Pubblicato il 16/03/2026

N. 00320/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00439/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 439 del 2018, proposto da
Comune di Fano e AS S.p.A., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Clini e Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Salvatore Menditto, in Ancona, corso Stamira n. 10;

contro

Assemblea Territoriale d’Ambito dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 ES IN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche, non costituita in giudizio;

nei confronti

Comune di ES, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della nota dell'Assemblea Territoriale d’Ambito dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 – ES e IN del 13 luglio 2018 acquisita al prot. del Comune di Fano n. 51768 del 16 luglio 2018 avente ad oggetto “Adempimenti ex art. 34 comma 21 del D.L 179/1012 – Ricognizione relativa alla data di scadenza degli affidamenti facenti capo agli attuali gestori”, unitamente alla allegata nota dell’avv. Massimo Calcagnile del 12 luglio 2018 prot. ATA n. 170/2018;

della nota ATA prot. 121/2018 del 20 giugno 2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assemblea Territoriale d’Ambito dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 ES IN;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. SO CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Fano e AS S.p.A., nella rispettiva veste di amministrazione concedente e di gestore del servizio di igiene ambientale a seguito di affidamento in house disposto nel 2000 (e, secondo i ricorrenti, prorogato nel 2008), impugnano le note dell’Assemblea Territoriale d’Ambito dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 - ES e IN (d’ora innanzi per brevità “ATA”) prot. n. 121/2018 del 20 giugno 2018 e prot. n. 173/2018 del 13 luglio 2018 (quest’ultima avente ad oggetto “ Adempimenti ex art. 34 comma 21 del D.L 179/1012 – Ricognizione relativa alla data di scadenza degli affidamenti facenti capo agli attuali gestori ”), nonché il presupposto parere legale a firma dell’avv. Massimo Calcagnile del 12 luglio 2018, nella parte in cui l’ATA ha ritenuto che il suddetto affidamento verrà a scadenza il 31 dicembre 2031 anziché il 31 dicembre 2050.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone che:

- il Comune di Fano ha costituito a suo tempo AS S.p.A. (di cui all’epoca dei fatti deteneva oltre il 97% del capitale azionario) per affidare alla stessa, secondo il modello dell’ in house providing , una serie di servizi pubblici, in precedenza gestiti direttamente ed in economia dall’amministrazione;

- con deliberazione del Consiglio Comunale n. 365/2000 venivano approvati l’atto costitutivo e lo statuto di AS, che da consorzio veniva trasformata in società per azioni. La durata della società veniva stabilita in anni trenta (ossia fino al 31 dicembre 2031) e per lo stesso periodo si disponeva l’affidamento diretto alla stessa di una serie di servizi pubblici locali, fra cui quello di igiene ambientale;

- con successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 266/2007 venivano apportate modifiche allo statuto di AS, e ciò al precipuo scopo di renderlo più coerente con i principi regolatori dell’ in house providing , mentre con ulteriore deliberazione consiliare n. 329/2008 la durata della società veniva prolungata al 31 dicembre 2050;

- conseguentemente, come riportato anche nel contratto di servizio stipulato fra Comune e AS, approvato con la medesima deliberazione consiliare n. 329/2008, tutti gli affidamenti in essere assumevano come nuovo termine di scadenza quello previsto per la durata della società (ossia il 31 dicembre 2050);

- tuttavia, poiché per alcuni dei servizi affidati in house (ad esempio quello di distribuzione del gas o il servizio idrico integrato) la durata era fissata direttamente da norme di legge speciali, in questi casi la durata degli affidamenti non coincideva con quello di durata della società. Tale precisazione era contenuta nell’art. 4 del contratto-quadro afferente alla concessione dei servizi pubblici locali affidati ad AS, a mente del quale “ Il presente contratto di servizio ha durata pari a quella di AS SP (31/12/2050) salva la specifica durata dei singoli affidamenti ”;

- con nota prot. 121/2018 del 20 giugno 2018 l’ATA rendeva noto a tutti i Comuni e ai gestori operanti nell’Ambito di aver effettuato, ai sensi dell’art. 34, comma 21, del D.L. n. 79/2012, una ricognizione degli affidamenti in essere relativamente al servizio di igiene ambientale, e ciò anche al fine di “ …compiere una perequazione delle differenti durate degli affidamenti facenti capo agli attuali gestori per l’individuazione di una data di scadenza unitaria ”. Si invitavano dunque i Comuni a segnalare eventuali incongruenze dei dati risultanti dalla tabella allegata alla nota (dalla quale risultava che l’affidamento disposto dal Comune di Fano in favore di AS sarebbe cessato il 31 dicembre 2031);

