Pubblicato il 16/12/2025

N. 02062/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00921/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 921 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dal signor SE SI FI, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Matteo Novelli e Marta Iacopini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda pubblica di servizi alla persona “Casa G. Ascoli”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della signora RI GR HE, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di misure cautelari

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- della determinazione del direttore dell’Azienda pubblica di servizi alla persona “Casa G. Ascoli” n. 4 del 22.01.2025, con la quale è stata annullata in autotutela la procedura di selezione per il conferimento dell’incarico di direttore dell’Azienda indetta con delibera del consiglio di amministrazione n. 12 del 19.11.2024 per vizi procedurali;

- della successiva deliberazione del consiglio di amministrazione n. 5 del 23.01.2025 con la quale, preso atto della determinazione direttoriale n. 4 del 22.01.2025, è stato deliberato di affidare senza selezione l’incarico temporaneo di direttore ad un soggetto scelto tra gli iscritti nell’elenco degli idonei alla nomina di direttore della zona distretto della Regione Toscana per la durata di tre mesi e comunque fino alla conclusione della procedura selettiva per l’individuazione del direttore;

- della deliberazione del consiglio di amministrazione n. 6 del 27.01.2025, con la quale è stato conferito l’incarico temporaneo di direttore alla dott.ssa RI GR HE;

- nonché di tutti gli altri atti ad essi presupposti, consequenziali e connessi, ancorché sconosciuti, anche emanati da altri enti;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 11.06.2025

- della deliberazione n. 9 del 4.04.2025 con la quale il consiglio di amministrazione dell’Azienda pubblica di servizi alla persona “Casa G. Ascoli” ha approvato il nuovo avviso di selezione per il conferimento dell’incarico di direttore;

- dell’avviso di selezione approvato con la predetta deliberazione;

- nonché di tutti gli altri atti ad essi presupposti, consequenziali e connessi, ancorché sconosciuti, anche emanati da altri enti

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda pubblica di servizi alla persona “Casa G. Ascoli”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. DA De GR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. – Con deliberazione del consiglio di amministrazione del 19.11.2024, l’Azienda pubblica di servizi alla persona “Casa G. Ascoli” di Massa indiceva una procedura selettiva per il conferimento dell’incarico di direttore.

2. – A conclusione della procedura risultavano idonei i dottori LI CH AS (che si collocava al primo posto della graduatoria) e SE SI FI (secondo nella graduatoria).

3. – A seguito della rinuncia del candidato collocatosi al primo posto della graduatoria, con deliberazione del consiglio del 14.01.2025 veniva conferito l’incarico al dott. FI, il quale accettava con PEC del 18.01.2025.

4. – Con determinazione del 22.01.2025, il Direttore dell’Azienda pubblica annullava in autotutela l’intera procedura selettiva in ragione del fatto che i criteri di ammissione alla stessa erano stati definiti dal bando in conformità a quanto previsto dal nuovo regolamento di organizzazione dell’Azienda, che all’epoca dell’indizione della selezione era stato solo adottato dal consiglio di amministrazione con delibera del 17.09.2024, ma non era stato ancora approvato dal Comune di Massa ai sensi dell’art. 14, co. 2, della legge regionale n. 43/2004.

L’approvazione comunale, infatti, sarebbe intervenuta solo con deliberazione della Giunta del 9.01.2025, e dunque in data successiva all’indizione della procedura selettiva.

5. – Con ricorso notificato il 21.03.2025 e depositato il 1.04.2025, il dott. FI ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale la determinazione appena citata e ne ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari.

