Pubblicato il 31/12/2025

N. 02224/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00679/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 679 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Universiis Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A02DABE7DD, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea, Rita Pescatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Iolanda Giordanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Gruppo San Michele S.r.l., già InMensa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centro Clinico San Vitaliano S.r.l., Maria dei Cordici S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

con il ricorso principale:

- della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza del 15 aprile 2025, n. 980, pubblicata sull’Albo Pretorio il 16 aprile 2025 e mai comunicata, di aggiudicazione a In Mensa S.r.l. della gara a procedura aperta per “l’affidamento della concessione per la gestione di una Residenza Sanitaria Assistenziale (R.S.A.) per 60 posti letto per anziani, nel comune di San Nicola Arcella (CS)” , nella parte in cui l’amministrazione non ha contestualmente messo a disposizione della ricorrente i documenti previsti dagli artt. 35 e 36 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36;

- della eventuale comunicazione di aggiudicazione ex art. 90 d.lgs. 31 marzo 2003, n. 36;

- della proposta di aggiudicazione trasmessa in data 14 marzo 2025;

- di tutti i verbali di gara;

- della richiesta di chiarimenti e precisazioni sull’offerta economica all’odierna ricorrente inviata dalla commissione giudicatrice in data 10 febbraio 2025;

- in via subordinata, e nei limiti di quanto di seguito indicato, del bando, del disciplinare e del capitolato tecnico;

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi al precedente;

con i motivi aggiunti:

- ove occorrer possa e nei limiti di quanto di seguito indicato, del modulo di offerta tecnica, da compilare a video mediante la piattaforma di gara acquistiinretepa.it, qualora interpretato nel senso di consentire l’inserimento nella documentazione tecnica di qualsivoglia indicazione (diretta e/o indiretta) relativa all’offerta economica ovvero di elementi che consentano di ricostruirla;

- ove occorrer possa e nei limiti di quanto di seguito indicato, anche dell’art. 18 del disciplinare di gara in parte qua, laddove interpretato come non preclusivo dell’allegazione, nell’ambito dell’offerta tecnica, del piano economico finanziario non oscurato di tutti i dati economici;

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi al precedente, ancorché non conosciuti;

nonché per la dichiarazione di inefficacia o nullità del contratto e per il risarcimento del danno mediante subentro o, in subordine, per equivalente monetario.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, il ricorso incidentale, i motivi ad esso aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gruppo San Michele S.r.l. e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. SC AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

1. – Il 17 novembre 2023 l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ha indetto la procedura aperta per l’affidamento della concessione novennale per la gestione della RSA San SC di Paola, sita nel comune di San Nicola Arcella.

Oggetto della concessione è l’erogazione delle seguenti prestazioni: gestione completa dei servizi sociosanitari, assistenziali e sanitari diretti e indiretti (assistenza alla persona, servizio di igiene; assistenza infermieristica e servizio di lavanderia/guardaroba per tutti gli ospiti inseriti); prestazioni di natura alberghiera (servizio cucina e mensa); servizio di pulizia di tutti i locali della struttura; adeguamento della struttura (integrazioni al corredo di mobili, arredi, accessori e attrezzature sanitarie).

L’importo posto a base d’asta è di € 900.000 complessivi (€ 100.000 di canone minimo annuo).

2. - Alla gara hanno concorso tre operatori, tra cui la Universiis S.c.s. in RTI con la mandante Maria dei Cordici S.r.l., il Gruppo San Michele S.r.l. (già In Mensa S.r.l.) e il Centro Clinico San Vitaliano S.r.l.

All’esito delle procedure di gara, la commissione valutatrice ha elaborato la graduatoria finale, nella quale è risultata prima e aggiudicataria la In Mensa S.r.l., come anticipato ridenominata oggi Gruppo San Michele S.r.l., con un punteggio di 94,29 (68,72 punti tecnici + 25,57 punti economici), seguita da San Vitaliano S.r.l. con un punteggio di 87,91 (57,91 punti tecnici + 30 punti economici) e dal RTI con a capogruppo Universiis S.c.s., con un punteggio di 64,63 (51,91 punti tecnici + 12,72 punti economici).

Conseguentemente, con deliberazione del 15 aprile 2025, n. 980, la stazione appaltante ha aggiudicato la concessione a In Mensa s.r.l.

3. – Universiis S.c.s. è insorta avverso gli esiti della procedura, rivolgendosi a questo Tribunale Amministrativo Regionale e chiedendo l’annullamento degli atti meglio indicati in epigrafe, siccome illegittimi.

3.1. – Il primo motivo di ricorso è rubricato «Violazione e falsa applicazione del principio di segretezza dell’offerta e del principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica. Violazione dell’art. 22 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di trasparenza e della par condicio dei concorrenti. Violazione degli artt. 1, 2 e 5, d.lgs. n. 36/2023. Violazione del principio della fiducia. Violazione dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento».