- con nota prot. n. 50119 del 9 luglio 2018 il Comune di Fano segnalava all’ATA l’erroneità del dato relativo alla scadenza suindicata, facendo presente che, ai sensi del suddetto art. 4 del contratto-quadro vigente e della deliberazione consiliare n. 329/2008, la durata dell’affidamento in essere era stata differita al 31 dicembre 2050;

- nonostante tale chiarimento l’ATA, con l’impugnata nota del 16 luglio 2018, ribadiva il proprio convincimento circa il fatto che l’affidamento de quo sarebbe cessato il 31 dicembre 2031, e questo anche sulla scorta dell’allegato parere a firma dell’avv. Calcagnile.

3. Ritenendo illegittimo e lesivo i suddetti provvedimenti dell’ATA, il Comune di Fano e AS li impugnano deducendo le seguenti censure:

a) violazione dell’art. 34, comma 21, del D.L. n. 179/2012. Violazione dell’art. 7 della L.R. Marche n. 24/2009. Eccesso di potere per straripamento. Difetto assoluto di potere. Illogicità ed erroneità manifesta.

Con il primo motivo i ricorrenti evidenziano che:

- con la nota del 20 giugno 2018 l’ATA rendeva nota a tutti i Comuni e i gestori operanti nel proprio ambito territoriale la ricognizione degli affidamenti in essere del servizio di igiene ambientale, indicando per ognuno di essi la relativa data di scadenza quale risultante dagli atti di affidamento;

- tuttavia, con riguardo all’affidamento per cui è causa, il Comune aveva segnalato all’ATA l’erroneità del dato risultante dalla tabella allegata alla nota del 20 giugno 2018, richiamando anche gli atti da cui emergeva che l’affidamento verrà a scadenza il 31 dicembre 2050. Ciononostante l’ATA confermava che, a suo avviso, l’affidamento cesserà il 31 dicembre 2031;

- l’operato dell’Autorità d’Ambito è illegittimo anzitutto per eccesso di potere da straripamento e/o per difetto assoluto di potere. Non esiste infatti nell’ordinamento nazionale, ed in particolare nella normativa che disciplina le funzioni delle Autorità d’Ambito, una norma che attribuisca loro il potere di rideterminare la durata degli affidamenti in essere in difformità rispetto a quanto stabilito dai rapporti contrattuali vigenti. Né tale intervento di “riduzione” della durata degli affidamenti è giustificato da un non meglio precisato obiettivo di “perequazione” delle differenti durate degli affidamenti medesimi;

- e, del resto, la “ricognizione” degli affidamenti in essere non può avere altro effetto se non quello di “fotografare” lo stato di fatto e di limitarsi a prendere atto delle relative scadenze contrattuali, per come le stesse sono state definite dagli enti affidanti. L’ATA, invece, ha inammissibilmente preteso di rideterminare la durata dell’affidamento interferendo nella sfera volitiva espressa dal Comune e da AS con il contratto di servizio-quadro stipulato il 17 dicembre 2009 in conformità alla volontà espressa dal Consiglio Comunale con le deliberazioni n. 266/2007 e n. 329/2008;

- al riguardo va precisato che l’inciso contenuto nell’art. 4 del contratto (“ ...salva la specifica durata dei singoli affidamenti… ”) è semplicemente una clausola di salvaguardia in relazione ai servizi pubblici per i quali la durata sia stabilita direttamente da norme di legge o da provvedimenti delle Autorità di regolazione oppure che nel corso del tempo siano assegnati alla titolarità di enti diversi dai Comuni (ad esempio, la distribuzione del gas o il trasporto pubblico locale);

- ma poiché il servizio di igiene ambientale non è stato interessato da specifiche norme di legge e/o da provvedimenti di regolazione, la volontà del Comune di Fano è stata chiaramente quella di legare la durata dell’affidamento a quella della società in house , per cui, una volta che la durata di AS è stata posticipata al 31 dicembre 2050, anche l’affidamento del servizio per cui è causa si intende automaticamente prorogato fino alla stessa data;

