Pubblicato il 03/03/2026

N. 00686/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00737/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 737 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Farmacia Guarino n. 179, Farmacia Dr LI PE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato PE La Rosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Acate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Mezzasalma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consiglio Comunale di Acate, Ufficio Suap-Servizi Tecnici-Del Comune di Acate, Azienda Sanitaria Provinciale di Ragusa, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Ragusa, non costituiti in giudizio;
Regione Siciliana Assessorato Regionale della Salute Dipartimento Regionale per la Pianificazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Stato Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Assessorato Alla Salute della Regione Sicilia - Dipartimento della Pianificazione Strategica, Master S.r.l. e VA IA Gulfi, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della delibera del consiglio comunale di Acate n. 4 del 14.3.2024, dei relativi allegati (ivi inclusa la relazione tecnica dell'ufficio SUAP-servizi tecnici-del 26.2.2024, la proposta di deliberazione n.4/2024 del SUAP, il parere dell'ASP dell'1.3.2024 e la nota prot. n. 3590/2024 del settore servizi socio-demografici del comune di Acate) e di tutti gli altri atti ad essa presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorché non conosciuti, ivi inclusa la delibera del consiglio comunale di Acate n. 2 del 7.2.2024 (pubblicata il 14.2.2024), il parere dell'ASP Ragusa prot. n. 6150 del 23.1.2024 e il parere dell'ordine dei farmacisti della Provincia di Ragusa prot. n. 41 del 10.1.2024

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da FARMACIA GUARINO N. 179 il 28\7\2025 :

in impugnativa e per l’annullamento

(i) quanto al ricorso introduttivo:

- della delibera del consiglio comunale di Acate n. 4 del 14.3.2024, dei relativi allegati (ivi inclusa la relazione tecnica dell’ufficio SUAP-servizi tecnici-del 26.2.2024, la proposta di deliberazione n.4/2024 del SUAP, il parere dell’ASP dell’1.3.2024 e la nota prot. n. 3590/2024 del settore servizi socio-demografici del comune di Acate) e di tutti gli altri atti ad essa presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorché non conosciuti, ivi inclusa la delibera del consiglio comunale di Acate n. 2 del 7.2.2024 (pubblicata il 14.2.2024), il parere dell’ASP Ragusa prot. n. 6150 del 23.1.2024 e il parere dell’ordine dei farmacisti della Provincia di Ragusa prot. n. 41 del 10.1.2024;

(ii) quanto al presente ricorso:

della delibera del consiglio comunale di Acate n. 25 del 19.5.2025 (ivi inclusa la proposta di deliberazione del Consiglio Comunale di Acate n. 26 del 7.5.2025) e, per mero scrupolo difensivo, ove ritenuti autonomamente lesivi, dei relativi allegati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Acate e della Regione Siciliana - Assessorato Regionale della Salute - Dipartimento Regionale per la Pianificazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. AN SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio, notificato il 12 aprile 2024 e depositato il 18 aprile 2024, le società Farmacia Guarino n. 179 e Farmacia Dr LI PE, titolari delle uniche due farmacie attualmente operative nell’area urbana del Comune di Acate, hanno impugnato la Delibera del Consiglio Comunale n. 4 del 14 marzo 2024 (doc. 1 dei ricorrenti), con la quale l’ente locale ha approvato la revisione della pianta organica delle farmacie per il biennio 2022-2023, istituendo una terza sede farmaceutica (in aggiunta alle due preesistenti) e definendone la relativa zona di pertinenza, comprendente sia la frazione costiera di Marina di Acate sia parte del centro urbano, al cui interno sono ubicate anche le sedi farmaceutiche delle ricorrenti.

Le deducenti hanno altresì impugnato tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra i quali la Delibera consiliare n. 2 del 7 febbraio 2024, le relazioni tecniche dell’Ufficio SUAP, nonché i pareri resi dall’Ordine dei farmacisti provinciale e dall’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) di Ragusa, la quale, con nota 6150 del 23 gennaio 2024, si è espressa negativamente circa l’iniziale proposta del RUP di localizzare la nuova sede farmaceutica nella sola zona costiera (in contrada Macconi) a motivo, per un verso dell’esiguità della popolazione residente (quantificata in 866 unità) e, per altro verso, della circostanza che i precedenti sette interpelli per l’insediamento di una farmacia di nuova istituzione in quell’area erano andati deserti (doc. 8 di parte ricorrente).

