Pubblicato il 11/02/2026

N. 00114/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00088/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 88 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Progetto Amico di TT LA & C. s.n.c., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Latina, al corso Giacomo Matteotti n. 208;

contro

la RE Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv.ssa Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, alla via M. Colonna n. 27;
l’Azienda Usl di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Valleriani, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Latina, al viale P.L. Nervi snc;

per l’accertamento

della illegittimità dell’inerzia serbata dalla RE Lazio e dall’ASL di Latina sull’istanza, presentata dalla ricorrente in data 12 gennaio 2017, di ampliamento dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria di riabilitazione per bambini con disabilità dello sviluppo, svolta nella struttura sita in Latina, alla via Ezio al n. 139;

nonché per la conseguente condanna delle predette Amministrazioni a provvedere sull’istanza concludendo il procedimento con un provvedimento espresso;

quanto ai motivi aggiunti:

per la condanna dell’ASL di Latina e della RE Lazio al risarcimento dei danni ingiusti derivati alla ricorrente in conseguenza dell’inosservanza colposa del termine di conclusione del procedimento relativo all'istanza presentata il 12 gennaio 2017.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria della RE Lazio e dell’Azienda Usl di Latina;

Vista la sentenza di questo Tribunale del 25 luglio 2018, n. 449, che ha: a) dichiarato la cessazione della materia del contendere sul ricorso originario, in considerazione della sopravvenuta adozione del provvedimento autorizzativo regionale; b) disposto la conversione del rito in ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria articolata nei motivi aggiunti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. IL SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la ricorrente, società operante nel settore della riabilitazione per bambini con disabilità dello sviluppo, ha agito per la declaratoria dell’inerzia serbata dalla RE Lazio e dall’ASL di Latina sulla sua istanza del 12 gennaio 2017, tesa all’ampliamento dell’autorizzazione all’esercizio della relativa attività sanitaria.

2 – La medesima ricorrente, con motivi aggiunti, ha agito per la condanna dell’ASL di Latina e della RE Lazio al risarcimento dei danni ingiusti, in tesi derivati alla ricorrente a causa dell’inosservanza colposa del termine di conclusione del procedimento autorizzatorio.

3- Questo Tribunale, con sentenza del 25 luglio 2018, n. 449, ha:

- dichiarato la cessazione della materia del contendere sul ricorso originario (quello sul silenzio), in considerazione della sopravvenuta adozione del provvedimento autorizzativo regionale;

- disposto la conversione del rito in ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria articolata nei motivi aggiunti;

- disposto, in applicazione della soccombenza virtuale “ in ordine alla richiesta di accertamento dell’illegittimità del silenzio ”, la condanna alle spese di lite della sola Asl di Latina.

4 – Quest’ultima nonché la RE Lazio si sono costituite in resistenza al ricorso e ai motivi aggiunti, instando per il loro rigetto.

5 – In vista dell’udienza, la ricorrente ha articolato e ribadito le proprie ragioni, concludendo per l’accoglimento dell’istanza risarcitoria.

6 – All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

7 – Nel merito, giova introduttivamente compendiare la domanda risarcitoria articolata nei motivi aggiunti, in vista della sua qualificazione.

Così, secondo la ricorrente, nella specie sarebbe stata violata la tempistica per l’adozione del provvedimento autorizzativo, disciplinata dall’artt. 7 della l. r. Lazio n. 4/2003 nonché dagli artt. 9 e 10 del Reg. Reg. Lazio n. 2/2007, ai sensi dei quali il procedimento avrebbe dovuto concludersi in 190 giorni, salvo sospensioni per effettive esigenze istruttorie, essendo lo stesso così scandito:

i) 45 giorni dalla ricezione della domanda per il controllo di completezza della documentazione a corredo della stessa, da parte della RE;

ii) 15 giorni successivi per la trasmissione dell’incartamento all’ASL;

iii) 90 giorni per l’attività di verifica e l’espressione del parere dell’ASL, non surrogabile da altri congegni procedimentali;

iv) 30 giorni per l’inoltro, da parte dell’ASL, del parere alla RE per l’adozione del provvedimento definitivo;

v) 10 giorni per la comunicazione del provvedimento assunto dalla RE.

