Pubblicato il 22/01/2026

N. 00428/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04464/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4464 del 2025, proposto da
Phamm Engineering S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B71C022343, rappresentata e difesa dagli avvocati Davide Belloni, Ambrogio Dal Bianco, con domicilio eletto presso lo studio Davide Belloni in Milano, via Cappuccini 6;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Aorn Santobono - Pausilipon, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Fusco, Massimo Pepe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

F.Lli OS di OS NC e C. S.n.c., non costituita in giudizio;
Co.I.Fa. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Liccardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del Direttore Generale n. 605 del 21 agosto 2025, con cui è stata aggiudicata la “gara sottosoglia, indetta ai sensi dell'art.71 del D.Lgs. 36/2023, per l'affidamento dei lavori di “Trasformazione dell'attuale Clean Room situata al III livello (piano 0 P.O. Pausilipon) in un'officina farmaceutica di classe B da dedicare alla produzione di farmaci ATMP secondo normativa AIFA e GMP” - Progetto "Hub Life Science-Terapia Avanzata PNC-E3-2022-23683269 - PNC-HLS-TA", finanziato dal Ministero della Salute nell'ambito del Piano Nazionale per gli investimenti Complementari al PNRR (PNC) Ecosistema Innovativo della Salute” - Codice univoco investimento: PNC-E.3 -CUP: H63C22000650001  - CIG B71C022343- Aggiudicatario COIFA S.R.L. - Importo di aggiudicazione di € 742.996,30 di cui € 46.810,27 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, oltre Iva al 10% - E.I.”;

- dei verbali di gara n. 1 del 26/06/2025; n. 2 del 30/06/2025; n. 3 del 08/07/2025; n. 4 del 09/07/2025; n. 5 del 09/07/2025; n. 6 10/07/2025; n. 7 del 11/07/2025 in particolare nella parte in cui hanno ammesso, anziché escludere, Co.i.fa s.r.l. dalla procedura di gara e nella parte in cui si è proceduto alla valutazione dell'offerta tecnica ed economica di Co.i.fa s.r.l.;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, quand'anche non conosciuto nella parte in cui è stata disposta l'ammissione e la non esclusione della società Co.i.fa s.r.l.; la valutazione della sua offerta tecnica ed economica e la conseguente aggiudicazione alla predetta società della gara;

Nonché

- per il risarcimento di tutti danni subiti e subendi a causa dell'illegittima aggiudicazione dell'appalto, in forma specifica, previa declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato, mediante affidamento del contratto a Phamm Engineering s.r.l., anche attraverso subentro, rispetto al quale viene proposta sin d'ora espressa domanda;

- in via subordinata, per la condanna al risarcimento per equivalente del danno che ci si riserva di dimostrare in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Co.I.Fa. S.r.l. e di Aorn Santobono - Pausilipon;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. LO TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La ricorrente Phamm Engineering s.r.l. ha impugnato, unitamente agli atti presupposti, l’aggiudicazione della “ gara sottosoglia, indetta ai sensi dell’art.71 del D.Lgs. 36/2023, per l’affidamento dei lavori di “Trasformazione dell’attuale Clean Room situata al III livello (piano 0 P.O. Pausilipon) in un’officina farmaceutica di classe B da dedicare alla produzione di farmaci ATMP secondo normativa AIFA e GMP ”, finanziata dal Ministero della Salute nell’ambito del PNRR (PNC) Ecosistema Innovativo della Salute” - Codice univoco investimento: PNC-E.3 - CUP: H63C22000650001 – CIG B71C022343.

2. – Ne ha dedotto l’illegittimità sulla scorta di plurime ragioni, segnatamente:

- a motivo della non conformità della certificazione ISO 9001:2015 di cui è titolare l’impresa ausiliaria (F.LL OS) della controinteressata rispetto a quanto prescritto dal disciplinare di gara (motivo sub I);

- per insussistenza dell’ulteriore requisito richiesto dal disciplinare (art. 6.2. lett. b) relativo alla “ esecuzione negli ultimi dieci anni di contratti analoghi riferiti alla realizzazione di camere pulite ad atmosfera controllata classificata come da standard tecnico UNI EN ISO 14644-4:2004-4 Camere bianche ed ambienti associati controllati, in ambito ospedaliero pubblico e privato, con importo minimo complessivo pari a quello dell’appalto ” (motivo sub II);