La ricorrente deduce che in data 10 febbraio 2025, mentre erano ancora in corso le valutazioni delle offerte tecniche, la commissione giudicatrice le ha richiesto chiarimenti e precisazioni riguardo alla sua offerta economica.

Benché la ricorrente abbia fornito i chiarimenti richiesti con nota del 12 febbraio 2025, la richiesta rivelerebbe la violazione dei principi di segretezza dell’offerta economica, che evidentemente a quel punto era già nota, tanto che se ne chiedeva una spiegazione, e di separazione tra offerta tecnica ed economica, nonché di imparzialità, buon andamento, trasparenza e par condicio dei concorrenti.

3.2. – Il secondo motivo di ricorso è rubricato «Violazione e falsa applicazione degli artt. 177 e 185 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 23 del disciplinare di gara. Mancata verifica dell’adeguatezza e sostenibilità del Piano Economico Finanziario. Illegittima attribuzione del punteggio economico in assenza di verifica di sostenibilità e congruità del Piano Economico Finanziario. Eccesso di potere per carenza ed erroneità dell’istruttoria e difetto assoluto di motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento dei presupposti» .

Universiis S.c.s. si duole che la commissione non abbia verificato l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario della gestione del servizio, di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco temporale, attività che si sarebbe dovuta porre cronologicamente prima, e quale presupposto, dell’assegnazione del punteggio economico.

3.3. - Il terzo motivo di ricorso è stato dedotto «in via secondaria» e porterebbe all’annullamento dell’intera gara.

Esso è rubricato «Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 del d.lgs. 36/2023 per omessa previsione, nella documentazione progettuale e di gara, delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e dei criteri premianti previsti dal DM 23 giugno 2022 recante i criteri ambientali minimi (CAM) per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti e del servizio di fornitura, noleggio ed estensione della vita utile di arredi per interni, dal DM 29 gennaio 2021 recante i CAM per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti, dal DM 9 dicembre 2020 recante i CAM per l’affidamento del servizio di lavaggio industriale, dal DM 10 marzo 2020 recante i CAM per il servizio di ristorazione, dal DM 24 dicembre 2015 recante i CAM per le forniture di ausili per l’incontinenza. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 76, comma 1, della Direttiva 24/14/UE» .

Con esso si fa leva sulla mancata applicazione dei Criteri Ambientali Minimi – in violazione dell’articolo 57 d.lgs. n. 36 del 2023 - relativi ai servizi di pulizia, raccolta rifiuti, prestazioni alberghiere e servizi di adeguamento della struttura in concessione mediante fornitura di mobili, arredi accessori e attrezzature sanitarie, che sarebbero stati prescritti dall’ASP in maniera generica, non venendo puntualmente indicati.

3.4. – Da ultimo, Universiis S.c.s. deduce la «Violazione dell’art. 108, comma 7, del D.lgs. 36 del 2023. Violazione dell’art. 16 del disciplinare di gara. Violazione del principio di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di concorrenza e par condicio. Eccesso di potere per difetto di motivazione» .

I criteri e sub criteri di valutazione delle offerte non rispetterebbero il canone di specificità dettato dall’art 108, comma 7 d.lgs. 36/2023, atteso che la misura degli elementi qualitativi dell’offerta risulterebbe generica e indeterminata e le valutazioni effettuate dalla commissione giudicatrice sarebbero sfornite di motivazione.

3.5. – Parte ricorrente ha altresì articolato domanda di risarcimento del danno.

4. – L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza si è costituita in giudizio, difendendo il proprio operato.

In particolare, non vi sarebbe stata violazione del principio di segretezza, poiché, premesso che le operazioni di gara si sono svolte su piattaforma telematica, che garantisce l’avanzamento progressivo delle operazioni e traccia ogni attività svolta, il RUP avrebbe semplicemente richiesto ai concorrenti di chiarire come dovesse essere interpretata l’offerta economica, senza conoscere e senza richiedere di svelare il contenuto dell’offerta economica.

In secondo luogo, non sarebbe stato previsto da disciplinare la verbalizzazione della valutazione di sostenibilità del piano economico finanziario, che, comunque, sarebbe stata effettuata; la commissione, infatti, era chiamata a fare una semplice verifica di un risultato atteso non negativo sulla base della semplice struttura dei costi e dei ricavi ipotizzati, senza dover procedere a una asseverazione e verifica economico-finanziaria. In ogni caso, tale valutazione non avrebbe potuto influenzare il punteggio attribuito.

Ancora, la lex specialis imponeva il rispetto dei CAM, pur richiamandoli tutti quanti unitariamente; e dettagliava sufficientemente i criteri di valutazione dell’offerta.

5. – Simili argomenti ha speso il Gruppo San Michele S.r.l., anch’esso costituitosi, evidenziando specificamente come la ricorrente non avesse contestato l’adeguatezza del piano economico finanziario presentato dagli altri concorrenti.