- va dunque ribadito che l’ATA ha palesemente esorbitato dai poteri che la legge le assegna in subiecta materia , avendo utilizzato la facoltà di procedere ad una “ricognizione” degli affidamenti in essere per rideterminare la durata di un affidamento in house che il Consiglio Comunale di Fano ha voluto legare alla durata della società che gestisce il servizio. Inoltre l’ATA non ha valutato le puntuali controdeduzioni formulate dal Comune, il che si traduce in un evidente difetto di istruttoria e di motivazione;

b) eccesso di potere per manifesta erroneità, illogicità e travisamento. Violazione dell’art. 1367 c.c.

Con il secondo motivo i ricorrenti rilevano che:

- il provvedimento impugnato si fonda sul parere legale espresso dall’avv. Calcagnile, il quale è però a sua volta viziato da erroneità, travisamento e illogicità manifesta. Il parere muove da un assunto che il legale ha ritenuto di desumere da una estrapolazione dalle premesse al contratto-quadro, in cui si dava atto che con precedente deliberazione n. 365 del 9 novembre 2000 il Consiglio Comunale di Fano aveva stabilito di affidare il servizio ad AS con decorrenza dal 1° gennaio 2001 e per la durata di 30 anni. Da tale premessa l’avv. Calcagnile ha tratto la conclusione che l’affidamento scadrebbe il 31 dicembre 2031, ma tale conclusione non tiene in alcun conto né i successivi provvedimenti del Consiglio Comunale con cui è stata prolungata la durata di AS, né l’art. 4 del contratto-quadro;

- al riguardo il consulente dell’ATA muove da una interpretazione del tutto erronea e fuorviante dell’inciso dell’art. 4 di cui è detto in precedenza, ritenendo che “… la disposizione ora riportata individua come generale data di scadenza degli affidamenti il 31/12/2050, a meno che il Comune non stabilisca (o abbia già stabilito) una specifica scadenza per un determinato affidamento di servizio pubblico… ”, per cui, “ …con specifico riferimento al servizio pubblico di gestione dei rifiuti la scadenza dell’affidamento non è fissata al 31/12/2050 ma invece al 31/12/2031 ”. L’avv. Calcagnile sostiene dunque che, nonostante la previsione di carattere generale che lega la durata degli affidamenti alla durata di AS, tale regola non si applica laddove, in riferimento a singoli servizi, il Comune abbia espressamente previsto una durata diversa e in tale casistica rientrerebbe in particolare il servizio di igiene ambientale;

- tale conclusione è però totalmente illogica, irrazionale, e contraria ai più elementari canoni ermeneutici poiché attribuisce rilevanza decisiva a quanto previsto in passato dal Comune, anziché alla più recente manifestazione di volontà espressa dal Consiglio Comunale nel 2008. Fra l’altro, poiché la precedente scadenza dell’affidamento del servizio de quo al 31 dicembre 2031 coincideva con la durata di AS, è del tutto evidente che il prolungamento della durata della società implica il prolungamento degli affidamenti, anche in assenza di specifica previsione;

- fra l’altro, la diversa interpretazione fatta propria dall’avv. Calcagnile renderebbe del tutto inutile il prolungamento della durata di AS, operazione che ha senso economico solo se accompagnata dal contestuale prolungamento degli affidamenti in essere, e ciò a prescindere dal fatto che per essi fossero state a suo tempo previste scadenze diverse. La cessazione anticipata della scadenza degli affidamenti vale solo per quei servizi per i quali sono intervenute specifiche norme di legge e/o atti di regolazione imperativi, idonei di per sé a superare la diversa volontà manifestata dagli enti concedenti;

- da ciò consegue che l’interpretazione fatta propria dall’ATA si pone in violazione anche del canone ermeneutico di cui all'art. 1367 c.c. secondo il quale “ …il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui posso avere qualche effetto, anziché quello secondo il cui non ne avrebbero alcuno ”.

4. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’ATA dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1, chiedendo il rigetto del ricorso.

La causa è passata in decisione all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2026.