- per aver indicato l’aggiudicataria, in corrispondenza della voce “ costi della sicurezza ”, una somma (€ 8.350,00) inferiore all’importo degli oneri per la sicurezza indicati dalla Stazione Appaltante (€ 46.810,27) e dichiarati non soggetti a ribasso (motivo sub III);

- per difformità del contratto di avvalimento depositato in gara dall’aggiudicataria rispetto alle specifiche richieste, non essendo firmato digitalmente dalle parti come previsto dall’art. 7 del disciplinare (motivo sub IV);

- per erronea valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, la quale conterrebbe dei profili che integrano una modifica al progetto esecutivo e determinerebbero una riduzione del punteggio, “ in particolare con riguardo al criterio C e dei sub criteri B.1 e B.2 sub art. 16 del disciplinare ”, con la conseguenza che alla controinteressata avrebbero dovuto essere assegnati 23/80 punti, sufficienti a far vincere la gara alla società ricorrente (motivo sub V).

3. – Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, con memoria di forma, l’A.O.R.N. Santobono-PausiLLpon, in resistenza e la controinteressata CO.I.FA. s.r.l., argomentando l’infondatezza delle censure sollevate in ricorso, del quale hanno chiesto, di conseguenza, la reiezione.

4. – All’udienza del 19 novembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e scambiato memorie, la controversia è stata trattenuta in decisione.

5. – Il ricorso è insuscettibile di accoglimento.

6. – Con il motivo sub I la ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara siccome carente del requisito di capacità tecnica e professionale previsto dal disciplinare all’art. 6.2 lett. c), riguardante il “ possesso della certificazione ISO 9001:2015 riferita alla Progettazione, produzione installazione di camere bianche o ambienti a contaminazione controllata ”.

6.1. – Il certificato n° IT318056 con scadenza il 30/07/2025 in possesso dell’ausiliaria – riportante il seguente campo di applicazione: “ Produzione di carpenteria metaLLca e di infissi. Produzione ed installazione di infissi, pareti e controsoffitti per ambienti a contaminazione controllata ” – sarebbe inidoneo, deduce la ricorrente, a comprovare il predetto requisito in relazione agli “ ambienti a contaminazione controllata ”, afferendo la certificazione unicamente alla “ produzione ed installazione di infissi, pareti e controsoffitti ” laddove, di contro, “ il disciplinare richiedeva una certificazione ISO relativa tout court alla intera progettazione e realizzazione di camere bianche o ambienti a contaminazione controllata ”.

7. – Analogo deficit dell’aggiudicataria in termini di requisiti di capacità tecnica e professionale con riferimento al cit. art. 6.2. lett. b) è prospettato dalla società ricorrente con il motivo sub II, con il quale si contesta l’idoneità dell’elenco di “ forniture analoghe ” presentato dall’ausiliaria a comprova della ricorrenza del requisito esperienziale, da quest’ultimo emergendo che l’ausiliaria “ non ha mai eseguito l’intera realizzazione di camere pulite, peraltro rispondenti allo specifico standard tecnico richiesto (UNI EN ISO 14644-4:2004-4), ma si è sempre limitata (come da suo oggetto sociale) alla mera fornitura e posa di pareti e controsoffitti ”.

Entrambe le censure vanno disattese.

8. – La pur dedotta carenza dei requisiti, come eccepito dalla controinteressata, in ogni caso, non avrebbe, infatti, altro effetto che consentire la sostituzione dell’ausiliaria – ex art. 104, comma 6, d.lgs. n. 36/2023 – e non certo l’esclusione come affermato dalla ricorrente, con conseguente difetto di interesse rispetto alle relative censure.

8.1. – Non ha pregio, rispetto all’eccepito profilo di inammissibilità, l’obiezione della ricorrente, articolata nella memoria del 31/10/2025, secondo la quale il menzionato meccanismo di sostituzione non opererebbe “ nel caso – come il presente – in cui l’impresa ausiliaria risulta sfornita ab origine dei necessari requisiti e di ciò, peraltro, con l’evidente consapevolezza anche dell’impresa ausiliata Coifa, trattandosi di (mancanza di) requisiti di partecipazione ”.

8.1.1. – Siffatta tesi, secondo cui la sostituzione sarebbe preclusa in caso di errore imputabile a una mancata diligenza del concorrente nella verifica dei requisiti, non può essere condivisa; essa si fonda, infatti, come condivisibilmente osservato, su una interpretazione che “ finirebbe per deprivare di significato la norma stessa, atteso che il meccanismo della sostituzione è stato concepito proprio per porre rimedio a situazioni in cui l'ausiliaria, per qualsiasi ragione (dalla dichiarazione mendace alla semplice carenza di un requisito), si riveli inidonea; limitare tale facoltà solo ai casi in cui il concorrente dimostri l'assenza di colpa significherebbe reintrodurre un eccessivo formalismo, contrario ai principi del risultato e della fiducia che informano il nuovo codice dei contratti pubblici ” (T.A.R. Napoli, sez. V, 17/11/2025, n. 7450).