6. – Con ordinanza del 12 giugno 2025, n. 1029, confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza del 4 luglio 2025, n. 2506, il Tribunale, decidendo sull’istanza di sospensiva proposta dalla ricorrente, ha fissato udienza pubblica per l’esame del merito ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a., disponendo al contempo che l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza depositasse in giudizio tutti gli atti la cui ostensione è garantita dall’art. 36 d.lgs. n. 36 del 2023.

7. – Versati in giudizio, da parte dell’amministrazione intimata, i documenti di gara, Universiis S.c.s. ha notificato il 21 luglio e depositato il successivo 24 luglio motivi aggiunti, con i quali ha argomentato nel senso che la prima classificata e la seconda avrebbero dovuto entrambe essere escluse dalla procedura.

7.1. – Il primo e settimo motivo aggiunto, sovrapponibili, sono rubricai «Violazione e falsa applicazione del principio di segretezza dell’offerta e del principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica. Violazione degli artt. 18 e 22 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di trasparenza e della par condicio dei concorrenti. Violazione degli artt. 1, 2 e 5 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione del principio della fiducia. Violazione dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento» .

In particolare, il Gruppo San Michele S.r.l. avrebbe inserito nell’offerta tecnica i valori economici delle migliorie al progetto e relative ai servizi accessori, offerte e declinate in singole voci di costo nel piano economico finanziario. Inoltre, nella busta B, contenente l’offerta tecnica, avrebbe inserito il piano economico finanziario corredato di tutti i dati economici; con esso avrebbe sostanzialmente anticipato l’offerta economica presentata in gara, inficiando irrimediabilmente la regolarità delle operazioni di gara, data la compromissione del principio di segretezza e separazione dell’offerta economica.

Ora, se pure è vero che il disciplinare di gara prevedeva che nella busta B fosse inserita una copia del piano economico finanziario, secondo la prospettazione della società ricorrente tale copia avrebbe dovuto essere priva di qualsivoglia riferimento ad elementi di prezzo, cioè oscurata laddove recasse gli elementi caratterizzanti il quadro economico dell’investimento (tra cui il canone di concessione).

Allo stesso modo, anche il Centro Clinico San Vitaliano S.r.l. avrebbe inserito in busta tecnica il piano economico finanziario completo, dal quale era possibile addirittura leggere il canone di gestione oggetto specifico di offerta negoziale.

7.2. – Con il primo motivo aggiunto si è chiesto, in via subordinata, l’annullamento, per contrasto con i principi generali di separazione dell’offerta economica da quella tecnica e di segretezza della prima, del modulo di offerta tecnica a compilazione a video, laddove si ritenga possa contenere, nella seconda colonna recante il Valore Offerto , dati economici di offerta e non esclusivamente dati di natura tecnica, quindi descrittivi delle proposte progettuali e di gestione dei servizi offerte in gara. Analogamente, è stato chiesto l’annullamento dell’art. 18 del disciplinare di gara laddove sia inteso come non preclusivo dell’allegazione, nell’ambito dell’offerta tecnica (busta B), del piano economico finanziario nella versione non oscurata di tutti i dati economici.

7.3. – I restanti motivi riguardano solamente il Gruppo San Michele S.r.l.

Con il secondo motivo aggiunto, in effetti, è stata dedotta la «Violazione e falsa applicazione dell’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 7.2, 7.3 e 10 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 97 Cost. Mancato possesso dei requisiti di partecipazione. Eccesso di potere per carenza ed erroneità dell’istruttoria e difetto assoluto di motivazione. Mancata verifica del possesso dei requisiti di partecipazione. Violazione del principio della fiducia. Travisamento dei fatti» .

Secondo la tesi di parte ricorrente, la documentazione amministrativa versata in atti dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza rivelerebbe il fatto che i requisiti messi a disposizione dall’ausiliaria Fondazione Opera Pia Francesca Colleoni De Maestri – Impresa Sociale sarebbero inadeguati a consentire la partecipazione dell’aggiudicataria e non corrispondenti a quanto prescritto dalla legge di gara a pena di esclusione, non risultando provato né il requisito del fatturato globale d’impresa annuo, né il requisito di capacità tecnica professionale relativo al servizio analogo a quello oggetto di gara.

7.4. – Il terzo motivo aggiunto è rubricato «Violazione e falsa applicazione degli artt. 177 e 185 del d.lgs. n. 36/2023. Carenza di istruttoria. Travisamento dei presupposti» .

Si afferma, con esso, che il Gruppo San Michele S.r.l. avrebbe presentato un piano economico finanziario dal quale risulterebbe che il servizio sarebbe svolto matematicamente in perdita. In esso, infatti, il canone annuo verrebbe calcolato nella misura di € 105.000,00, mentre l’offerta sarebbe pari a € 205.000,00, portando il risultato annuale di gestione da € 66.842,00 di utili a € 33.158,00 di perdite.