Il gravame è affidato ai seguenti motivi di diritto:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968] . Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità. Disparità di trattamento.

Con il primo motivo le ricorrenti deducono che l’istituzione di una terza zona , caratterizzata da estensione territoriale eccessivamente vasta -in quanto comprendente non solo la fascia costiera, ma pure il centro urbano-, vanificherebbe la funzione stessa della perimetrazione, volta a garantire l’equa distribuzione del servizio e l’accessibilità nelle aree scarsamente abitate. Rilevano ancora come -in ragione della libertà del futuro assegnatario della sede di stabilire la propria farmacia in qualunque luogo compreso entro la zona di pertinenza- la conformazione del nuovo perimetro consentirebbe l’apertura della sede nel centro urbano, determinando una concentrazione di tre presidi a favore di 7.281 residenti a fronte dell’assenza di farmacie sulla costa (distante oltre 12 km), i cui 1.851 abitanti -secondo il dato demografico indicato nella perizia di parte e in contrasto con i dati rassegnati nel presupposto parere dell’ASP richiamato nell’atto impugnato- rimarrebbero privi di assistenza di prossimità nonostante superino la soglia di legge di 1.650 unità (pari al 50% del parametro di 1:3.300) necessaria per l’istituzione di una sede decentrata. Specularmente, l’incremento del servizio nel centro cittadino sarebbe privo di presupposti legali e fattuali, poiché la popolazione eccedente i 6.600 abitanti (riferiti alle prime due sedi) è pari a sole 681 unità: volume in tesi inferiore al coefficiente richiesto per la terza sede; e l’assetto previgente (incentrato sulla presenza di due farmacie) garantiva già standard di accessibilità ottimali entro i 15 minuti di percorrenza, delineandosi così una scelta amministrativa che, in quanto basata su dati demografici in tesi inesatti, sacrificherebbe irrazionalmente le esigenze della popolazione costiera a vantaggio di un’area già capillarmente servita.

2. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968] . Difetto di motivazione.

Con il secondo motivo si deduce che l’Amministrazione comunale si sarebbe appiattita acriticamente sul parere dell’ASP di Ragusa del 23 gennaio 2024, così basando la propria determinazione su dati demografici erronei -indicando una popolazione di soli 866 residenti per Marina di Acate a fronte dei 1.851 risultanti dalla perizia tecnica di parte (depositata in atti il 7 giugno 2024)- e su una presunta, ma indimostrata, carenza di assistenza nel centro urbano, in realtà già servito dalle farmacie esistenti. L’ente locale avrebbe, quindi, trascurato parametri qualitativi e topografici quali la distanza di oltre 12 km tra la fascia costiera e il centro cittadino, la difficile percorribilità della viabilità provinciale e i tempi di percorrenza superiori a 15 minuti. L’omessa valutazione di tali fattori, unitamente alla mancata considerazione dell’indotto stagionale e dei servizi socio-educativi presenti nella frazione costiera, darebbe luogo, perciò, a una scelta irragionevole poiché atta a privare un consistente bacino di utenza di un servizio essenziale.

3. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa. Illogicità manifesta e irragionevolezza.

Con il terzo motivo si lamenta l’ingiustificato mutamento d’indirizzo rispetto alla precedente proposta SUAP n. 2/2024. In specie l’Amministrazione, pur avendo inizialmente confermato la previgente pianta organica che individuava il perimetro della terza sede farmaceutica esclusivamente nella fascia costiera di Marina di Acate, avrebbe poi approvato un assetto di segno opposto, traslando il baricentro del servizio verso il centro urbano senza fornire adeguata giustificazione tecnica o giuridica. Un “ cambio di rotta ”, in tesi, privo di una nuova e analitica istruttoria volta a dimostrare mutamenti fattuali o demografici intervenuti medio tempore che potessero legittimare la ridefinizione del perimetro delle circoscrizioni esistenti; tenuto conto che la vacanza della sede in contrada Macconi (valorizzata nel presupposto parere dell’ASP) risultava da tempo già nota.

4. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968] .

Con il quarto motivo si lamenta come la scelta d’istituire quella che le ricorrenti definiscono una “ zona monstre ” a favore del centro urbano, sopprimendo la garanzia di una sede specifica per la fascia costiera, sarebbe erroneamente fondata sull’esigenza di evitare la vacanza della sede e di assicurarne l’attrattività, in violazione dell’art. 2, comma 1, della L. n. 475/1968 e con il consolidato orientamento per cui la zonizzazione deve perseguire esclusivamente l’equa distribuzione del servizio e l’accessibilità per i residenti in zone periferiche, rimanendo la convenienza economica del privato del tutto irrilevante ai fini della pianificazione pubblica. L’amministrazione avrebbe inoltre omesso di considerare che la mancata assegnazione della sede di Marina di Acate nei precedenti interpelli non sarebbe dipesa dalla scarsa popolosità dell’area bensì dalle complessità proprie del concorso straordinario, superabili mediante una procedura ordinaria aperta a farmacisti singoli.

In corso di causa, le ricorrenti hanno presentato istanza di accesso incidentale ex art. 116, comma 2, c.p.a., per ottenere l’esibizione di tutti i pareri resi dall’ASP di Ragusa in procedimenti analoghi di revisione delle piante organiche nelle fasce costiere della provincia, al fine di dimostrare la contraddittorietà dell’agire amministrativo.

Con memoria depositata il giorno 14 novembre 2024, le stesse ricorrenti hanno quindi chiesto dichiararsi la cessata materia del contendere in ordine a tale istanza, avendo l’ASP provveduto a riscontrare la richiesta in data 3 luglio 2024.

Nelle more del giudizio, il Consiglio Comunale di Acate ha adottato la Delibera n. 25 del 19 maggio 2025, con cui ha confermato, per il biennio 2025-2027, la pianta organica già approvata con la precedente Delibera n. 4/2024 sul rilievo che il limitato mutamento nella consistenza della popolazione registrato alla data del 31 dicembre 2024 non giustificasse mutamenti nell’assetto precedentemente stabilito e condiviso dall’ASP.

L’atto è stato impugnato dalle medesime parti con ricorso in aggiunzione ex art. 43 cod. proc. amm., notificato il 18 luglio 2025 e depositato il 28 luglio 2025 per i seguenti motivi:

I. Illegittimità derivata .

Nella premessa che la nuova delibera patirebbe in via riflessa gli stessi vizi della precedente, le ricorrenti reiterano pedissequamente le ragioni doglianza svolte nel ricorso introduttivo così testualmente numerate e rubricate:

- II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968] . Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità. Disparità di trattamento.

- III. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968] . Difetto di motivazione.

- IV. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa. Illogicità manifesta e irragionevolezza.

- V. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della L. n. 478/1965 [recte: 475/1968].

VI. Illegittimità in via autonoma. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione della circolare dell’Assessorato alla Salute prot. n. 16691 del 25.3.2025. Violazione dell’art. 2, comma 2, della L. n. 475/1968.

La nuova delibera sarebbe, peraltro, affetta da illegittimità autonoma per non aver tenuto conto della pendenza del presente giudizio, per non aver utilizzato i dati ISTAT sulla popolazione come normativamente previsto e per non aver riconsiderato l’esigenza di potenziare il servizio nella zona costiera carente.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Acate e l’Assessorato Regionale della Salute.

Il Comune di Acate, con memorie di costituzione e risposta, ha eccepito in via preliminare il difetto di interesse ad agire delle ricorrenti, sostenendo che, non essendo ancora stata individuata la concreta ubicazione della nuova farmacia, non sussisterebbe alcuna lesione attuale della loro sfera giuridica; nel merito, ha difeso la correttezza del proprio operato, richiamando l’ampia discrezionalità che la legge gli riconosce in materia di pianificazione delle sedi farmaceutiche e la natura recessiva dell’interesse commerciale dei farmacisti rispetto all’interesse pubblico all’equa distribuzione del servizio.