Con il primo motivo, il ricorrente deduce la violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 per insussistenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela degli atti della procedura, dal momento che la deliberazione del consiglio d’amministrazione del 17.09.2024, di adozione delle modifiche al regolamento di organizzazione in relazione ai requisiti per la nomina di direttore, « attesa l’urgenza di provvedere per rendere operativo quanto sopra esposto », era stata dichiarata immediatamente eseguibile e che l’annullamento d’ufficio sarebbe stato disposto in mancanza di ragioni attuali di pubblico interesse diverse dal mero ripristino della legalità, anche tenuto conto del fatto che una nuova procedura selettiva, a seguito dell’annullamento impugnato, non avrebbe potuto essere indetta che alle medesime condizioni di quella annullata; sotto altro profilo, il ricorrente deduce che l’approvazione comunale prevista dall’art. 14, co. 2, della legge regionale n. 43/2004 si configurerebbe come atto di controllo, la cui efficacia retroagirebbe al momento della perfezione dell’atto che ne costituisce oggetto.

Con il secondo mezzo, il ricorrente deduce la violazione degli artt. 1 e 7 della legge n. 241/1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio e per violazione del legittimo affidamento.

6. – L’Azienda pubblica di servizi alla persona si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

7. – Nelle more del giudizio, con deliberazione del 4.04.2025 il consiglio di amministrazione dell’Azienda approvava il nuovo avviso di selezione per il conferimento dell’incarico di direttore, prevedendo quale termine ultimo per la presentazione delle candidature la data del 20.05.2025.

8. – Con atto notificato il 20.05.2025 e depositato il 11.06.2025, il dott. FI ha proposto motivi aggiunti avverso il nuovo avviso di selezione, deducendone l’illegittimità per via derivata per gli stessi vizi già denunciati con il ricorso introduttivo.

Il ricorrente deduce, inoltre, che il nuovo avviso pubblico renderebbe evidente la violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, in ragione della sua piena coincidenza di contenuti rispetto a quello con il quale era stata inizialmente bandita la selezione, essendo così dimostrato che il ritiro in autotutela degli atti della precedente selezione sarebbe stato disposto in mancanza di un interesse pubblico attuale all’annullamento.

9. – Con ordinanza n. 364 del 4 luglio 2025, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare, ritenendo i motivi di impugnazione proposti dal ricorrente assistiti da sufficienti elementi di fumus boni iuris e che, d’altro canto, lo svolgimento del nuovo procedimento di selezione avrebbe reso più difficoltosa la tutela della posizione del ricorrente.

10. – In vista della discussione della causa, le parti hanno scambiato memorie, repliche e ulteriori produzioni documentali, con le quali, oltre ad argomentare ulteriormente le rispettive posizioni, hanno reso il collegio edotto degli sviluppi della vicenda.

10.1. – Con nota del 29.09.2025, il Presidente dell’Azienda pubblica ha comunicato al ricorrente l’intenzione dell’ente di conferirgli l’incarico oggetto della procedura selettiva per cui è causa con decorrenza dal 10.11.2025, invitandolo a un incontro per la definizione dei dettagli contrattuali ed economici nel rispetto delle previsioni del bando e della normativa vigente.

10.2. – Secondo quanto si legge nella memoria di replica del ricorrente del 29-30.10.2025, durante l’incontro, tenutosi il 20.10.2025, sarebbero state discusse l’articolazione oraria dell’impegno lavorativo e la composizione della retribuzione.

10.3. – Con nota del 21.10.2025, l’Azienda pubblica ha proposto al dott. FI il conferimento dell’incarico, definendo gli aspetti contrattuali ed economici dello stesso e prevedendo una durata del medesimo di tre anni, eventualmente prorogabile per altri due anni, ma, in ogni caso, non superiore alla durata in carica del consiglio di amministrazione.

10.4. – Con nota del 24.10.2025, il dott. FI ha rifiutato l’incarico, ritenendo la proposta « sostanzialmente diversa e sensibilmente peggiorativa rispetto a quella oggetto della selezione pubblica », in particolare per quello che riguarda la « durata dell’incarico, che – rispetto a quanto indicato nell’avviso di selezione – è stata di fatto dimezzata, se non ulteriormente ridotta », in ragione della scadenza del consiglio di amministrazione in carica il 13.08.2027.