7.5. – Con il quarto motivo aggiunto si lamenta la «Violazione e falsa applicazione degli artt. 177 e 185 del d.lgs. n. 36/2023. Carenza di istruttoria. Travisamento dei presupposti» .

Specificamente, il piano economico finanziario dell’aggiudicataria calcolerebbe il valore delle rette corrisposte dai degenti computandovi anche l’IVA, ma senza prevedere un costo pari al valore dell’imposta da versare all’Erario.

Ove tali costi fossero stati adeguatamente computati, il risultato di gestione sarebbe risultato negativo.

7.6. - Il quinto motivo attiene alla «Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 e 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 36 e 37 della Costituzione. Carenza di istruttoria per mancata valutazione di equivalenza del diverso CCNL applicato dall’aggiudicataria» .

Prima di aggiudicare la gara, la stazione appaltante avrebbe omesso di verificare se il CCNL applicato dall’offerente sia equivalente a quello richiesto dalla legge speciale di gara.

7.7. – Con il sesto motivo si deduce la «Violazione e falsa applicazione degli artt. 177 e 185 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 23 del disciplinare di gara. Mancata verifica dell’adeguatezza e sostenibilità del Piano Economico Finanziario. Illegittima attribuzione del punteggio economico in assenza di verifica di sostenibilità e congruità del Piano Economico Finanziario. Eccesso di potere per carenza ed erroneità dell’istruttoria e difetto assoluto di motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento dei presupposti.».

Dal complesso dei motivi precedenti risulterebbe l’omessa verifica del piano economico finanziario presentato dall’aggiudicataria. Se, infatti, tale esame fosse stato svolto, sarebbe emerso come l’offerta aggiudicataria risulti matematicamente in perdita.

7.8. – La società ricorrente ha insistito, in particolare, per l’accoglimento del primo e del settimo dei motivi aggiunti, che, comportando l’esclusione degli altri due concorrenti, porterebbe all’aggiudicazione della gara in suo vantaggio.

8. – Con ricorso incidentale notificato il 29 luglio 2025 e depositato il giorno successivo, Gruppo San Michele S.r.l. ha dedotto che il precedente 1° luglio, a seguito di deposito del documento da parte dell’ASP di Cosenza nel procedimento di appello cautelare, aveva avuto conoscenza della nota con cui, il 12 febbraio 2025, la Universiis. S.c.s. aveva dato riscontro alla richiesta di chiarimenti sull’offerta economica formulata dal RUP il precedente 10 febbraio, al centro del primo motivo di ricorso principale (cfr. § 3.1).

Con la citata nota del 12 febbraio 2025, sostiene l’aggiudicataria, Universiis S.c.s., in risposta alla richiesta di chiarimenti aveva, in realtà, rivelato l’entità la misura della propria offerta economica. In tal modo, «la ricorrente ATI Universiis platealmente documentava in via confessoria un evidente motivo di sua espulsione dalla gara» per violazione del principio di segretezza dell’offerta e del principio di separazione dell’offerta tecnica ed economica.

8.1. – Ed infatti, con il ricorso incidentale si è lamentata la «Violazione e falsa applicazione del principio di segretezza dell’offerta e del principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica. Violazione degli artt. 1, 5 e 108 del d.lgs. n.36/2023. Violazione dell’art. 22 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di imparzialità, par condicio competitorum, trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa» .

In sostanza, poiché la Universiis S.c.s. ha comunicato alla stazione appaltante il contenuto della sua offerta economica, a quel momento ancora segreta, essa avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura.

9. – Il ricorso incidentale è stato arricchito da motivi aggiunti, notificati e depositati il 20 settembre 2025, rubricati «Violazione degli artt. 1, 5, 101 e 108 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 18 e 19 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 97 cost. Violazione dei principi di imparzialità, par condicio competitorum, trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa» .

La ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, avendo violato quanto previsto dagli artt. 18 e 19 del disciplinare di gara. Essa, infatti, anziché inserire il piano economico finanziario nella busta B, come richiesto, lo aveva inserito nella busta C, mentre nella busta B aveva inserito una versione oscurata, e quindi incomprensibile di ridetto piano.

10. – Le parti si sono, quindi, scambiati memorie.

10.1. – Universiis S.c.s. ha insistito nei propri motivi di ricorso, evidenziando come sia rilevante la censura relativa alla mancata verifica di adeguatezza dei piani economico finanziari presentati, dal momento che con i motivi aggiunti essa ha sostenuto che l’offerta dell’aggiudicataria non sarebbe sostenibile.