A tale stregua, in tesi, a far tempo dalla data di ricezione, da parte dell’Amministrazione, dell’istanza autorizzatoria del 13 gennaio 2017, il provvedimento definitivo è pervenuto in data 27 marzo 2018 invece che in data 22 luglio 2017, con un asserito ritardo pari a 248 giorni.

In tal ottica:

- tutte le richieste di integrazione documentale nella specie inviate dall’ASL di Latina (quella formulata in sede di sopralluogo il 23 maggio 2017 ed evasa il successivo 31 maggio 2017 nonché quella del 19 settembre 2017 evasa in pari data) sarebbero dilatorie;

- la richiesta di parere dell’ASL di Latina alla RE del 20 novembre 2017, riscontrata il successivo 18 dicembre 2017 e involgente la disciplina regionale rilevante per l’esame della richiesta di autorizzazione (DCA n. 485/2015), sarebbe anch’essa pretestuosa e dilatoria in quanto il predetto DCA non era più esistente dal 19 maggio 2016, quanto era stato annullato retroattivamente con DCA; inoltre, già nella chiusa dell’originaria richiesta di parere della RE sarebbe stata precisata la normativa nella specie rilevante (il DCA n. 434/2012).

E’ stata quindi sostenuta la responsabilità delle Amministrazioni per avere con colpa grave ritardato l’emanazione dell’atto autorizzativo: l’ASL di Latina, per aver violato i termini per l’adozione del parere di competenza; la RE, per non aver compulsato l’azienda a concludere gli adempimenti di competenza.

Di qui la richiesta risarcitoria quantificata, sulla base di una perizia, a pagg. 8 e 9 del gravame.

8 – Ciò posto, il Collegio, alla stregua del contenuto degli atti difensivi della ricorrente, valutati ai sensi dell’art. 32, comma 2, primo periodo, cod. proc. amm., osserva che l’azione nel concreto proposta attiene al risarcimento da mero ritardo.

In materia deve allora aderirsi all’orientamento ormai consolidatosi con la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 7/2021, che ha ricondotto la responsabilità della Pubblica Amministrazione, anche se derivante dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, all’ambito della responsabilità extracontrattuale da fatto illecito, con tutto ciò che ne consegue in termini di onere della prova che incombe sul ricorrente in relazione a tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria.

Orbene, se nella specie la ricorrente era esentata dalla prova della spettanza del bene della vita, essendo quest’ultimo stato riconosciuto col provvedimento regionale di autorizzazione del 27 marzo 2018, in tesi tardivamente adottato, non altrettanto è a dirsi per tutti gli altri elementi della fattispecie di responsabilità.

Deve, infatti ritenersi che la possibilità del risarcimento del danno da ritardo non è effetto automatico del ritardo in sé e per sé, ma del fatto specifico che la condotta inerte o tardiva sia stata causa di un particolare pregiudizio prodottosi nella sfera giuridica del privato, che deve essere dimostrato in modo puntuale e certo dal ricorrente (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2021, n. 3079).

9 – Sempre in via introduttiva, il Collegio deve precisare che è ben vero che la sentenza di questo Tribunale, sia pure ai soli fini della regolazione delle spese di lite, ha fatto applicazione, per l’ASL di Latina, della soccombenza virtuale “ in ordine alla richiesta di accertamento dell’illegittimità del silenzio ”.