10.5. – Quindi, con la memoria di replica del 29-30.10.2025, il dott. FI si è riservato di agire giudizialmente per conseguire il risarcimento del pregiudizio economico patito per effetto dell’operato dell’Azienda resistente e ha chiesto che, accertata l’illegittimità degli atti impugnati, gli stessi siano annullati.

10.6. – Infine, con produzione del 18.11.2025, l’Azienda resistente ha documentato:

- che con deliberazione del 5.11.2025, il consiglio di amministrazione dell’Azienda ha dato mandato al Direttore di provvedere al formale annullamento della determinazione direttoriale n. 4 del 22.01.2025, ha annullato parzialmente la deliberazione consiliare n. 5 del 23.01.2025, limitatamente alla presa d’atto dell’annullamento in autotutela della procedura di selezione il conferimento dell’incarico di direttore, ha preso atto della definitiva mancata accettazione dell’incarico comunicata dal dott. FI il 24.10.2025, ha dichiarato che, in assenza di candidati idonei, l’avviso di selezione approvato con deliberazione del 19.11.2024 ha definitivamente esaurito la sua efficacia e ha annullato la deliberazione consiliare n. 9 del 4.04.2025;

- che con determinazione del 5.11.2025, il Direttore generale ha annullato la determinazione n. 4 del 22.01.2025.

Dei suddetti documenti, formati in data successiva alla scadenza del primo termine ex art. 73, co. 1, cod. proc. amm. e rilevanti ai fini della decisione della causa, la difesa di parte resistente ha chiesto di essere autorizzata al deposito tardivo.

11. – All’udienza pubblica del 20 novembre 2025, come da verbale, la difesa della parte ricorrente ha eccepito la tardività della produzione documentale dell’Azienda resistente del 18 ottobre ( recte: novembre) 2025 e si è opposta alla definizione del giudizio con dichiarazione della cessazione della materia del contendere, insistendo altresì per la condanna della parte resistente al pagamento delle spese di lite.

La difesa dell’Azienda resistente ha chiesto che venga dichiarata la cessazione della materia del contendere e si è rimessa al collegio in punto di spese di lite.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

12. – Il collegio ritiene di dover autorizzare la parte resistente al deposito tardivo dei documenti indicati supra al punto 10.6, trattandosi di provvedimenti sicuramente rilevanti per la vicenda che qui occupa, la cui formazione è pacificamente successiva alla scadenza del termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza previsto dall’art. 73, co. 1, cod. proc. amm.

13. – Il collegio rileva, inoltre, che, alla luce degli sviluppi della vicenda (e, in particolare, della proposta dell’Azienda pubblica di conferimento dell’incarico di direttore al dott. FI, del rifiuto da questi opposto e dell’annullamento in autotutela degli atti di cui qui si controverte con i provvedimenti indicati al punto 10.6), l’annullamento giudiziale dei provvedimenti impugnati non risulta più di alcuna utilità per il ricorrente

Cionondimeno, secondo quanto disposto dall’art. 34, co. 3, cod. proc. amm., deve procedersi allo scrutinio di legittimità degli atti di cui è causa, sussistendone l’interesse a fini risarcitori, come dichiarato dallo stesso ricorrente con la memoria di replica del 29-30.10.2025.

14. – Ai fini da ultimo indicati, il ricorso e i motivi aggiunti proposti dal sig. FI devono essere accolti.

14.1. – Meritano innanzitutto condivisione le censure formulate con il primo motivo di ricorso.

Ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio solo se ne sussistono le ragioni di interesse pubblico e con esclusione dei casi di cui all’art. 21- octies , co. 2, della stessa legge.