L’Assessorato Regionale della Salute ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, stante l’attribuzione della competenza in materia di localizzazione delle sedi farmaceutiche esclusivamente ai Comuni a seguito della riforma del 2012, e ha altresì sollevato dubbi sull’autonoma impugnabilità dei pareri resi da ASP e Ordine dei farmacisti, in quanto atti endoprocedimentali non vincolanti.

Le parti ricorrenti hanno replicato alle eccezioni avversarie con memoria del 23 gennaio 2026, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Capo I: Difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione regionale.

In via preliminare, il Collegio ritiene di accogliere l’eccezione di carenza di legittimazione passiva formulata dall’Assessorato della salute della Regione Siciliana, essendo stato impugnato un provvedimento adottato dal Comune di Acate, senza coinvolgimento alcuno dell’Amministrazione regionale.

Capo II: Cessazione della materia del contendere con riferimento all’istanza incidentale di accesso ex art. 116 comma 2 cod. proc. amm.

Si dichiara, quindi, la cessazione della materia del contendere con riferimento all’istanza di accesso incidentale proposta ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm., avendo l’Amministrazione sanitaria provveduto a ostendere la documentazione richiesta nelle more del giudizio, come riconosciuto e documentato dalle stesse società deducenti.

Capo III: Infondatezza nel merito del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

1) Il ricorso e i conseguenti motivi aggiunti sono infondati per le ragioni appresso specificate; ciò che esime il Collegio dal vagliare l’eccezione in rito del Comune di Acate, come pure dall’inquadrare la natura della sopravvenuta delibera n. 25/2025 per il biennio 2025-2027 -come atto meramente confermativo o atto di conferma in senso proprio-, onde accertare l’eventuale persistenza dell’interesse all’impugnazione dell’originaria delibera n. 4/2024.

Giova premettere che, ai sensi dell’art. 1 comma 2 Legge n. 475/1968 (richiamata nelle delibere impugnate), il numero delle autorizzazioni ad aprire una farmacia è stabilito in modo che vi sia un rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso.

Il successivo art. 2 dispone, poi, che ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’art. 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate (comma 1).Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica (comma 2).

L’art. 5 comma 1 della Legge n. 362/1991 (cui pure gli atti impugnati fanno espresso riferimento) prevede infine, per quanto d’interesse, che  le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti il comune e l’unità sanitaria locale competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune o dell’area metropolitana di cui all'articolo 17 della legge 8 giugno 1990, n. 142, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche.

Riguardo alla natura del potere spettante all’amministrazione comunale in materia e alla correlata morfologia del relativo sindacato giurisdizionale, la Sezione, in linea con la giurisprudenza sedimentata, ha già affermato che, in tema di revisione della pianta organica, il comune ha ampia discrezionalità nella pianificazione, che è volta a rendere maggiormente accessibile a tutti i cittadini il servizio farmaceutico sul proprio territorio, il cui esercizio può essere sindacato solo in presenza di chiare e univoche figure sintomatiche di eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dell’illogicità manifesta e della contraddittorietà (cfr. T.A.R. Sicilia – Catania, sez. IV, 28 febbraio 2025, n. 791).

2) Ciò posto, il primo e secondo motivo del ricorso introduttivo -come pedissequamente ripresi nel secondo e terzo motivo del ricorso in aggiunzione- e la sesta ragione di doglianza dedotta con motivi aggiunti (che, per connessione logico-argomentativa, possono essere trattati congiuntamente) sono infondati.

In sintesi le ricorrenti lamentano, per un verso, che l’Amministrazione avrebbe fondato la revisione biennale della pianta organica delle farmacie su dati demografici diversi dalle rilevazioni ISTAT della popolazione e comunque erronei e, per altro verso, che la possibilità consentita dalle due delibere impugnate d’insediare la farmacia di nuova istituzione (anche) nel centro urbano instaurerebbe un rapporto di tre farmacie per 7.281 unità ivi residenti, in violazione del canone proporzionale di 1:3.300 stabilito dall’art. 1 Legge n. 475/1968.

2.1) I superiori argomenti non meritano condivisione.