E’ tuttavia altrettanto innegabile che tale statuizione, ai limitati fini per cui è stata adottata:

- ha avuto riguardo solo all’ASL di Latina, cioè al soggetto deputato all’adozione del parere obbligatorio e non vincolante sull’istanza della ricorrente, cioè ad un adempimento istruttorio e a rilevanza endoprocedimentale, nulla avendo disposto in ordine al soggetto preposto ad adottare il provvedimento autorizzatorio, cioè in ordine alla RE;

- non ha recato alcuna indicazione in merito all’ambito nonché all’estensione temporale dell’affermata illegittimità ( idest , all’entità del ritardo).

Per tali ragioni, il limitato accertamento contenuto nella citata pronuncia non vale a limitare né tanto meno a vincolare l’accertamento del Collegio, in chiave risarcitoria, degli elementi nella stessa non esplicitati.

10 – Tutto ciò premesso, l’esame della documentazione in atti mette in luce la non condivisibilità della ricostruzione dell’entità del ritardo e dell’illegittimità dell’operato dell’ASL di Latina nei termini declinati dalla ricorrente nei motivi aggiunti.

10.1 – In proposito, giova richiamare il tenore del Reg. Reg. Lazio n. 2/2007, regolante il procedimento di ampliamento dell’autorizzazione all'esercizio dell’attività sanitaria da parte degli operatori privati.

Vengono qui in rilievo, in particolare:

- l’art. 9, comma 2, secondo cui “ Entro novanta giorni dalla ricezione della relativa richiesta da parte della direzione regionale, il dipartimento di prevenzione dell'azienda USL competente, effettua i necessari sopralluoghi per la verifica di conformità della struttura o attività interessata… ”;

- l’art. 9, comma 5, secondo cui “ qualora a seguito degli accertamenti e verifiche di cui ai precedenti commi emergano difformità o carenze documentali, la direzione regionale o l'Azienda USL nell'ambito delle rispettive competenze, possono richiedere le integrazioni o modifiche necessarie. Le suddette richieste sospendono i termini di cui ai commi 1 e 2 ”;

- ma soprattutto, l’art. 9, comma 4, secondo cui “ Il direttore del dipartimento di prevenzione, acquisiti dai responsabili dei servizi interessati gli esiti della verifica di conformità di cui al comma 2, trasmette il relativo parere attestante gli esiti della verifica al direttore generale dell'azienda USL, che provvede ad inoltrarlo alla direzione regionale competente entro i successivi trenta giorni ”;

- infine, l’art. 10, che: i) al comma 1 dispone che “ conclusa l'istruttoria, il direttore della direzione regionale competente adotta il provvedimento definitivo di autorizzazione all'esercizio, di diniego dello stesso, ovvero di cessazione dell'attività relativamente ai soggetti di cui all'art. 5, comma 1bis, della l.r. n. 4/2003” ; ii) al comma 2 prevede che “il provvedimento di cui al comma 1 è comunicato, entro dieci giorni dall'adozione, al soggetto richiedente presso la relativa sede legale o operativa, al Comune ove ha sede la struttura o l'attività nonché all'azienda USL competente per territorio ”.

10.2 – L’interpretazione logico-sistematica delle surrichiamate disposizioni, alla luce delle caratteristiche del procedimento amministrativo in parola - in cui l’Amministrazione deputata allo svolgimento della fase istruttoria ( idest , l’ASL di Latina) è chiamata a valutazioni sulla consistenza dell’organizzazione e della struttura dell’impresa istanza connotate da marcata discrezionalità tecnica – induce a ritenere che:

- tale attività non può esaurirsi in una fase acquisitiva, cioè con lo svolgimento delle verifiche in loco ma deve necessariamente comprendere anche una fase valutativa, cioè volta a valutare le risultanze acquisite in vista della formulazione del parere alla RE;

- le surrichiamate disposizioni distinguono nettamente la fase delle verifiche da quella dell’espressione del parere a seguito dell’esame delle prime, tant’è che deferiscono detti adempimenti a due Uffici differenti;