Quanto al ricorso incidentale, ne ha eccepito la tardività, essendo stati presentato 75 giorni dopo il deposito del ricorso principale, senza che tale ritardo sia stato giustificato dai tempi necessari per avere riscontro a una domanda di accesso, mai presentata.

Ancor più i motivi aggiunti sarebbero irricevibili.

10.2. – L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ha sostenuto la tardività dell’impugnativa dell’art. 18 del disciplinare di gara e del modulo di offerta tecnica: il motivo avrebbe dovuto essere avanzato entro 30 giorni dalla loro pubblicazione.

L’amministrazione ha contestato che vi sia stata commistione tra offerta tecnica ed economica. Per quanto attiene al modulo offerta tecnica, andrebbe valorizzato il fatto che l’art. 19 del disciplinare impone che l’offerta economica contenga il solo canone annuo per l’utilizzo della struttura, in aumento rispetto al prezzo posto a base di gara, e tale elemento non potrebbe essere anticipato, svelato o ricostruito con l’indicazione nel modulo in oggetto delle sole migliorie. Per quanto attiene ai piani economici e finanziari, invece, il loro deposito unitamente all’offerta tecnica è stato corretto, poiché così imponeva l’art. 18 del disciplinare. Né la legge di gara prevedeva l’obbligo di oscurarne il contenuto: tale atto, infatti, non avrebbe potuto influenzare la valutazione e la quantificazione dell’offerta economica, poiché ciò non era previsto dai documenti di gara.

D’altra parte, nel piano economico finanziario dell’aggiudicataria non risultava nessuna anticipazione del canone annuo per l’utilizzo della struttura, posto che esso è pari ad € 205.000,00, mentre nel piano veniva inserito solo un generico costo di Affitto Gestione di € 105.000,00.

Ha poi aggiunto che vi era la dimostrazione del possesso dei requisiti di capacità professionale ed economica da parte dell’aggiudicataria e che correttamente il seggio di gara aveva considerato adeguato il piano economico finanziario presentato dall’aggiudicataria.

10.3. – Gruppo San Michele S.c.s. ha evidenziato che l’inserimento del piano economico finanziario nella busta B era stato effettuato in coerenza con la specifica previsione della legge di gara, la cui impugnativa è irricevibile perché tardiva.

In ogni caso, i piani economico finanziari presentati sia dall’aggiudicataria che dal Centro Clinico San Vitaliano non avrebbero affatto esplicitato le offerte economiche che, per quanto risulta dal verbale di gara n. 3 del 10 marzo 2025, ammontano rispettivamente ad euro 205.000,00 e ad euro 240.000,00 di canone annuo. Invero, non vi sarebbe traccia di tali precisi importi nelle voci di costo indicate nei detti piani.

Ha insistito sul possesso dei requisiti di partecipazione e sulla sostenibilità economica della propria offerta.

11. – Il Centro Clinico San Vitaliano S.r.l., cui pure sono stati ritualmente notificati il ricorso, ricorso incidentale e motivi aggiunti, non si è costituito.

12. – Il ricorso è stato trattato nel merito e spedito in decisione all’udienza pubblica del 12 novembre 2025, in vista della quale Universiis S.c.s. ha notificato domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato il 25 agosto 2025 tra l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e il Gruppo San Michele S.r.l.

DIRITTO

13. – Sul piano processuale occorre stabilire l’ordine di esame dei motivi di ricorso, i quali hanno natura e finalità diversificate:

- l’aggiudicataria controinteressata ha proposto due motivi il cui accoglimento comporterebbe l’esclusione della ricorrente dalla gara;

- la ricorrente ha articolato nel ricorso principale due motivi che condurrebbero alla rivalutazione delle offerte;

- la stessa ricorrente ha dedotto, ma solo in via subordinata, due motivi che condurrebbero all’annullamento dell’intera gara;

- con i motivi aggiunti la ricorrente ha proposto sette motivi volti all’esclusione delle controinteressate, insistendo per l’accoglimento del primo e del settimo, che soddisferebbero maggiormente il suo interesse, comportando l’aggiudicazione in suo favore della gara;

- in via subordinata al mancato accoglimento del primo motivo aggiunto, ha dedotto una questione di legittimità il cui accoglimento condurrebbe all’annullamento di una clausola del bando, con conseguente necessità di ripetizione dell’intera gara.

13.1. - La giurisprudenza ha ormai chiarito che l'accoglimento del gravame incidentale (escludente) proposto nel contenzioso sui contratti pubblici non determina l'improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell'interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale (così Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2025, n. 7323, compendia il percorso giurisprudenziale il cui punto terminale è CGUE, Sez. X, 5 settembre 2019, in causa C-333/18, Lombardi).

In altri termini, l' ordo questionum impone di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l'improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali (Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2025, n. 7323; Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2022, n. 1536).

13.2. – D’altra parte, nel processo amministrativo impugnatorio di legittimità in primo grado, la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, comma 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell'autorità per legge competente (Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).

