Pubblicato il 03/02/2026

N. 00346/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00566/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, iscritto al n. 566 del Registro Generale per l’anno 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-e -OMISSIS--OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avv. Domenico Cancemi, con domicilio digitale come da PEC risultante dai Pubblici Registri di Giustizia;

contro

Ministero Interno, in persona del legale rappresentante pro – tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile 182;

PER L’ANNULLAMENTO

Con riferimento al ricorso introduttivo depositato il 2 aprile 2023:

della nota PEC del 2 febbraio 2024, prot. in uscita n. -OMISSIS-, emanata dall’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, con la quale è stata fornita risposta alla diffida del 25 gennaio 2024, trasmessa dal procuratore dei ricorrenti in nome e per conto del sig. -OMISSIS--OMISSIS-, e con cui è stato comunicato il non accoglimento dell’istanza di elargizione proposta dai sigg. -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS--OMISSIS-;

Con riferimento ai motivi aggiunti depositati in data 13 giugno 2024:

PER L’ANNULLAMENTO

del Decreto -OMISSIS-, emanato dal Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, notificato dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Palermo a mezzo PEC in data 26 marzo 2024 (prot. nn. -OMISSIS-, notificata al sig. -OMISSIS--OMISSIS-, e -OMISSIS-, notificata alla sig.ra -OMISSIS--OMISSIS-), con il quale è stato deliberato il non accoglimento dell’istanza di elargizione presentata dai medesimi ricorrenti (doc. 10 e seguenti);

del parere negativo reso dal Comitato di solidarietà nella seduta del 17 gennaio 2024, presupposto del suddetto decreto;

nonché di ogni altro atto o documento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comitato di Solidarietà Vittime Estorsione ed Usura; e di Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo - Palermo e di Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket ed Antiusura e di Ministero Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. DR UM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con ricorso ritualmente depositato il 2 aprile 2023, i sigg. -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS--OMISSIS-, in proprio e quali coniugi, hanno adito l’Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sede di Palermo, chiedendo:

- l’annullamento della nota trasmessa a mezzo PEC in data 2 febbraio 2024, prot. n. -OMISSIS-, con cui l’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura ha comunicato il non accoglimento dell’istanza di concessione dell’elargizione ex legge n. 44/1999;

- l’annullamento del parere negativo reso dal Comitato di Solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura nella seduta del 17 gennaio 2024, mai notificato ai ricorrenti;

- l’accertamento del diritto dei ricorrenti a conseguire l’elargizione già deliberata in loro favore per l’importo di euro 61.075,00, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente all’adozione dei provvedimenti necessari alla corresponsione della somma.

1.1 – A fondamento del ricorso proposto, i ricorrenti hanno dedotto, in punto di fatto, quanto appresso spiegato.

a) Con istanza presentata in data 7 gennaio 2015, successivamente assunta al protocollo del Ministero dell’Interno in data 19 giugno 2016, il sig. -OMISSIS-, unitamente alla moglie sig.ra -OMISSIS-, chiedeva l’accesso al Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, ai sensi della legge n. 44 del 1999, rappresentando di avere subito un grave danno economico in conseguenza di fatti penalmente rilevanti.

b) All’esito di una lunga istruttoria, il Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, con nota del 31 ottobre 2018, comunicava che il Comitato di Solidarietà, nella seduta del 29 ottobre 2018, aveva deliberato la concessione di un’elargizione pari ad euro 61.075,00 a ristoro del danno emergente. Con successiva nota del 14 novembre 2018, la Prefettura di Palermo chiedeva ai ricorrenti di rendere alcune dichiarazioni propedeutiche all’adozione del decreto concessorio, tutte puntualmente rese dagli interessati in data 18 gennaio 2019.

c) Nonostante il parere favorevole del Comitato di Solidarietà e la completezza della documentazione prodotta, l’Amministrazione non adottava il decreto di concessione né procedeva al pagamento dell’elargizione. Negli anni successivi, il sig. -OMISSIS- sollecitava reiteratamente la definizione del procedimento, anche mediante formali diffide e istanze di accesso agli atti, ricevendo rassicurazioni circa la necessità di ulteriori approfondimenti istruttori, mai chiaramente specificati.