- il termine di novanta giorni è un termine meramente ordinatorio e interno che scandisce la tempistica per il solo svolgimento delle verifiche, cioè della fase acquisitiva ma – contrariamente a quanto rilevato dalla ricorrente – non anche quella valutativa, preordinata all’espressione del relativo parere (il termine di trenta giorni è previsto per l’inoltro di quest’ultimo, una volta predisposto, alla RE);

- tale attività, di natura valutativa e compendiata nell’espressione finale del parere, una volta acquisiti gli esiti della verifica di conformità, risulta di competenza del Direttore del dipartimento prevenzione: è significativo che per tale fase non è previsto alcun termine finanche acceleratorio, dovendo la sua durata essere parametrata alla complessità della fattispecie concreta da valutare; se così è la durata di tale fase va valutata secondo ragionevolezza;

- la sospensione del termine procedimentale per richieste di integrazione documentale si riferisce a solo a quello per l’effettuazione delle verifiche.

10.3 – Calando le surrichiamate coordinate ricostruttive nella fattispecie oggi all’esame, il Collegio – in esito all’esame della documentazione in atti – ritiene che:

- il mero sforamento, peraltro di qualche giorno, da parte dell’ASL di Latina del termine endoprocedimentale e ordinatorio di cui all’art. 9, comma 2 Reg. Reg. Lazio n. 2/2007 per compiere le verifiche non vale di per sé solo a ritenere illegittimo il suo complessivo operato;

- in sede di sopralluogo, sono stati chiesti alla ricorrente documenti necessari ad acquisire tasselli necessari a valutare la sua istanza; e ciò è tanto vero che la stessa ha adempiuto alla richiesta istruttoria di lì a 8 giorni (il 31 maggio 2017), senza sollevare alcuna riserva o rimostranza sulle tempistiche di conduzione del sopralluogo o sulla pretestuosità della richiesta stessa;

- è ben vero che il 25 luglio 2017 la Commissione di verifica strutture sanitarie dell’ASL ha preso atto del parere favorevole espresso dai funzionari aziendali preposti alla verifica dei requisiti minimi per l’ampliamento delle prestazioni richieste dalla ricorrente;

- è tuttavia, altrettanto innegabile che, ai sensi dell’art. 9, comma 4 del Reg. Reg. Lazio n. 2/2007, gli esiti della verifica costituivano certamente il principale elemento per l’espressione del parere ma non l’unico; ciò in quanto l’Azienda, in vista dello scrutinio dell’istanza presentata, era chiamata non solo a valutare le risultanze delle verifiche ma anche a valutarle giuridicamente alla luce del complesso quadro regolatorio regionale, frutto di una normativa affastellatasi nel tempo in modo non sempre ordinato e sistematico;

- in quest’ottica, non può condividersi la generica e decontestualizzata affermazione della ricorrente per cui già alla data del 25 luglio 2017 sussistevano già tutte le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione richiesta;

- a tale stregua, l’ulteriore richiesta istruttoria del 19 settembre 2017 - frutto di un’attività valutativa di durata tutt’altro che irragionevole, tenuto conto della ridotta presenza del personale in servizio nella stagione estiva e del volume di pratiche gestite dall’ASL - risulta tutt’altro che dilatoria: con essa, l’ASL di Latina ha richiesto alla ricorrente una relazione tecnico-sanitaria volta ad illustrare l’impatto sulla sua struttura organizzativa del decreto dirigenziale n. G04762 approvato nel mese di aprile 2017 ma destinato ad entrare in vigore di lì a poco (nell’ottobre 2017) - e quindi di una normativa senz’altro rilevante nel procedimento in discorso, in applicazione del principio tempus regit actum (del resto, la stessa ricorrente ha affermato in udienza di aver parametrato le richieste risarcitorie alle tariffe regionali); in particolare, è stata richiesta “ una relazione tecnico-sanitaria relativa all'ampliamento in conformità con le previsioni e criteri regionali stabiliti nel Decreto 12 aprile 2017 n.004762 (Atto dirigenziale di Gestione) e nel DCA 434/2012 ”