13.3. – Alla luce di tali criteri orientativi, il Tribunale ritiene di dover esaminare innanzitutto i primi due motivi del ricorso principale, passando all’esame del terzo e del quarto motivo, subordinati a questi, solo in caso di infondatezza dei primi due.

Quindi, si passerà all’esame dei motivi aggiunti, esaminando la questione proposta in via subordinata solo in caso di mancato accoglimento del primo motivo.

In proposito, si ritiene che non vi sia una vera e propria subordinazione degli altri motivi al mancato accoglimento del primo e del settimo, sui quali pure la parte ha insistito, ma solo in ragione di una portata maggiormente satisfattiva dei propri interessi.

Infine, si esaminerà il ricorso incidentale e il motivo ad esso aggiunto, salvo che l’esame di tutte le ragioni dedotte dal ricorrente si rivelino infondate.

14. – Il primo motivo del ricorso principale è infondato.

In effetti, vi è stata, quando erano ancora in corso le operazioni di valutazione dell’offerta tecnica, una richiesta di chiarimenti relativa all’offerta economica.

Tale richiesta è stata avanzata dal RUP ed è la seguente: «In ordine all’attribuzione del punteggio relativo all’offerta economica, al fine di evitare dubbi interpretativi, stante quanto previsto dall’art. 5 del Capitolato Tecnico e Prestazionale e dell’Art. 20 - Criteri di Aggiudicazione del Disciplinare di Gara (20.4 Metodo attribuzione del coefficiente per il calcolo dell’offerta economica), si chiede di voler chiarire come deve essere intesa l’offerta economica di cui all’allegato Busta C: a) Canone Complessivo Annuo; b) Incremento rispetto al canone annuo minimo previsto dal Capitolato Tecnico e Prestazionale» .

Come sottolineato dalla stazione appaltante e dalla controinteressata, la richiesta di chiarimenti non presupponeva che la commissione di valutazione o lo stesso RUP fossero già a conoscenza delle offerte economiche formulate dai concorrenti, né comportava che i concorrenti esplicitassero il contenuto delle offerte economiche, già trasmesse in formato digitale e con modalità che garantiscono la loro segretezza e la tracciabilità delle operazioni svolte.

Solo, la richiesta era intesa a evitare che, in sede di valutazione dell’offerta economica, potessero sorgere equivoci sul contenuto dell’offerta, chiedendo di specificare se la cifra offerta fosse riferita al canone annuo complessivo offerto (giacché l’art. 20 del capitolato tecnico potrebbe lasciare intendere che i concorrenti debbano indicare la loro offerta complessiva) ovvero all’incremento di canone offerto rispetto a quello minimo di e 100.000,00 (giacché la formula di calcolo del punteggio indicata all’art. 20 del disciplinare utilizza come dato il solo rialzo).

15. – Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta che il seggio di gara non abbia verificato, prima dell’attribuzione del punteggio economico, l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario presentato dai concorrenti.

Ed in effetti, l’art. 23 del disciplinare di gara prevede che «prima di assegnare il punteggio all'offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l'adeguatezza e la sostenibilità del Piano Economico Finanziario» .

La legge di gara si pone in armonia con l’insegnamento della giurisprudenza, per cui, in sede di gara pubblica, la funzione del piano economico-finanziario è di dimostrare la concreta capacità del concorrente di eseguire correttamente la prestazione per l'intero arco temporale prescelto attraverso la responsabile prospettazione di un equilibrio economico-finanziario di investimenti e connessa gestione, nonché il rendimento per l'intero periodo: il che consente all'amministrazione concedente di valutare l'adeguatezza dell'offerta e l'effettiva realizzabilità dell'oggetto della concessione, sicché esso non può essere tenuto separato dall'offerta in senso stretto; ne consegue la sua rilevanza già in sede di valutazione dell'offerta economica (Cons. Stato, Sez. V, 13 ottobre 2020, n. 6168).

Nel caso di specie, poi, la censura è rilevante, in quanto la ricorrente, con la proposizione dei motivi aggiunti, ha sostenuto che, all’esito dell’operazione di verifica dei piani, il seggio di gara avrebbe dovuto riscontrare l’inadeguatezza del piano presentato dall’aggiudicataria.

Ebbene, nei verbali di gara non è documentato che la commissione valutatrice abbia verificato che i piani economici finanziari presentati fossero sostenibili, di talché il motivo di ricorso si rivela fondato e meritevole di accoglimento.

L’argomento per cui la mancata verbalizzazione non comporta che la verifica non si sia svolta nella realtà non è convincente. La verbalizzazione, infatti, assume una funzione di prova dello svolgimento dell’attività, che nel caso di specie non è dimostrata nemmeno aliunde.

