16.10.2023 ha inviato una diffida tramite il suo avvocato.
3.- Dopo un incontro tra le parti tenutosi il 16.11.2023, il Comune ha predisposto la bozza di progetto individuale ai sensi dell'art. 14 legge 328/2000, che prevede l'inserimento della ricorrente nella SD -OMISSIS-, e che, quanto ai costi per il 2024, contiene in una tabella: (i) l'accertamento che per il 70% devono gravare sul servizio sanitario; (ii) la precisazione che tuttavia, a fronte di un costo complessivo di € 221,60 giornalieri, il contributo effettivamente erogato dal servizio sanitario è di soli € 128,60 giornalieri (pari al 58,03% anziché al 70%); (iii) la previsione di una compartecipazione del Comune al 30% degli oneri, detratta una contribuzione di €
7.148,40 annui a carico della sig.ra -OMISSIS-, corrispondente alla sua capacità economica risultante dall'ISEE sociosanitario per il 2024.
Con nota del 28.2.2024 il Comune ha spiegato la quantificazione della compartecipazione a suo carico, ha proposto di usare il medesimo criterio di quantificazione anche per il 2022 e 2023, si è impegnato a coinvolgere la Regione affinché la quota di compartecipazione di tale ente raggiunga il 70%, e si è rifiutato di anticipare la parte della quota sanitaria di spettanza della Regione e da questa non versata.
4.- La ricorrente ha riscontrato tale comunicazione in data 20.3.2024, chiedendo di modificare la parte economica del progetto mediante l'espressa previsione che il
Comune anticipasse l'accertata differenza tra la quota sanitaria dovuta e quella effettivamente versata dalla Regione, e di concordare un termine entro il quale il N. 00391/2024 REG.RIC.
Comune avrebbe agito per il recupero di quella differenza nei confronti della Regione
o dell'TS -OMISSIS-; la ricorrente ha quindi restituito al Comune il progetto, da essa sottoscritto con espressa riserva di impugnazione.
5.- Il Comune, all'esito di un incontro tenutosi il 9.4.2024, da esso convocato e al quale la Regione non ha partecipato sebbene invitata, con provvedimento del
23.4.2024 ha comunicato che, per il 2022, 2023 e 2024, avrebbe partecipato al costo del servizio per gli importi indicati in una tabella, che non coprono le somme necessarie per colmare la differenza tra la quota del 70% di cui la Regione dovrebbe farsi carico e la quota inferiore che effettivamente la Regione versa, differenza calcolata in euro 2.862,96 per il 2022, euro 7.768,80 per il 2023 ed euro 9.700,00 per il 2024. Il Comune si è impegnato “a sollecitare e a coinvolgere la Regione nella stesura del progetto per la parte relativa agli impegni economici a carico di quest'ultima” e ha chiesto alla ricorrente “di voler eventualmente intraprendere azioni legali non nei confronti dell'Amministrazione Comunale ma direttamente verso il soggetto che risulta di fatto inottemperante in quanto l'incertezza su quanto dovuto non è sulla quota a carico del Comune ma sulla quota sanitaria”.
6.- La ricorrente ha impugnato il provvedimento con ricorso notificato il 29.4.2024 e depositato il 29.5.2024. Il Comune e TS -OMISSIS- si sono costituiti resistendo al ricorso, mentre la Regione non si è costituita.
Il 25.4.2025 parte ricorrente ha prodotto l'autorizzazione del giudice tutelare di -
OMISSIS- a proporre e proseguire il ricorso, e le parti hanno poi depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.
Tuttavia, all'udienza pubblica dell'11.6.2025, il Presidente del Collegio ha rilevato che non era stato prodotto il provvedimento di nomina dell'amministratore di sostegno e ha disposto l'assegnazione della causa a decisione per assumere i provvedimenti necessari per la regolarizzazione della posizione di parte ricorrente. N. 00391/2024 REG.RIC.
Sennonché il 20.6.2025 il difensore di parte ricorrente ha depositato il decreto di nomina dell'amministratore di sostegno, e pertanto, con ordinanza collegiale n. -
OMISSIS- del 21.6.2025, è stata fissata la nuova udienza pubblica al 19.11.2025.
In vista di tale udienza, TS ES ha depositato una nuova memoria ex art. 73 c.p.a., alla quale la ricorrente ha replicato.
All'udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Preliminarmente va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, contestata da TS ES.
Infatti Cass. civ., sez. un., 24.9.2020 n. 20164 ha esteso al progetto individuale ex art. 14 l. 328/2000 il principio enunciato sia dalle stesse sezioni unite (25.11.2014 n.