- anche con riferimento a tale richiesta istruttoria, la ricorrente, senza sollevare eccezioni o rimostranze, ha fornito sempre il 19 settembre 2017 un’articolata relazione in cui sono stati “ rivalutati le attività riabilitative giornaliere erogabili giornalmente in funzione degli spazi disponibi nella struttura ” (cfr. pag. 1 dell’all. f della ricorrente), col corredo di nuovi calcoli e valutazioni;

- anche in questo caso i riscontri richiesti hanno consentito l’acquisizione di ulteriori tasselli indispensabili a valutare l’istanza autorizzatoria, tant’è vero che anche nel parere positivo rilasciato dall’ASL di Latina il 28 febbraio 2018 tale relazione (e non già quelle precedenti) e le sue risultanze sono state espressamente richiamate per relationem (cfr. terzo capoverso di pag. 2 dell’all. h della ricorrente);

- fino alla riunione della Commissione dell’8 novembre 2017 - effettuata in una data in cui la valutazione della nuova acquisizione istruttoria poteva ormai dirsi compiuta, anche qui in un termine ragionevole e non eccessivo - l’operato dell’ASL di Latina risulta immune da mende, essendosi caratterizzato per l’acquisizione e valutazione, in tempi non palesemente incongrui, di tasselli necessari a valutare l’istanza autorizzatoria, tasselli richiesti alla ricorrente e da quest’ultima forniti senza rilievi e rimostranze circa la durata del procedimento;

- almeno fino all’8 novembre 2017, dunque, non è dato rinvenire alcun ritardo colpevole da parte dell’ASL di Latina, posto che il mero decorso di termini endoprocedimentali e interni non poteva certamente indurre l’Azienda ad assumere determinazioni, senza aver previamente valutato tutti i necessari aspetti giuridici e fattuali della vicenda;

- in quest’ottica l’illegittimità del silenzio rilevata nella chiusa della sentenza di questo Tribunale del 25 luglio 2018, n. 449 potrebbe, al più, essere riferita all’ultimo segmento procedimentale, cioè a quello in cui l’ASL di Latina ha chiesto, con nota del 20 novembre 2017 alla RE (che ha inviato il relativo il successivo 18 dicembre 2017) un quesito sulla disciplina regionale applicabile alla richiesta di autorizzazione, evocando il DCA n. 485/2015, che non era più esistente dal 19 maggio 2016 perché annullato retroattivamente con altro DCA;

- sennonché, in relazione a tale profilo va evidenziato che: i) non è stato nella specie né allegato dalla ricorrente né accertato dal Tribunale alcun elemento di colpa a carico della RE, che ha anzi provveduto a riscontrare la richiesta di parere dell’ASL di Latina in tempi ragionevoli; ii) in ogni caso, il ritardo nella conclusione del procedimento, anche a voler ipotizzare che la Commissione dell’ASL, già l’8 novembre 2017, avesse tutti gli elementi per decidere sull’istanza autorizzatoria, risulta contenuto a pochi mesi (dalla seconda metà di dicembre 2017 al 27 marzo 2018 data di rilascio dell’autorizzazione); iii) come si illustrerà in appresso, anche in relazione a tale lasso di tempo, difetta la prova della causalità del danno ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, cod. proc. amm. nonché del danno-conseguenza.

11 – Il ricorso, inoltre – come appena anticipato - risulta infondato anche per l’assenza di adeguata prova in ordine al nesso di causalità tra la condotta dell’ASL di Latina nonché della RE e i danni lamentati dalla società interessata, ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, cod. proc. amm..