16. – L’accoglimento del secondo motivo di ricorso principale comporta il logico assorbimento del terzo, quarto, quinto e sesto dei motivi aggiunti, che assumono l’irragionevolezza dell’esito teoricamente positivo di tale verifica.

È chiaro che, se la verifica non risulta svolta, sarebbe esercizio meramente teorico quello di discorrere dei suoi risultati.

17. – Il terzo e il quarto motivo del ricorso principale, come sottolineato, sono stati dedotti «in via secondaria» .

Poiché il secondo motivo del ricorso principale ha trovato accoglimento, questo Tribunale è esonerato dal loro esame.

18. – Vanno quindi esaminati il primo e il settimo dei motivi aggiunti, strettamente connessi.

18.1. – Il Tribunale deve osservare che l’operato dell’aggiudicataria e della seconda classificata, che hanno inserito il piano economico finanziario nella busta B, destinata ad accogliere l’offerta tecnica, è conforme all’art. 18 del disciplinare di gara.

Non è dunque possibile sostenere che detti concorrenti avrebbero dovuto essere esclusi dalla procedura per aver anticipato i contenuti dell’offerta economica.

18.2. – Occorre, nondimeno, verificare, siccome oggetto del motivo, se tale clausola della legge di gara fosse compatibile con il quadro normativo ordinamentale.

Il motivo, si noti, non è irricevibile per tardività, giacché l'immediata impugnazione del bando di gara si impone soltanto qualora esso contenga clausole direttamente ed immediatamente escludenti, che determinano, cioè, la radicale impossibilità di prendere parte alla procedura concorsuale, ovvero quando la legge di gara contenga disposizioni abnormi, che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara e, quindi, la formulazione di un'offerta consapevole; invero, solo in queste ipotesi la posizione dell'operatore economico può ritenersi immediatamente lesa dall'adozione delle clausole del bando e l'interesse all'impugnativa è concreto ed attuale (Cons. Stato, Sez. V, 7 giugno 2021, n. 4301).

Nel caso di specie, non venendo in rilievo una clausola escludente, o tale da comportare l’impossibilità di presentare un’offerta consapevole, l’interesse al ricorso è sorto solo allorché l’operatore economico ricorrente ha avuto modo di verificare che gli altri concorrenti avevano presentato i loro piani economico finanziari corredati di tutti gli elementi economici, e dai quali risultava l’ammontare dell’offerta in rialzo rispetto al canone di locazione previsto dalla legge di gara (Gruppo San Michele S.r.l.) o addirittura l’ammontare complessivo del canone offerto (Centro Clinico San Vitaliano S.r.l.).

18.3. – Ciò posto, ritiene il Tribunale che la clausola controversa sia illegittima.

In sede di valutazione delle offerte tecniche - da svolgersi in seduta segreta e prima dell'esame dell'offerta economica - la commissione giudicatrice può essere influenzata da ragioni di convenienza economica dell'offerta e ciò giustifica il principio del divieto di commistione tra offerta economica e offerta tecnica.

Ovviamente, il divieto di commistione tra le offerte economiche e tecniche non va inteso in senso assoluto ma relativo, con riferimento al caso concreto, dovendosi verificare se l'anticipata conoscenza di un elemento dell'offerta economica già nell'ambito di quella tecnica abbia la capacità, anche solo potenziale, di influenzare la valutazione della commissione giudicatrice sulla preferenza da accordare all'una piuttosto che all'altra offerta (Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 2025, n. 5006).

Nel caso di specie, l’allegazione del piano economico finanziario all’offerta tecnica era evidentemente in grado di influenzare la valutazione dei commissari sull’offerta tecnica, di talché la clausola, illegittima, va annullata, con conseguente annullamento di tutti gli atti della procedura.

19. – Non risulta esaminato il secondo motivo aggiunto, ma ritiene il Tribunale di non dover procedere alla sua disamina.

Infatti, il suo accoglimento accerterebbe che la stazione appaltante ha illegittimamente omesso di escludere la prima classificata, non anche la seconda. Perciò, se anche si ritenesse che l’esame di tale censura dovesse precedere l’esame della questione posta in via subordinata con il primo motivo, nondimeno parte ricorrente non otterrebbe alcun risultato utile.

20. – Come supra illustrato, occorre ora procedere all’esame del ricorso incidentale e dei suoi motivi aggiunti.

20.1. – Il Tribunale ritiene che la proposizione del ricorso incidentale sia tempestiva.

Correttamente, la ricorrente individua la nascita in capo all’aggiudicataria dell’interesse a contestare la mancata esclusione degli altri concorrenti nel momento in cui il ricorso principale è stato proposto.

Ma la conoscenza del documento che rivela la dedotta illegittimità, e cioè la nota di Universiis S.c.s. del 12 febbraio 2025, è stata pacificamente prodotta in giudizio solo il 1° luglio 2025. Né si può imputare all’aggiudicataria un difetto di diligenza, per non aver presentato richiesta di accesso.