25011; 28.2.2017 n. 5060; 20.4.2017 n. 9966; 8.10.2019 n. 25101; 28.1.2020 n. 1870), sia dall'adunanza plenaria del Consiglio di Stato (7.4.2016 n. 7), a proposito del piano educativo individualizzato per gli alunni in situazione di handicap, affermando pertanto che:
- “ove la controversia verta sulla redazione del progetto individuale o il suo aggiornamento o ne vengano contestati gli esiti, la giurisdizione è del giudice amministrativo. In tale evenienza, infatti, la controversia non attiene all'esecuzione del provvedimento redatto dall'amministrazione comunale, d'intesa con l'azienda unità sanitaria locale, volto ad accertare le esigenze della persona disabile, ma alla stessa predisposizione di tale atto, indipendentemente dal fatto che si tratti della sua prima predisposizione ovvero del suo doveroso aggiornamento, d'ufficio o ad istanza dell'interessato”;
- “Ove, invece, si lamenti la mancata (o incompleta) attuazione o esecuzione del documento programmatorio, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario”, poiché
“deve riconoscersi alla persona con disabilità nei cui confronti sia stato predisposto N. 00391/2024 REG.RIC.
un progetto individuale [ai sensi del]la L. n. 328 del 2000, ex art. 14, una posizione di diritto soggettivo alla concreta erogazione delle prestazioni e dei servizi indicati nel progetto - un diritto già pienamente conformato, nella sua articolazione concreta, rispetto alle specifiche necessità della persona -, e poiché l'attività materiale di erogazione delle prestazioni e dei servizi già deliberati nel progetto non afferisce all'esercizio di potestà autoritative, le relative controversie, estranee al perimetro della giurisdizione esclusiva, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario”.
Le sezioni unite hanno poi ribadito più volte questo principio in materia di progetto individuale ex art. 14 l. 328/2000: v. le ordinanze 13.11.2020 n. 25793, 1.2.2021 nn.
2159 e 2160, 8.11.2021 n. 32416 e 27.1.2023 n. 2481.
Nel caso di specie la ricorrente censura proprio il contenuto del progetto individuale, che vorrebbe fosse diverso nella parte concernente il c.d. budget, sicché la giurisdizione è del giudice amministrativo.
2.- Sempre in via pregiudiziale di rito, TS ES sostiene che la ricorrente avrebbe impugnato una mera comunicazione priva di natura provvedimentale, ma così non è, perché l'atto impugnato, nel determinare la misura della compartecipazione del
Comune agli oneri del servizio di SD, incide sfavorevolmente e unilateralmente sulla sfera giuridica dell'interessata, sicché risulta avere natura provvedimentale.
3.- Col primo motivo la ricorrente sostiene che:
a) spetta al Comune verificare la natura sanitaria o assistenziale delle prestazioni rese in favore dell'interessata e il rispetto dei criteri di riparto degli oneri, tra quota sanitaria e quota socio-assistenziale, fissati dai DD.P.C.M. 14.2.2001, 29.11.2001 e 12.1.2017, prevedendo una compartecipazione dell'interessata alla quota socio-assistenziale sulla base dell'ISEE, e attivandosi nei confronti del servizio sanitario per il pagamento della quota sanitaria che, pur dovuta, non dovesse essere stata versata;
b) in base alla tabella 1 del D.P.C.M. 14.2.2001, dell'all. 1 C al D.P.C.M. 29.11.2001
e dell'art. 34 D.P.C.M. 12.1.2017, il costo dei servizi residenziali per disabili gravi – N. 00391/2024 REG.RIC.
quali sono quelli erogati in Lombardia dalle SD istituite con D.G.R. 7.4.2003 n.
VII/12620 – è a carico del servizio sanitario per il 70%;
c) il Comune ha effettivamente svolto tale istruttoria, accertando condivisibilmente che il costo della SD deve essere sostenuto per il 70% dal servizio sanitario, e che il contributo effettivamente erogato dalla Regione è inferiore a tale soglia;
d) tuttavia il Comune ha errato laddove ha escluso di anticipare la differenza tra quanto dovuto e quanto pagato dalla Regione, scaricando di fatto tale differenza sull'interessata, in violazione del principio della presa in carico personalizzata, sancito dagli artt. 6 e 14 l. 328/2000, nonché dagli artt. 2 e 7 l.r. 3/2008, e comunque dei principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità e unicità dell'amministrazione di cui all'art. 1, comma 3, l. 328/2000 che dovrebbero informare il sistema integrato di interventi e servizi sociali, e in base ai quali è il Comune a dovere garantire il servizio al cittadino.