Emblematici in questo senso risultano i seguenti rilievi:

- parte ricorrente ha lasciato trascorrere quasi tutto il (non breve) termine previsto dall’art. 31, comma 2 del cod.proc.amm. per reagire in via giurisdizionale avverso il silenzio delle Amministrazioni (il ricorso è stato notificato e depositato il 12 febbraio 2018 ad un anno esatto dall’istanza autorizzatoria), senza tuttavia aver dato prova di aver attivato gli strumenti stragiudiziali che sarebbero stati idonei a farle conseguire in modo sollecito un pronunciamento espresso da parte dell’Amministrazione stessa, ed evitare in tal modo i lamentati danni; il riferimento è innanzitutto al rimedio previsto ai sensi dell’art. 2, commi 9- bis e 9- ter l. n. 241/1990 nonché ai solleciti e alle diffide, anche nei confronti della RE, per compulsarla ad assumere misure acceleratorie per la definizione del procedimento; e ciò, ad onta del fatto che la RE, con nota del 12 giugno 2017 (cfr. doc. 6 della RE) – ad una data in cui, in tesi, l’ASL doveva aver ormai esaurito le attività di competenza - aveva espressamente avvertito la ricorrente della perdurante pendenza del procedimento e della necessità per l’ASL stessa di ultimare gli accertamenti di competenza, ancora in corso;

- per tutta la durata del procedimento, parte ricorrente ha continuato ad interloquire, corrispondendo a tutte le richieste istruttorie dell’Amministrazione, senza opporre alcuna riserva od eccezione, sebbene le stesse fossero da ritenersi – nella sua prospettazione successiva – ormai tardive e palesemente pretestuose.

Gli incombenti omessi configurano doveri di cooperazione, certamente esigibili e non gravosi, nonché vieppiù doverosi, ove si consideri che gli stessi costituiscono anche il precipitato applicativo, nella sfera del privato, dei princìpi di lealtà e buona fede che, ai sensi dell’art. 1-comma 2- bis della l. n. 241/1990, devono improntare i rapporti fra quest’ultimo e l’Amministrazione.

In tal ottica, il Collegio ritiene che il mancato esperimento degli stessi abbia assunto nella specie un’efficacia preclusiva del risarcimento del danno.

Si rende, infatti, applicabile l’orientamento giurisprudenziale consolidato nel senso di escludere, ai sensi degli artt. 30, comma 3 del cod.proc.amm. e 1227, comma 2, e 2056 del cod.civ., il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche mediante l'esperimento degli strumenti di tutela previsti (Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2017, n. 2857; Sez. V, 27 dicembre 2017, n. 6078; Sez. III, 21 marzo 2018, n. 1828, Sez. IV, 9 maggio 2018, n. 2778).

12 – Inoltre, nella fattispecie all’esame, la ricorrente non risulta neanche aver fornito adeguata prova dei pregiudizi subiti in conseguenza del lamentato ritardo nell’adozione del provvedimento autorizzativo.

12.1 - In proposito, è ben vero che parte ricorrente ha depositato una perizia di parte volta alla quantificazione dei pregiudizi lamentati.

E’ altrettanto innegabile, tuttavia, che – come correttamente rilevato dalla difesa dell’ASL di Latina all’udienza – nessuno dei principali elementi posti a base delle stime della perizia – eccezion fatta per la sussistenza di debiti tributari, la cui insorgenza è stata, in tesi, ascritta ai mancati ricavi – risulta supportato dal benché minimo elemento obiettivo o documentale idoneo a consentire un vaglio di attendibilità.

Ciò è a dirsi per: i) le tariffe richiamate per le prestazioni aggiuntive (elemento questo necessario per valutare gli eventuali ricavi persi); ii) tutte le varie componenti di costo in grado di incidere sui ricavi, ivi compresa la modalità di determinazione del trattamento economico del personale da impiegare per le prestazioni aggiuntive; iii) l’effettiva sussistenza della domanda di prestazioni aggiuntive; iv) l’effettiva idoneità strutturale e organizzativa della società ad operare immediatamente, nel caso di concessione dell’autorizzazione nei tempi auspicati.