È opportuno precisare in fatto che la delibera n. 4/2024 (impugnata con ricorso introduttivo) assume a riferimento una nota del settore servizi demografici (prot. n. 3590/2024) attestante una popolazione residente nel territorio comunale alla data del 31 dicembre 2024 pari a 11.419 unità (docc. 1 e 18 dei ricorrenti).

Allo stesso modo la successiva delibera n. 25/2025, sulla base delle medesime risultanze, rappresenta un mutamento nella consistenza della popolazione ritenuto ininfluente rispetto all’assetto pianificato (docc. A e B dei ricorrenti depositati il 28 luglio 2025).

La predetta nota dei servizi demografici -presupposta da entrambe le delibere- specifica, inoltre, la ripartizione della popolazione fra le tre zone individuate dalla pianta organica, così distribuita: 3.319 residenti nell’area A (Farmacia dott. LI); 3.807 residenti nell’area B (Farmacia dott.ssa Guarino); 4.293 residenti nell’area C (farmacia di nuova istituzione) (nota prot. 3590/2024: doc. 18 e doc. B dei ricorrenti cit.).

Ora se è vero che, come eccepito dai ricorrenti, i dati espressi nei predetti atti non fanno riferimento alle rilevazioni pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica, tanto non basta, tuttavia, a determinare l’illegittimità delle delibere impugnate.

La pubblicazione delle rilevazioni ISTAT di cui all’art. 2 comma 2 Legge n. 475/1968 non riveste, infatti, valore costitutivo.

Più nel dettaglio: come condivisibilmente rilevato in giurisprudenza, il legislatore, attribuendo all’amministrazione il potere di modificare le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche, ha inteso garantire l’interesse pubblico alla conservazione di un adeguato livello di assistenza farmaceutica nel caso in cui l’attuale distribuzione delle farmacie sul territorio non consenta più di assicurare gli standards previsti.

In relazione alla sua ratio , così intesa, la norma può trovare applicazione in tutte le ipotesi in cui la vigente pianta organica delle farmacie non consenta più di mantenere i livelli del servizio pubblico già assicurati alla popolazione. E del resto, essendo l’esigenza del riesame biennale della pianta organica delle farmacie prevista espressamente dalla legge, l’amministrazione non disporrebbe di appropriati strumenti di intervento a fronte di circostanze atipiche (quale il ritardo nella pubblicazione dei dati ISTAT) idonee a provocare non il semplice peggioramento, ma addirittura l’interruzione di un servizio pubblico essenziale in alcune parti del territorio comunale.

Si deve, quindi, ritenere che qualora la facoltà di revisione sia stata esercitata prima della pubblicazione definitiva dei dati relativi alla popolazione residente, in qualche modo anticipandone gli effetti, la procedura non possa giudicarsi illegittima.

In proposito giova considerare che l’art. 48 del D.P.R. n. 223/89 affida all’ufficiale di anagrafe le rilevazioni statistiche concernenti il movimento naturale della popolazione residente ed i trasferimenti di residenza, da eseguire in conformità ai modelli predisposti ed alle istruzioni impartite dall’Istituto centrale di statistica cui, in forza del successivo art. 54, compete il potere di vigilanza sulla regolare tenuta dei registri anagrafici (così T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, n. 283/2003).

Tanto osservato, la contestazione delle ricorrenti circa la correttezza dei dati demografici espressi nelle delibere impugnate e nella presupposta nota n. 3590/2024 non è assistita da prova.

Le diverse stime espresse nella perizia di parte, benché fondate sui dati ISTAT relativi alla popolazione del Comune di Acate derivanti dal censimento permanente della popolazione, mancano tuttavia di attualità poiché risalenti, come ammesso dallo stesso tecnico di parte, al “ 31 dicembre 2021 ” (doc. 1 depositato dai ricorrenti il 7 giugno 2024).