La ricorrente ritiene particolarmente grave il comportamento del Comune di -
OMISSIS-, in quanto esso è stato destinatario di ben tre pronunce (di cui una in sede di ottemperanza) che hanno evidenziato l'illegittimità di un simile comportamento, confermando proprio che “in base al principio della presa in carico personalizzata, desumibile dagli artt. 6 e 14 della legge 328/2000, nonché 2 e 7 della l.r. 3/2008, e comunque ai principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, affermati dall'art. 1, comma 3, della legge stessa
328/2000, quali principi informatori del sistema integrato di interventi e servizi sociali, è il Comune che deve garantire il servizio al cittadino. Salvo poi agire nei confronti degli altri soggetti onerati, per l'eventuale recupero delle somme necessarie al pagamento del servizio, che non possono certo essere scaricate sull'utente o sulla famiglia” (Cons. Stato, sentt. 12.8.2019 n. 5684, 10.1.2021 n. 316, 10.6.2021 n. 4481). N. 00391/2024 REG.RIC.
4.- Il motivo è fondato perché, secondo giurisprudenza consolidata, a far data dalla domanda dell'interessato diretta a ottenere l'intervento economico del Comune, tale ente, in base all'importo della retta, deve:
a) considerare l'ammontare della quota di spettanza del servizio sanitario regionale, assumendone a proprio carico, in via provvisoria, i relativi importi, salva azione di rivalsa nei confronti della Regione;
b) ricalcolare sulla quota residua, e al netto di ulteriori contribuzioni, l'importo eventualmente da addebitare all'interessato in base all'ISEE, dovendo, per il resto, farsi carico dei relativi oneri (Cons. Stato, sez. III, 10.6.2021 n. 4481 e 12.8.2019 n.
5684, entrambe in sede di ottemperanza, nonché 14.3.2018 n. 1623 e 11.1.2021 n. 316;
v. anche il precedente di questa Sezione del 18.4.2025, n. 337).
Contrasta con questi principi la pretesa del Comune che la ricorrente si rivolga direttamente alla Regione per ottenere il pagamento della parte di quota sanitaria che la Regione stessa dovrebbe coprire ma che in realtà concretamente non copre: legittimamente la ricorrente può pretendere la copertura in via provvisoria dal
Comune, spettando poi a quest'ultimo agire in rivalsa verso la Regione per il recupero di quanto anticipato.
4.1.- Il Comune sostiene che la pretesa della ricorrente sia in contrasto con i principi in materia di obbligazioni solidali, poiché l'obbligazione è in solido quando più debitori sono tenuti alla medesima prestazione, mentre nel caso di specie il Comune è tenuto a fare fronte ai costi per la componente socio-assistenziale, la Regione invece a quelli per la componente sanitaria.
Tuttavia l'obbligo del Comune non discende dall'esistenza di un'obbligazione solidale dal lato passivo, che veda quali condebitori della medesima prestazione il Comune e la Regione, ma discende da:
- l'art. 6 l. 328/2000, ai sensi del quale “I comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale” (comma 1) e N. 00391/2024 REG.RIC.
“Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica” (comma 4);
- l'art. 14 l. 328/2000 (nel testo anteriore alla modifica intervenuta con d.lgs. 62/2024, in quanto quest'ultimo si applica in provincia di ES solo dall'1.1.2025, mentre il provvedimento impugnato è del 23.4.2024), ai sensi del quale spetta ai comuni,
d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, predisporre su richiesta dell'interessato un progetto individuale, che enuclei “le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale”;
- l'art. 13, comma 1, lett. c, l.r. 3/2008, ai sensi del quale i Comuni, nell'ambito degli interventi sociali svolti a livello locale, “erogano, nei limiti delle risorse disponibili, servizi e prestazioni di natura economica e assumono gli oneri connessi all'eventuale integrazione economica delle rette”.
4.2.- TS ES invece sostiene di avere compiutamente remunerato le prestazioni a carico del servizio sanitario, in conformità alle tariffe approvate dalla Regione e ai contratti di accreditamento sottoscritti con la SD -OMISSIS-.
Ma queste difese di TS ES non sono pertinenti con l'oggetto del presente giudizio, nel quale la ricorrente e il Comune:
- assumono concordemente che la Regione debba farsi carico del 70% della retta della
SD, che la Regione invece eroga un contributo inferiore, e che la relativa differenza non debba restare a carico della ricorrente, in quanto non grava su di lei alcun onere economico aggiuntivo rispetto a quello che già sopporta e che è appunto pari all'ISEE; N. 00391/2024 REG.RIC.
- disputano invece sulla questione se la ricorrente debba chiedere quella differenza direttamente alla Regione, o se possa chiedere al Comune di anticiparla, salva successiva rivalsa di tale ente nei confronti della Regione: è entro questi limiti che il budget del progetto individuale è stato impugnato dalla ricorrente, mentre alcuna impugnazione è stata spiegata da TS ES o dalla Regione.