5. Il ricorso è palesemente fondato e va dunque accolto.

È necessario premettere che ai fini della decisione non rilevano né i documenti depositati dall’ATA in data 17 luglio 2025, né quelli depositati dai ricorrenti il 28 luglio 2025, visto che la presente controversia va definita alla luce dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento in cui sono stati adottati gli atti impugnati.

Ad ogni buon conto, i pareri dell’AGCM depositati in giudizio dall’ATA si riferiscono a vicende specifiche e non sono automaticamente applicabili alla odierna controversia; dagli stessi si evince comunque che, come meglio si dirà infra , gli affidamenti in house di servizi pubblici locali illegittimi vanno eventualmente rimossi ad opera degli stessi enti concedenti e non da altre autorità.

Sempre in premessa, e con riguardo alla puntualizzazione operata dalla difesa dell’ATA circa il contenuto dispositivo della deliberazione consiliare n. 329/2008, si deve evidenziare che:

- il provvedimento ha un contenuto plurimo, visto che per un verso esso ha modificato lo statuto di AS (riconfermando la scadenza della società al 31 dicembre 2050, termine già previsto nello statuto approvato con la deliberazione n. 365/2000), per altro verso esso ha approvato il nuovo contratto di servizio con la società in house . Tale contratto riguarda, è vero, più servizi pubblici, ma disciplina specificamente proprio il servizio di gestione dei rifiuti e in tale contesto le parti hanno previsto che il contratto di servizio abbia la medesima durata della società. E poiché lo schema di contratto, prima di essere sottoscritto dalle parti, è stato approvato dal Consiglio Comunale, ne consegue che il competente organo dell’amministrazione comunale ha espresso la volontà di far coincidere la durata del contratto di servizio con quella della società in house .

6. Tornando dunque al merito della causa, il Collegio osserva quanto segue.

6.1. Con riguardo alla portata dell’art. 34, comma 21, del D.L. n. 179/2012, questo Tribunale nella sentenza n. 146/2025 ha avuto modo di chiarire che:

- anzitutto la suddetta norma non ha natura autoesecutiva;

- in secondo luogo, da un punto di vista generale “ …la categoria giuridica dell’inefficacia non ha autonoma rilevanza, l’inefficacia di un atto o di un negozio giuridico dipendendo o dall’assenza di un atto presupposto richiesto dalla normativa di settore (si pensi, ad esempio, a provvedimenti soggetti alla registrazione e/o al visto da parte della Ragioneria dello Stato o della Corte dei Conti oppure a provvedimenti limitativi della sfera giuridica del destinatario, i quali per acquisire efficacia debbono essere, rispettivamente, registrati dall’organo di controllo o notificati al destinatario ai sensi dell’art. 21-bis della L. n. 241/1990) oppure dal venir meno di un atto presupposto annullato dalla stessa P.A. o dal giudice (si pensi alla declaratoria di inefficacia del contratto stipulato in forza di un’aggiudicazione che viene in seguito annullata dal G.A.).

Nel caso degli affidamenti a società miste disciplinati dall’art. 34, commi 20 e 21, del D.L. n. 179/2012, la norma parla impropriamente di inefficacia, essendosi piuttosto in presenza di una fattispecie complessa, che presuppone il previo accertamento, in primo luogo da parte della stessa amministrazione concedente, della illegittimità del provvedimento con cui è stato disposto in origine l’affidamento del servizio alla società mista o in house. Al riguardo va anzitutto osservato che la norma non contiene nel primo periodo una fattispecie sufficientemente chiara (si parla infatti, in modo generico, di “…affidamenti … non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea…”, non specificandosi se si tratta di affidamenti diretti disposti senza gara, di affidamenti prorogati automaticamente, etc.), per cui è del tutto evidente che spetta all’amministrazione concedente procedere ad un’adeguata istruttoria ed assumere le decisioni conseguenti dando conto dei profili di contrasto con il diritto comunitario… ”;

- in terzo luogo, “ …la norma de qua prevede due diverse fattispecie, ossia: i) nel primo periodo si parla … degli affidamenti in essere alla data del 19 ottobre 2012 non conformi alla normativa comunitaria; ii) nel secondo periodo si parla degli affidamenti, sempre in essere a tale data, il cui unico profilo di contrasto con (si deve supporre) il diritto comunitario consiste nel fatto che il contratto o la concessione non prevedono un termine di scadenza. In entrambi i casi l’amministrazione concedente era abilitata a porre rimedio, entro il 31 dicembre 2013, a tali vizi, nel primo caso adeguando la concessione ai requisiti del diritto comunitario, nel secondo caso inserendo nel contratto un termine di scadenza dell’affidamento… ”.