Sicché mentre, per un verso, sulla scorta del superiore insegnamento giurisprudenziale, l’utilizzo da parte del Comune di dati demografici non ancora pubblicati dall’Istituto Nazionale di Statistica risulta immune da censura; per altro verso -giacché, in ossequio al principio tempus regit actum , la valutazione della legittimità di un atto amministrativo deve ancorarsi alla situazione fattuale e giuridica esistente al momento della sua adozione- l’inattualità dei dati raccolti nella perizia di parte è inidonea a dimostrare l’erroneità dei valori numerici espressi nelle delibere avversate; essendo onere delle ricorrenti dimostrarne l’asserita non corrispondenza ai dati reali esistenti avuto riguardo al momento della rilevazione statistica effettuata dal Comune (e cioè: alla data del 31 dicembre 2023, quanto alla delibera n. 4/2024; e alla data del 31 dicembre 2025, quanto alla delibere n. 25/2025).

2.2) Ugualmente inattuali, e perciò non probanti in base al medesimo principio tempus regit actum, sono anche i dati sulle specifiche zone censuarie, cui si correlano le stime sulla distribuzione della popolazione all’interno del territorio.

Non risulta pertanto soddisfatto l’onere della prova che l’Amministrazione municipale abbia fondato la pianificazione della pianta organica su elementi fattuali erroneamente acquisiti.

2.3) Al fondo, poi, le censure in oggetto si palesano inficiate da un vizio di prospettiva allorché le ricorrenti scompongono il dato complessivo sulla popolazione residente in base alle singole circoscrizioni territoriali per dedurre che, rispetto alla popolazione residente nel (solo) centro urbano (asseritamente pari a 7.281 unità: cfr. pag. 12 e 13 del ricorso introduttivo; pag. 11 dei motivi aggiunti e pag. 4 della perizia di parte) l’istituzione di una terza farmacia nella stessa area violerebbe la proporzione di una sede farmaceutica ogni 3.300 residenti prescritta dall’art. 1 Legge n. 475/1968.

Sennonché tale impostazione non trova ragionevole aggancio nel dato testuale della norma che, per converso, stabilisce l’indicato rapporto numerico con riferimento alla popolazione complessiva del Comune e non a quella ricadente nella circoscrizione di ciascuna sede (cfr. Cons. Stato, sez. III, sez. VI, 26 maggio 2023 n. 5200). Segnatamente, stante l’ovvio rilievo che ogni cittadino può accedere a qualunque esercizio farmaceutico, al fine di soddisfare l’esigenza dell’assistenza sanitaria della popolazione la legge non fissa criteri rigidi (quale l’attribuzione ad ogni farmacia di un numero determinato di abitanti), ma stabilisce quel rapporto con riferimento all’intera popolazione comunale, e non a quella ricadente nella circoscrizione di ciascuna sede; rientrando quindi nell’indicata discrezionalità dell’Amministrazione consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in zone frequentate, per motivi di lavoro, di affari o di svago, anche da chi non vi ha la residenza (cfr. T.A.R. Toscana, sez. II, 26 novembre 2013 n. 1625).

Le delibere impugnate risultano, quindi, congruamente motivate nella parte in cui il Comune di Acate ha applicato la proporzione in oggetto rispetto all’intero territorio comunale, mentre la scomposizione del dato demografico per singola circoscrizione (nella specie: l’area del centro urbano) operata dalle ricorrenti non è conforme al dato normativo che pure assumono violato.

2.4) Non depongono in contrario le ulteriori considerazioni delle ricorrenti sulle possibili prospettive di sviluppo della frazione costiera cittadina tenuto conto che ogni decisione in ordine alla ubicazione delle sedi farmaceutiche è di esclusiva attribuzione del Comune, quale ente esponenziale degli interessi della collettività, e che nel caso di specie l’Amministrazione ha motivatamente tenuto conto dell’orientamento espresso in sede istruttoria dai soggetti che hanno partecipato al procedimento (ASP e Ordine provinciale dei farmacisti) favorevole alla nuova perimetrazione della terza zona (o zona C) da assegnare alla farmacia di nuova istituzione.

3) Del pari destituiti di fondamento (e suscettibili di trattazione congiunta) sono il terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo -come testualmente ripresi nel quarto e quinto mezzo dei motivi aggiunti- con cui le ricorrenti censurano l’asserita aporia logica della delibera n. 4/2024 rispetto all’iniziale proposta del RUP n. 2/2024 (doc. 11 dei ricorrenti) e un sostanziale deragliamento dal principio di equa distribuzione delle farmacie, in tesi piegato a valutazioni di ordine economico estranee alla disciplina speciale di riferimento.