Le obiezioni sollevate da TS ES, sul fatto che il servizio sanitario erogherebbe già le somme dovute, e non dovrebbe erogarne di ulteriori, avrebbero potuto venire in rilievo se TS ES avesse impugnato il budget di progetto nella parte in cui accerta che il servizio sanitario regionale deve farsi carico di somme maggiori rispetto a quelle che concretamente eroga, o potranno eventualmente venire in rilievo nell'eventuale azione di rivalsa che il Comune decidesse di esercitare nei confronti della Regione, ma non sono pertinenti nei rapporti tra Comune e ricorrente, che formano oggetto del presente giudizio.
4.3.- Analoga considerazione vale per le obiezioni di TS ES secondo le quali le somme non coperte dalla Regione costituirebbero un'indebita pretesa della SD, e pertanto la ricorrente dovrebbe rifiutarsi di pagarle alla SD stessa.
Questa eccezione infatti non intacca la circostanza che la parte di retta della SD rimasta non coperta, e della quale si discute, corrisponde a prestazioni sanitarie: tanto basta, ai fini del presente giudizio, per concludere che il Comune deve anticipare quella parte di retta, salva eventuale rivalsa verso la Regione. È invece irrilevante, ai fini di questo giudizio, accertare se per quelle prestazioni sanitarie la SD chiede una remunerazione superiore a quella prevista dal contratto con TS (come si sostiene nelle difese di quest'ultima); qualora fosse così, ciò potrebbe costituire una violazione del contratto tra la SD e TS ES (e segnatamente dell'art. 4, comma 2, che così dispone: “L'esaurimento del budget non costituisce motivo valido per l'incremento delle rette a carico dell'utenza o per la trasformazione automatica in regime di solvenza di ospiti precedentemente inseriti in regime di SSR”), rispetto alla quale N. 00391/2024 REG.RIC.
spetterebbe ad TS attivare i pertinenti rimedi nei confronti della SD, nel contradditorio con questa, che è estranea al presente giudizio, come ne è estranea qualsiasi contestazione, da parte del Comune, circa la misura della quota sanitaria liquidata e richiesta dalla SD.
5.- Passando al secondo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che, mentre per gli anni 2023 e 2024 il Comune ha correttamente preso in considerazione l'intero ammontare dell'ISEE, in ragione della circostanza che la ricorrente è stata collocata nella SD per l'intero anno, per il 2022 invece il Comune ha erroneamente e contraddittoriamente previsto l'utilizzo dell'intera capacità economica della ricorrente, pari a € 6.141,60, nonostante abbia accertato che il servizio è stato fruito solo per 158 giorni su 365; la capacità economica della ricorrente, ridotta pro rata temporis, era pari a € 2.658,56.
5.1.- Anche questo motivo è fondato, perché effettivamente l'ISEE indica la capacità economica relativa a un intero anno, sicché se invece dell'anno viene in rilievo una frazione di esso, l'ISEE da considerare va ridotto in proporzione alla frazione di anno che rileva.
5.2.- Il Comune sostiene che la pretesa della ricorrente contrasterebbe con l'art. 9, commi 1 e 2, D.P.C.M. 159/2013, il quale prevede che, in presenza di un ISEE in corso di validità, può essere calcolato un ISEE corrente, riferito ad un periodo di tempo più ravvicinato al momento della richiesta della prestazione, qualora vi sia una variazione nell'indicatore superiore al 25%, mentre la ricorrente non ha allegato e documentato la ricorrenza di variazioni di tale entità.
Ma l'obiezione del Comune non è pertinente, perché la ricorrente non sostiene di avere avuto un'improvvisa riduzione della capacità economica nel 2022, bensì che la capacità economica indicata nell'ISEE si riferisce all'intero anno, mentre lei ha usufruito del servizio solo per gli ultimi 158 giorni dell'anno. N. 00391/2024 REG.RIC.
6.- In conclusione, il ricorso va accolto e il provvedimento impugnato va annullato, nei sensi e nei limiti sopra precisati.
7.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato, nei sensi e nei limiti precisati in motivazione.
Condanna il Comune di -OMISSIS- e TS ES, in solido, a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 3.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA se dovuta.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del
Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile
2016 e all'articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento del cognome -OMISSIS-, del toponimo -OMISSIS- e dei riferimenti alla SD “-OMISSIS-” di -OMISSIS- (BS).
Così deciso in ES nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
AN GA, Presidente
ND ED, Referendario, Estensore
Francesca Siccardi, Referendario N. 00391/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
ND ED AN GA
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.