8.2. – In particolare, è stato affermato che, anche in caso di dichiarazione mendace dell'ausiliaria, non va disposta l'esclusione della concorrente ma solo la sostituzione dell'ausiliaria priva del requisito di partecipazione, non potendo, alla luce della richiamata finalità dell'istituto dell'avvalimento, l'impresa ausiliata rispondere, per responsabilità oggettiva, per circostanze riconducibili solo alla sfera dell'impresa ausiliaria, delle quali la prima non sia responsabile neppure a titolo di colpa (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6965/2024). La sostituzione, dunque, configura un istituto che, pur derogando al principio di immodificabilità soggettiva del concorrente, è giustificato dalla superiore esigenza di non penalizzare l'impresa ausiliata per circostanze attinenti alla sfera dell'impresa ausiliaria, delle quali la prima non sia responsabile.

Coglie nel segno, dunque l’eccepita l’inammissibilità, per difetto di interesse, dei motivi sub I e II.

9. – Nel merito, ad ogni buon conto, trattasi di censure infondate.

9.1. – Quanto al certificato, la S.A. ha chiesto chiarimenti sull’oggetto, in corso di gara, all’ente certificatore (Bureau Veritas Italia S.p.A.) allo scopo di vagliarne l’idoneità in relazione a quanto preteso dal disciplinare di gara, ottenendo, all’esito, una dichiarazione di “ equivalenza ” (prot. C/0482/25/GF/mm del 30.7.2025: “[…] Lo scopo si applica anche alle seguenti attività: Progettazione, produzione, installazione di camere bianche o ambienti a contaminazione controllata ”).

9.1.1. – Ne risulta smentito l’assunto della ricorrente, secondo il quale sussisterebbe, di contro, una obiettiva “ diversità dello specifico oggetto (cd scopo) per cui è stata rilasciata la certificazione ISO in questione a F.LL OS rispetto al puntuale scopo richiesto dal disciplinare ”; quanto all’enfasi riposta dalla ricorrente sul mancato richiamo, nel certificato, all’attività di progettazione, la critica non coglie nel segno giacché, come opportunamente evidenziato ex adverso , l’appalto non implica lo svolgimento di alcuna attività di progettazione, con la conseguenza che – in disparte l’opzione sostitutiva dell’ausiliaria e l’operatività del principio di tassatività delle cause di esclusione – sarebbe irragionevole motivare l’esclusione del concorrente sulla base di tale unico presupposto.

9.1.2. – Quanto agli ulteriori rilievi critici rivolti al documento prodotto dall’ente certificatore, non si tratta, come sembra supporre parte ricorrente, di un ‘ nuovo certificato ’, bensì, propriamente, di una attestazione ricognitiva dell’ambito di riferimento del certificato prodotto in gara dalla controinteressata, legittimamente acquisita dalla S.A. nell’esplicazione dei suoi poteri istruttori, con la conseguenza che, contrariamente a quanto opinato, risulta irrilevante, per un verso, che l’attestazione sia di data successiva alla scadenza del termine di presentazione delle offerte e, dall’altro, che il suo rilascio non sia stato preceduto dallo svolgimento delle attività di controllo e di audit che devono compiere gli enti certificatori.

9.2. – In ordine al requisito di capacità di cui all’art. 6.2. lett. b) del disciplinare – “ esecuzione negli ultimi dieci anni di contratti analoghi riferiti alla realizzazione di camere pulite ad atmosfera controllata classificata come da standard tecnico UNI EN ISO 14644-4:2004-4 Camere bianche ed ambienti associati controllati, in ambito ospedaliero pubblico e privato ” – la tesi della ricorrente secondo cui l’ausiliaria ne sarebbe priva perché “ non avrebbe mai eseguito l’intera realizzazione di camere pulite […] ma si sarebbe sempre limitata alla mera fornitura e posa di pareti e controsoffitti ” non tiene in adeguata considerazione, ad avviso del Collegio, la necessità di privilegiare un’interpretazione estensiva, indotta dalla giurisprudenza formatasi sulla nozione di “ contratti analoghi ” e supportata, nel caso di specie, dalla formulazione letterale del disciplinare di gara, che impiega l’espressione “ contratti analoghi riferiti alla realizzazione ”.