Al riguardo, il Collegio intende precisare che non può ritenersi sufficiente, ai fini dell’adempimento dell’onere probatorio gravante sul ricorrente in ordine alla quantificazione del danno, il mero deposito di una perizia di parte, sprovvista della documentazione necessaria idonea a consentirne al Collegio il vaglio di attendibilità.

Difatti – in coerenza con l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità – va rilevato che la perizia di parte, anche se redatta con particolare rigore tecnico, non costituisce una prova in senso proprio neppure per i fatti che il consulente attesti di aver direttamente accertato, non essendo il Giudice obbligato a recepirne le conclusioni, né a confutarle espressamente e potendo anche decidere di non attribuire loro alcun peso nella decisione (cfr. in tal senso ex multis , Cass. Civ. n. 2980/2023).

Se, dunque, la perizia di parte è rimessa alla prudente valutazione del Giudice e rappresenta una delle tante fonti di convincimento su cui egli può basare le sue statuizioni, perché essa assuma rilievo ai fini della prova del quantum risarcitorio, è indispensabile che dalla documentazione prodotta dal ricorrente sia possibile ricostruire e valutare le assunzioni poste a base delle stime effettuate e quindi verificare la correttezza dell’ iter logico seguito per addivenire alla quantificazione del pregiudizio lamentato.

Da ciò consegue che ove - come nella fattispecie all’esame – tale operazione ricostruttiva non sia possibile a motivo delle lacune documentali ascrivibili al ricorrente, l’onere probatorio gravante sul ricorrente non può dirsi in alcun modo adempiuto, posto che le valutazioni del Giudicante non possono certo basarsi sull’adesione fideistica a stime e assunti in alcun modo verificabili nella loro consistenza e attendibilità.

Ne consegue che nella fattispecie all’esame parte ricorrente non risulta aver adempiuto all’onere probatorio sullo stesso gravante in ordine alla quantificazione del danno lamentato.

12.2 - Sul punto, il Collegio non può che richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui:

- “ spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall'art. 2697, comma 1, c.c. ” (cfr. ex plurimis , Cons. St., VII, n. 9796/2023; id., V, n. 675/2015);

- “ il potere del giudice di liquidazione del danno in via equitativa a norma degli artt. 1226 e 2056 c.c. presuppone la prova – in alcun modo fornita da parte ricorrente NDR - dell'esistenza di danni risarcibili e l'obiettiva impossibilità o particolare difficoltà di provare il danno nel suo preciso ammontare. Conseguentemente, grava sulla parte interessata l'onere di provare ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno in modo da consentire al giudice il concreto esercizio del potere di liquidazione in via equitativa, che ha la sola funzione di colmare le lacune insuperabili ai fini della sua precisa determinazione ” (cfr. da ultimo Cons. St., VI, n. 10092/2022; T.A.R. Lazio, Roma, IV, n.5477/2022).

A tale stregua, nella fattispecie all’esame non è dato riscontrare alcuna difficoltà eccessiva o insuperabile nella liquidazione del danno, in quanto sarebbe bastato che parte ricorrente corredasse la perizia degli elementi obiettivi e documentali necessari a consentire al Giudicante la verifica delle stime e degli assunti dedotti. In questo senso, il potere di liquidazione equitativa del danno non può essere utilizzato per rimediare all’inadempimento dell’onere probatorio gravante su parte ricorrente e dallo stesso pienamente assolvibile con l’ordinaria diligenza.