Dunque, per quanto qui di rilievo, perché il potere di annullamento in autotutela sia legittimamente esercitato occorre che:

- l’atto su cui esso interviene presenti i vizi tipici di legittimità (violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza) previsti dall’art. 21- octies , co. 1, della legge n. 241/1990;

- l’illegittimità non riguardi i vizi indicati dal comma 2 dell’art. 21- octies e non ricorrano le circostanze in presenza delle quali la stessa disposizione prevede la non annullabilità dell’atto;

- sussistano all’attualità le ragioni di interesse pubblico all’annullamento, diverso dall’interesse al mero ripristino della legalità, interesse pubblico che, secondo le motivazioni dell’Amministrazione, deve risultare prevalente rispetto all’interesse dei destinatari alla conservazione dell’atto, avendo l’annullamento d’ufficio carattere discrezionale.

Nel caso di specie, non ricorre alcuno dei presupposti che avrebbero potuto legittimamente indurre l’Azienda resistente all’annullamento degli atti con i quali era stata indetta l’originaria procedura selettiva per il conferimento dell’incarico di direttore.

Sotto il profilo della originaria illegittimità degli atti, deve infatti evidenziarsi che la modifica del regolamento di organizzazione adottata con delibera del consiglio di amministrazione n. 9 del 19.09.2024, sebbene soggetta alla successiva approvazione del Consiglio comunale di Massa, era stata munita di clausola di immediata eseguibilità, clausola che, peraltro, non è mai stata contestata né revocata o annullata, nemmeno in sede di controllo da parte dell’organo consiliare comunale.

Se ne deve desumere che, essendo detta modifica regolamentare immediatamente esecutiva, non avrebbe potuto predicarsi l’illegittimità dell’avviso pubblico approvato con delibera del consiglio di amministrazione dell’Azienda resistente del 19.11.2024 in conformità al regolamento di organizzazione come modificato, con conseguente insussistenza del primo presupposto per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio.

Deve peraltro rilevarsi che l’annullamento in autotutela di cui si controverte è stato disposto dall’Azienda resistente con determinazione n. 4 del 22.01.2025, adottata successivamente alla delibera del Consiglio comunale di Massa con cui sono state approvate, senza emendamenti né rilievi, le modifiche al regolamento di organizzazione deliberate dal consiglio di amministrazione dell’Azienda il 19.09.2024.

Dunque, l’annullamento d’ufficio della procedura è intervenuto in un momento in cui gli organi dell’Azienda erano già al corrente del fatto che il controllo comunale non aveva apportato alcuna modifica alla deliberazione del consiglio di amministrazione del 19.09.2024.

Secondo quanto si legge nella motivazione della determinazione impugnata, l’annullamento d’ufficio degli atti della procedura selettiva sarebbe « giustificato dall’interesse pubblico a garantire la correttezza delle procedure » e dalla considerazione secondo la quale « non sussist [erebbero] controinteressi prevalenti, in quanto l’annullamento tutel [erebbe] la legittimità della selezione ».

Appare, dunque, evidente che l’Azienda, nel determinarsi al ritiro in autotutela degli atti della precedente procedura, non ha considerato altro interesse che quello al mero ripristino (formale, come subito si dirà) della legalità.

In particolare, non è stata effettuata alcuna valutazione dell’interesse pubblico attuale all’annullamento degli atti, né sono stati valutati e ponderati interessi alla loro conservazione, e dunque contrari all’annullamento d’ufficio.

Tale circostanza è di particolare evidenza ove si ponga mente al fatto che, al momento del ritiro in autotutela, la procedura selettiva non era nelle sue battute iniziali, ma era già sfociata nella proposta di conferimento dell’incarico di direttore al dott. CH AS, rifiutata da quest’ultimo, e nella successiva proposta formulata al dott. SE SI FI, il quale aveva formalmente dichiarato di accettare l’incarico con PEC del 18.01.2025.

É dunque evidente che, nel momento in cui, con la determinazione del 22.01.2025, l’Azienda ha deciso di annullare la precedente procedura, avrebbe dovuto essere valutato l’interesse dell’odierno ricorrente alla conservazione dei relativi atti, interesse che avrebbe dovuto essere ponderato con quello al ritiro, giudizio di ponderazione del quale non vi è traccia nella determinazione impugnata.