3.1) Quanto al primo profilo, nessuna contraddittorietà (men che meno esterna) si configura tra la delibera n. 4/2024 e la precedente delibera n. 2/2024. Come documentato dalle stesse ricorrenti, infatti, tale delibera aveva espressamente disposto il rinvio della proposta del RUP di perimetrare la nuova circoscrizione alla fascia costiera ai fini della riformulazione della proposta proprio all’esito del parere dell’ASP di Ragusa del 23 gennaio 2024 di annettere anche parte del centro urbano “ per il buon esito dei futuri interpelli e l’ottimizzazione del servizio della terza farmacia ” (doc. 12 delle ricorrenti).

In breve: già la prima delibera aveva respinto la proposta del RUP sulla base delle valutazioni compendiate nel medesimo atto consultivo posto a base anche delle delibere n. 4/2024 e n. 25/2025.

Tale andamento procedimentale, lungi dall’apparire incongruente, si palesa piuttosto coerente alle risultanze acquisite in sede istruttoria, in conformità al ruolo di cerniera che, ex art. 3 Legge n. 241/1990, la motivazione assolve tra la fase istruttoria e quella decisionale.

3.2) In merito al secondo profilo, il recepimento nell’apparato motivazionale delle indicazioni dell’ASP risulta scevro da manifesti vizi logici né alterato da eterogenesi dei fini.

Si richiama il costante approdo giurisprudenziale in materia secondo cui “ Nell'organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall'Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell'equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l'area del merito amministrativo. L'Amministrazione, nell'operare una scelta equilibrata e ragionevole, deve tenere in considerazione anche l'interesse commerciale dei farmacisti che persegue una finalità di stimolo alla concorrenza, fermo restando che l'interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell'interesse pubblico ” (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2026 n. 1054 che richiama Id. 7 maggio 2025, n. 3872).

Orbene il parere dell’ASP n. 6150/2024 (doc. 8 dei ricorrenti) è motivato non solo sulla base della esigua consistenza della popolazione stanziale sulla fascia costiera, ma anche della prolungata vacanza della sede ivi individuata; mai prescelta nei precedenti interpelli.

Proprio tale secondo aspetto correda le delibere avversate di congrua motivazione, evidenziando come la precedente perimetrazione della zona -circoscritta alla sola frazione di Marina di Acate- non fosse più rispondente all’interesse pubblico, in quanto mai stata scelta da alcun farmacista.

La riperimetrazione, mediante estensione della zona di pertinenza a una parte del centro urbano, non si configura pertanto come espressione di logiche economiche estranee all’istituto, ma appare ragionevole nella prospettiva di assicurare l’interesse pubblico all’ottenimento di un efficace servizio di assistenza farmaceutica, nel rispetto del rapporto numerico prescritto dall’art. 1 Legge n. 475/1968 e della distanza minima di duecento metri tra i singoli esercizi farmaceutici.

3.3) L’accertata infondatezza delle ragioni di doglianza determina, in definitiva, il rigetto del ricorso come integrato da motivi aggiunti.

Capo IV: Sulle spese di giudizio.

Stante il rigetto del gravame, conformemente al criterio della soccombenza le spese sono poste a carico delle ricorrenti in solido tra loro nei confronti del Comune di Acate nella misura liquidata come da dispositivo. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese nei confronti dell’Amministrazione regionale e delle altre parti non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato della salute della Regione Siciliana, estromettendolo dal giudizio;

b) dichiara la cessazione della materia del contendere quanto all’istanza indentale di accesso ex art. 116 comma 2 cod. proc. amm.;

c) respinge il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;

d) condanna le ricorrenti al pagamento, in solido tra loro, in favore del Comune di Acate delle spese di lite, complessivamente liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre oneri e accessori di legge, se dovuti. Spese compensate nei confronti dell’Amministrazione regionale e delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PP GI, Presidente

Manuela Bucca, Primo Referendario

AN SA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SA	PP GI

IL SEGRETARIO