d) Solo nel 2023, a distanza di oltre quattro anni dalla deliberazione favorevole, l’Amministrazione comunicava l’avvio di un procedimento volto al rigetto dell’istanza, richiamando in modo generico alcune pregresse condanne penali del sig. -OMISSIS-, senza indicarne gli estremi né chiarire la loro presunta rilevanza ostativa ai sensi della legge n. 44/1999. I ricorrenti presentavano tempestive memorie difensive, dimostrando che tali condanne non rientravano tra quelle ostative previste dalla normativa. Ciononostante, con la nota del 2 febbraio 2024, l’Amministrazione comunicava il definitivo non accoglimento dell’istanza, richiamando un nuovo parere negativo del Comitato di Solidarietà, privo di motivazione e mai portato a conoscenza degli interessati.

1.2 – Svolta questa premessa in fatto, i ricorrenti hanno formulato i seguenti motivi di ricorso.

Essi hanno dedotto la violazione delle norme sul procedimento amministrativo, nonché dei principi di imparzialità e buon andamento, per avere l’Amministrazione omesso di valutare le osservazioni presentate in sede procedimentale.

Hanno altresì denunciato la carenza di motivazione del provvedimento impugnato, non essendo chiaramente esplicitate le ragioni del diniego, anche in considerazione di un precedente provvedimento favorevole mai formalmente revocato.

È stato inoltre dedotto eccesso di potere, per difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza, per il mancato approfondimento delle circostanze già oggetto di precedente valutazione favorevole.

Infine, è stata lamentata la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, per avere l’Amministrazione ingenerato un’aspettativa qualificata poi disattesa senza adeguata giustificazione.

2 – Il Ministero dell’Interno si è costituito il 3 maggio 2024 con atto di mera forma.

3 – Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 13 giugno 2024, i sigg. -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS--OMISSIS-hanno dedotto, in punto di fatto, che, successivamente alla nota già impugnata con il ricorso introduttivo, è intervenuta la comunicazione PEC del 26 marzo 2024, con la quale la Prefettura ha notificato il Decreto del Commissario -OMISSIS-, adottato in recepimento del parere reso dal Comitato nella seduta del 17 gennaio 2024, fondando il rigetto dell’istanza di ammissione a beneficio su un asserito difetto dei requisiti soggettivi in relazione alla capacità di reinserimento nell’economia legale, mediante richiamo a pronunce risalenti agli anni 2014–2015 e al cumulo delle pene. Essi hanno quindi chiesto l’annullamento del suddetto decreto, deducendo i medesimi vizi già prospettati avverso gli atti presupposti impugnati con il ricorso introduttivo.

4 – All’udienza camerale del 29 gennaio 2026 tanto il Collegio quanto la difesa del Ministero hanno rilevato il difetto di giurisdizione del GA in relazione alla controversia oggetto di giudizio. Il procedimento è quindi stato trattenuto in decisione, previa sua discussione.

5 – In limine litis , deve essere scrutinata la questione relativa alla giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia che risulta insussistente.

5.1 – Secondo il consolidato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass., SS.UU., 31 luglio 2017, n. 18983; 25 marzo 2021, n. 8508), le controversie relative alla concessione dei benefici economici previsti dalla legge n. 44/1999 rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

La Corte ha ormai da tempo chiarito che l’attività amministrativa in questo ambito non comporta l’esercizio di un potere discrezionale, ma si limita a un accertamento ricognitivo della sussistenza dei requisiti di legge. Non vi è cioè un provvedimento costitutivo in senso proprio, capace di incidere sulla sfera giuridica dei privati mediante l’esercizio di un potere amministrativo, bensì una mera verifica di presupposti normativi dai quali discende direttamente un diritto soggettivo in capo al richiedente.

Tale orientamento è stato recepito anche dalla giurisprudenza amministrativa che, facendo proprie le considerazioni della S.C., ha più volte dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie concernenti l’accesso al fondo di solidarietà previsto dalla legge n. 44/1999 (cfr. tra le tante: TAR Lazio, Roma, Sez. I, 14 aprile 2018, n. 4124).