Peraltro, la totale mancanza di un interesse pubblico attuale all’annullamento dell’atto, diverso dal quello al mero ripristino della legalità in ipotesi violata, si coglie nella identità di contenuto tra il nuovo avviso di selezione approvato con deliberazione n. 9 del 4.04.2025 e l’avviso annullato.

Da ultimo, deve evidenziarsi che le ragioni di asserita illegittimità dell’avviso di selezione approvato con la deliberazione del consiglio di amministrazione del 19.11.2024 costituiscono vizi di carattere meramente formale/procedurale, come dimostrato dal fatto che il nuovo avviso di selezione approvato con deliberazione n. 9 del 4.04.2025 non contiene previsioni diverse rispetto a quello oggetto dell’annullamento d’ufficio disposto dagli organi dell’Azienda e che, dunque, il vizio in concreto rilevato dall’Azienda – ovvero la circostanza che l’originario avviso di selezione era stato formulato in conformità a modifiche al regolamento di organizzazione adottate dal consiglio di amministrazione ma non ancora approvate dal Consiglio comunale di Massa – non ha prodotto alcuna conseguenza sul contenuto dispositivo dell’avviso di selezione.

Se ne deve dedurre che l’annullamento d’ufficio è stato disposto in violazione delle previsioni di cui all’art. 21- nonies , co. 1, della legge n. 241/1990, nella parte in cui esclude che l’autotutela possa essere esercitata nei casi di cui all’art. 21- octies , co. 2, della stessa legge.

14.2. – Sebbene le considerazioni svolte siano da ritenere assorbenti, è meritevole di condivisione anche il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per omissione nei suoi confronti della comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento d’ufficio.

L’annullamento d’ufficio consegue ad un procedimento “di secondo grado” in relazione al quale vigono pienamente le guarentigie di cui all’art. 7 e ss. della legge n. 241/1990 (TAR Molise, 6 giugno 2024, n. 182).

Costituisce, infatti, jus receptum che « i procedimenti volti al ritiro, in autotutela, di provvedimenti amministrativi ampliativi della sfera giuridica destinatario debbano essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, che consenta agli interessati di apportare il proprio contributo all’istruttoria: ciò in ragione del radicarsi, in capo all’interessato, di un affidamento consolidato, che rende la comunicazione di avvio di cui trattasi non un mero adempimento formale, ma un atto prodromico dell’autotutela, da esercitare comunque con provvedimento motivato » (così Cons. Stato, sez. VI, 4 febbraio 2014, n. 532).

Nel caso di specie, l’annullamento in autotutela degli atti dell’originaria procedura di selezione è stato disposto senza che fosse stata previamente data comunicazione di avvio del relativo procedimento al dott. FI, odierno ricorrente, che aveva in precedenza formalmente dichiarato di accettare la proposta di conferimento dell’incarico formulata dall’Azienda resistente e che, dunque, avrebbe avuto quanto meno diritto a ricevere la comunicazione dell’avvio di un procedimento finalizzato a porre nel nulla l’intera procedura conclusasi con l’incarico accettato.

15. – In conclusione, pur non potendosi più disporre l’annullamento degli atti impugnati, essendo stati essi annullati in autotutela dall’Azienda resistente, deve comunque dichiararsi, per le ragioni sopra illustrate, l’illegittimità degli stessi nei limiti delle censure formulate da parte ricorrente, essendosi quest’ultimo riservato di agire giudizialmente al fine di conseguire il risarcimento del pregiudizio economico patito per effetto dell’operato dell’Azienda resistente.

16. – All’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti, seppure nei sensi sopra indicati, segue la condanna dell’Azienda resistente al pagamento delle spese della fase di merito, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Condanna l’Azienda resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese della fase di merito, che liquida nella misura di € 4.000,00 (euro quattromila/00) oltre oneri ed accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

SI La RD, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

DA De GR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA De GR	SI La RD

IL SEGRETARIO