Il Collegio non può che riportarsi al costante insegnamento giurisprudenziale, secondo cui “ la liquidazione equitativa del danno ha natura sussidiaria, in quanto presuppone l'esistenza di un danno oggettivamente accertato, e non sostitutiva, poiché ad essa non può farsi ricorso per sopperire alle carenze o decadenze istruttorie in cui le parti fossero incorse, di modo che indefettibili presupposti per l'applicazione dell'art. 1226 c.c. sono, da un lato, la dimostrata esistenza d'un danno certo (e non soltanto eventuale od ipotetico) e, dall'altro, che l'impossibilità (o la rilevante difficoltà) nella stima esatta dello stesso sia oggettiva - cioè positivamente riscontrata e non meramente supposta - e incolpevole, ovvero non dipendente - come nella specie ndr - dall'inerzia della parte gravata dall'onere della prova ” (cfr. ex multis , Cass. civ., III, n. 21607/2025 e in senso analogo Cons. St., III, n. 9822/2024; id. IV, n. 1000/2020).

12.3 - Quanto, infine, alla voce risarcitoria relativa ai debiti tributari della ricorrente, unica voce questa ad essere stata supportata da riscontri documentali, è rilevante osservare che:

- come rilevato dalla difesa dell’ASL di Latina e non efficacemente confutato da parte ricorrente, il predetto debito era già preesistente: non si vede, quindi in che modo esso potesse essere ricondotto al ritardo nel rilascio dell’autorizzazione all’ampliamento dell’attività sanitaria;

- per poter dimostrare la certa percezione di utili aggiuntivi di entità congrua in caso di tempestivo conseguimento dell’autorizzazione, la ricorrente avrebbe dovuto comprovare adeguatamente sia la sussistenza immediata della domanda aggiuntiva da parte dell’utenza sia l’immediata idoneità della struttura a soddisfare immediatamente tale domanda aggiuntiva;

- in ogni caso, non vi è alcuna certezza sull’effettivo utilizzo degli utili aggiuntivi, in tesi adeguatamente remunerativi, per l’estinzione o la riduzione del debito tributario in luogo della riduzione o dell’estinzione di altre pendenze debitorie di diversa natura, risultando l’asserto della ricorrente sul punto meramente congetturale e ipotetico.

Ne consegue l’assenza, in relazione a tale voce, della causalità del danno-conseguenza, secondo le coordinate previste dall’art. 1223, comma 2 del cod.civ..

12.4 - Per completezza si soggiunge che, quand’anche parte ricorrente avesse adempiuto all’onere probatorio in merito alla prova del danno, dai relativi importi andavano comunque detratti i ricavi aggiuntivi quanto meno compresi fra:

- il 27 febbraio 2017, data in cui la ricorrente stessa ha comunicato ha comunicato l’avvio delle attività ambulatoriali e domiciliare, oggetto dell’istanza autorizzatoria, a seguito di presentazione di quest’ultima, ritenendo che le stesse potessero rientrare nelle disposizioni di cui art. 4, comma 2 della l. r. Lazio n. 4/2003;

- il 28 marzo 2017, data in cui la RE si è attivata per diffidare il legale rappresentante nelle more della conclusione del procedimento di autorizzazione all'ampliamento funzionale, ad interrompere l'attività già avviata nonché a svolgere l'attività riabilitativa, nei limiti di quanto autorizzato ed accreditato con il DCA n. U00499 del 19 dicembre 2013.

In quest’ottica, la generica dichiarazione postuma di parte ricorrente (cfr. doc. 5 della RE) di non aver esercitato alcuna attività ulteriore rispetto a quella già autorizzata non può valere ad inficiare l’attendibilità della contraria affermazione, esternata circa un mese prima e fondata sull’interpretazione della normativa regionale, a cui è ragionevole ritenere che siano seguiti i fatti.

13 – In definitiva, la domanda risarcitoria articolata nei motivi aggiunti va respinta, in quanto è infondata alla luce di quanto in precedenza illustrato.

14 – Nondimeno, sussistono giuste ragioni, connesse alla peculiarità e alla complessità della controversia, per giustificare la compensazione delle spese di lite fra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NE ON MM PI, Presidente

IL SE, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL SE	NE ON MM PI

IL SEGRETARIO