Infatti, essa poteva contare, da un lato, sull’obbligo per l’amministrazione di conformarsi all’art. 46, comma 2 c.p.a., depositando in giudizio «gli atti e i documenti in base ai quali l'atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l'amministrazione ritiene utili al giudizio» ; dall’altro lato, sull’ordinanza n. 1029 del 2025, con cui questo Tribunale ha disposto che l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza depositasse tutti gli atti la cui ostensione è garantita dall’art. 36 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, e cioè l'offerta (comprensiva di offerta tecnica) dell'operatore economico risultato aggiudicatario e degli altri operatori economici, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione.

20.2. – Ciò posto l’unico motivo del ricorso incidentale è fondato.

L’apertura delle offerte economiche presentate sulla piattaforma telematica è avvenuta l’11 marzo 2025 (cfr. verbale n. 3).

Universiis S.c.s., però, aveva già anticipato il contenuto della propria offerta economica con la nota del 12 febbraio 2025, con la quale aveva dato risposta alla richiesta del RUP, datata 10 febbraio 2025, di chiarimenti sull’offerta economica, di cui si è già detto ai §§ 3.1. e 14

In essa, infatti, la società ricorrente ha dichiarato all’ASP di Cosenza di aver proposto «- canone complessivo annuo: € 102.000,00 (Euro centoduemilavirgolazerozero) al netto dell’I.V.A. e/o di altre imposte e contributi di legge; - incremento rispetto al canone annuo minimo previsto dal capitolato tecnico e prestazionale: € 2.000,00 al netto dell’I.V.A. e/o di altre imposte e contributi di legge, corrispondente al rialzo dell’1,9607843137255% (unovirgolanoveseizerosetteottoquattrotreunotresetteduecinquecinquepercento) del canone annuo posto a base d’asta di € 100.000,00» .

La società ricorrente ha pertanto violato il principio di segretezza dell’offerta economica. Essa avrebbe dovuto essere espulsa, per tale ragione, dalla procedura.

È infatti principio ordinamentale incontestato che, laddove la procedura di gara sia caratterizzata da una netta separazione tra la fase di valutazione dell'offerta tecnica e quella dell'offerta economica, il principio di segretezza comporta che, fino a quando non sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, non è consentita al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull'apprezzamento dei primi (TAR Campania – Napoli, Sez. V, 6 febbraio 2023, n. 845).

L’operato della stazione appaltante, che invece ha valutato l’offerta proposta da tale operatore economico, è pertanto, sotto questo profilo, illegittimo.

21. – I motivi aggiunti al ricorso incidentale, invece, non possono trovare accoglimento.

Se il piano economico finanziario prodotto dalla ricorrente nella busta B non è conforme a quanto stabilito dall’art. 18 del disciplinare di gara, è altrettanto vero che tale clausola è illegittima, come accertato al § 18.3., sicché la difformità della condotta dell’operatore economico diviene irrilevante.

22. – Conclusivamente, vanno accolti il secondo motivo del ricorso principale, la censura espressa in via subordinata nel primo dei motivi aggiunti e il motivo articolato con il ricorso incidentale.

Ciò comporta l’annullamento dell’intera procedura, con necessità, per l’amministrazione, di procedere nuovamente alla gara, conformandosi ai princìpi enucleati nella presente sentenza.

23. – Data la natura dei vizi riscontrati, deve essere accolta la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto stipulato a valle della procedura.

Il Tribunale ritiene di dover differire l’inefficacia al completamento della nuova procedura di evidenza pubblica, e comunque non oltre un termine fisso, che si ritiene equo fissare in sei mesi dalla pubblicazione della presente sentenza.

23. – La domanda di risarcimento del danno proposta dalla ricorrente va respinta, atteso che la ripetizione della gara sana integralmente la lesione dell’interesse legittimo fatta valere in giudizio.

24. – Le spese di giudizio possono essere compensate, data la parziale fondatezza delle ragioni articolate dalle varie parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, sui motivi aggiunti, sul ricorso incidentale e sui motivi ad esso aggiunti, come in epigrafe proposti:

a) accoglie il secondo motivo del ricorso principale, la censura espressa in via subordinata nel primo dei motivi aggiunti e il motivo articolato con il ricorso incidentale e, per l’effetto, annulla tutti gli atti di gara;

b) dichiara inefficace il contratto stipulato il 25 agosto 2025 tra l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e il Gruppo San Michele S.r.l., differendo l’inefficacia sino al completamento della nuova procedura di evidenza pubblica o comunque sino alla decorrenza di sei mesi dalla pubblicazione della presente sentenza;

c) rigetta la domanda di risarcimento del danno proposto da Universiis S.c.s.;

d) compensa tra le parti tutte le spese e le competenze di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VO LE, Presidente

SC AL, Consigliere, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC AL	VO LE

IL SEGRETARIO