6.2. Trasportando tali principi al caso di specie è agevole osservare che:

- nessuno ha mai posto in dubbio la legittimità dell’originario affidamento diretto disposto dal Comune di Fano in favore di AS del servizio di igiene ambientale. Tale affidamento, peraltro, aveva un termine di scadenza e comunque, anche se così non fosse stato, il Comune aveva tempo fino al 31 dicembre 2013 per eliminare il problema prevedendo questo termine. Non sussiste dunque nessuno dei presupposti in ragione dei quali sarebbe possibile, ai sensi dell’art. 34, comma 21, ritenere cessato l’affidamento per cui è giudizio;

- ma, del resto, nei provvedimenti impugnati l’ATA non ha sollevato alcuna questione di legittimità dell’affidamento, per cui in parte qua l’Assemblea dell’Ambito Territoriale poteva al massimo sollecitare il Comune a verificare la correttezza del proprio operato. Solo nelle memorie conclusionali l’amministrazione ha sollevato questioni inerenti alla legittimità dell’affidamento del servizio de quo , ma tali argomenti costituiscono una inammissibile integrazione della motivazione degli atti impugnati (per cui di questi argomenti il Collegio non deve tenere conto).

6.3. A ciò va aggiunto che la normativa richiamata dall’ATA non attribuisce affatto alle autorità d’ambito il potere di dichiarare cessati o illegittimi gli affidamenti disposti dagli enti territoriali appartenenti all’Ambito Ottimale (la norma infatti consente alle ATA unicamente di effettuare una ricognizione degli affidamenti in essere), né è permesso ad un soggetto terzo che non sia parte di un contratto di interpretare quel contratto prescindendo dalla volontà dei contraenti. Tale potere è semmai attribuito al giudice che venga adito dal terzo che assuma di essere legittimato ad agire e che dimostri di essere titolare di un interesse meritevole di tutela a sindacare i patti negoziali.

Non si comprende dunque in che modo l’ATA abbia potuto ricostruire la volontà del Comune di Fano e di AS prescindendo dai chiarimenti forniti dallo stesso Comune, chiarimenti che davano anche conto dell’avvenuto svolgimento dell’analisi relativa ai benefici che l’ente concedente e la collettività ricavavano dalla gestione AS (costo medio del servizio inferiore del 15% circa alla media nazionale e notevoli risultati per quanto riguarda la raccolta differenziata).

6.4. Pure fondate sono le censure con cui si deduce la violazione del canone interpretativo compendiato dall’art. 1367 c.c.

In effetti, se fosse vera la tesi fatta propria dall’ATA se ne dovrebbe dedurre in via logicamente consequenziale che la proroga della durata del contratto di servizio AS sarebbe priva di causa (o di oggetto), essendo noto che le società in house in tanto esistono in quanto sono affidatarie dirette di servizi pubblici. Inoltre, poiché ogni affidamento disposto dal Comune di Fano in favore della società co-ricorrente aveva una scadenza, l’art. 4 del contratto-quadro sarebbe una clausola inutile e destinata a non essere mai applicata.

La disposizione contrattuale in commento, per i servizi che non abbiano ricevuto una specifica disciplina di fonte legale, va semmai interpretata in senso diametralmente opposto a quello fatto propria dall’amministrazione resistente, ossia nel senso che il Comune, con il consenso di AS, potrebbe stabilire una durata dei singoli affidamenti inferiore alla durata della società in house , ma questo sempre con un provvedimento espresso successivo alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 329/2008, visto che questa delibera ha avuto effetto novativo dell’analogo provvedimento consiliare n. 365 del 2000.

7. In conclusione, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza (liquidazione in dispositivo) e vanno poste a carico solo dell’ATA, visto che gli altri enti evocati in giudizio non hanno in alcun modo concorso all’adozione degli atti gravati dai ricorrenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati;

- condanna l’ATA dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1 al pagamento in favore dei ricorrenti, in solido fra loro, delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi € 1.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

SO CA, Presidente, Estensore

Marco Rinaldi, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

SO CA

IL SEGRETARIO