Tale impostazione trova fondamento nella differente natura degli atti amministrativi, che può essere analizzata attraverso due schemi distinti.

Il primo schema, applicabile ai provvedimenti amministrativi in senso proprio, è quello norma–fatto–potere–effetto. In tale ipotesi, la norma attribuisce all’amministrazione un potere pubblico, da esercitarsi (in via discrezionale o vincolata) al ricorrere di determinati presupposti di fatto. L’effetto giuridico — cioè la nascita, modifica o estinzione di situazioni giuridiche soggettive — è prodotto dal provvedimento, che ha natura costitutiva. Anche nei casi in cui la discrezionalità sia assente, la pubblica amministrazione esercita comunque un potere autoritativo volto alla tutela dell’interesse pubblico.

Invece, il secondo schema, ricorrente anche nel caso di erogazioni ex legge n. 44/1999, è quello norma–fatto–effetto, tipico degli atti meramente dichiarativi o ricognitivi, che non hanno natura costitutiva. Qui, il fatto accertato non costituisce un vincolo per l’amministrazione, ma rappresenta l’elemento costitutivo di un diritto soggettivo già previsto dalla legge. In altre parole, il diritto del privato sorge direttamente dalla norma, e l’attività amministrativa si limita a prenderne atto. In questo caso, non vi è esercizio di potere e, di conseguenza, la posizione soggettiva del privato è quella di titolare di un diritto soggettivo perfetto, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

5.2 – Alla luce di tali principi, deve quindi ritenersi che la domanda del ricorrente, volta all’ottenimento dell’elargizione prevista dalla legge n. 44/1999, riguardi l’accertamento di un diritto soggettivo pieno, fondato direttamente su norma di legge. Lo stesso decreto impugnato reca, peraltro, l’indicazione della possibilità di ricorrere al giudice ordinario, confermando la natura privatistica del rapporto.

5.3 – Pertanto, avuto riguardo alla questione rilevata d’ufficio dal Collegio, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibile per difetto di giurisdizione, in favore del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del Codice del processo amministrativo.

6 – Le spese di lite seguono la soccombenza dei ricorrenti e si liquidano in favore della resistente in un importo che, tenuto conto della definizione del procedimento su un aspetto preliminare, si ritiene di liquidare – ex dm 55/14 (e successive modificazioni) in € 1.000,00 per compensi di avvocato, oltre ad oneri e accessori di legge.

Si ravvisano i presupposti per la revoca dell’ammissione provvisoria della parte ricorrente al patrocinio a spese dello Stato, ai sensi dell’art. 115 del d.P.R. n. 115/2002, il quale prevede che “ con decreto il magistrato revoca l’ammissione al patrocinio provvisoriamente disposta (…) se risulta l’insussistenza dei presupposti per l’ammissione ovvero se l’interessato ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave ”.

Nel caso di specie, risulta integrata l’ipotesi della colpa grave, atteso che la proposizione del presente ricorso dinanzi al giudice amministrativo si pone in palese contrasto con il consolidato e pacifico orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che hanno ripetutamente affermato la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle controversie aventi ad oggetto l’erogazione delle provvidenze previste dalla legge n. 44/1999. Tale orientamento, ormai consolidato e privo di oscillazioni interpretative, rendeva agevolmente riconoscibile il difetto di giurisdizione del giudice adito; ne consegue che la scelta di instaurare il presente giudizio dinanzi a questo organo giurisdizionale non è riconducibile a un errore scusabile, ma integra una condotta processuale connotata da grave negligenza, idonea a giustificare la revoca del beneficio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando:

1. dichiara il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili per difetto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., in favore del giudice, innanzi al quale il giudizio va riproposto nei termini di legge;

2. condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento, in favore dell’Amministrazione resistente, delle spese di lite, che si liquidano in complessivi € 1.000,00 per compensi professionali, oltre IVA, CPA e spese generali come per legge.

3. revoca l’ammissione provvisoria dei ricorrenti al patrocinio a spese dello Stato disposto dalla Commissione per il patrocinio a spese dello Stato con decreti del 7 agosto 2024.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ST CA, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

DR UM, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR UM	ST CA

IL SEGRETARIO