9.2.1. – In disparte la contiguità concettuale tra “ fornitura e posa in opera ” e “ realizzazione ”, la locuzione “ servizi analoghi ” designa prestazioni afferenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale, non richiedendo una sovrapponibilità assoluta – nel qual caso si tratterebbe di “ servizi identici ” – bensì solo una relazione di affinità sostanziale (ex multis Cons. Stato, Sez. V, 5/1/2024 n. 186; T.A.R. Bari, sez. I, 11/08/2025, n. 1033).

9.2.2. – Sicché, anche a non voler riconoscere che la fornitura in opera degli elementi che compongono la camera bianca si traduca, in termini sostanziali e fatta eccezione per la componente impiantistica, nella sua “ realizzazione ”, deve ammettersi, ad avviso del Collegio, che siffatta attività possa cionondimeno integrare (l’oggetto di) contratti “ riferiti alla realizzazione camere pulite ad atmosfera controllata ” costituendo, per l’effetto, una prestazione “ analoga ” idonea a soddisfare il requisito richiesto dalla lex specialis di gara. Quanto, infine, alla prescrizione per cui tali lavori dovevano essere eseguiti in “ ambito ospedaliero pubblico e privato ”, le obiettive criticità rilevate da parte ricorrente non si rivelano, come detto, dirimenti, atteso che, al più, avrebbero potuto condurre alla sostituzione dell’ausiliaria, non certamente alla esclusione, de plano , della controinteressata.

10. – Anche le ulteriori doglianze sono prive di fondamento.

10.1. – Il motivo sub III è basato sull’equivoco che i costi della sicurezza non soggetti a ribasso, che la S.A. ha stimato in € 46.810,27, corrispondano agli oneri aziendali per la sicurezza di cui all’art. 108, co. 9, d.lgs. 36/2023 (che non sono predeterminati dalla stazione appaltante e vanno indicati unitamente all’offerta economica).

10.2. – Quanto al motivo sub IV, l’affermazione di controparte è confutata dalla S.A. (e smentita dalla controinteressata), che ha dichiarato in giudizio, senza contestazione sul punto, che il contratto di avvalimento “ correttamente caricato sulla piattaforma di e-procurement SIAPS di SoReSa risulta , in realtà, debitamente sottoscritto con firma digitale da entrambe le parti (ausiliaria e ausiliata) ”.

10.3. – L’ultimo motivo impinge all’evidenza in valutazioni discrezionali proprie dell’Organo valutativo.

10.4. – L’offerta tecnica della controinteressata, che conterrebbe dei profili che integrano una modifica al progetto esecutivo, secondo quanto dedotto, sarebbe stata erroneamente valutata.

10.5. – Parte ricorrente, facendo leva sulla “ natura estremamente tecnica dei rilievi formulati dai consulenti ”, pretende, infatti, di dare comprova “ dell’erroneità del conseguente giudizio della Commissione e dell’incidenza che avrebbe avuto la più corretta valutazione sui punteggi e sull’esito della gara d’appalto ”, con ciò inammissibilmente sostituendosi alla commissione e sovrapponendo il suo giudizio a quello di quest’ultima, spingendosi a proporre una riformulazione del punteggio spettante alle due concorrenti (“[…] la corretta valutazione dell’offerta tecnica di Coifa avrebbe comportato – e comporterebbe - una riduzione del punteggio assegnato alla stessa, in particolare con riguardo al criterio C e dei sub criteri B.1 e B.2 sub art. 16 del disciplinare; con la conseguenza che a Coifa dovrebbero essere assegnati 23/80 punti, sufficiente a far vincere la gara a Phamm Engineering s.r.l.”).

10.6. – Di qui l’inammissibilità del motivo, atteso che “ la valutazione delle offerte – e dunque anche della loro incertezza assoluta ovvero della loro inadeguatezza –, nonché l'attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che incidono nel merito di tale valutazione sono inammissibili perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato di tipo sostitutorio ” (Cons. Stato, Sez. V, 20/03/2025, n.2316).

11. – Sulla scorta di quanto precede il ricorso, siccome infondato, va respinto.

12. – Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di giudizio in favore della resistente P.A. e della società controinteressata Co.I.Fa. S.r.l., che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori se dovuti, come per legge, da corrispondersi nella misura di un mezzo per ciascuna di esse.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PP PO, Presidente FF

LO TI, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO TI	PP PO

IL SEGRETARIO