Pubblicato il 04/03/2026

N. 01513/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03082/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3082 del 2024, proposto da
RETE ADVANCED MED TECH, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Vitolo e Fabrizio Murino, con domicilio eletto in Napoli al Viale Gramsci n. 19 presso lo studio dell’Avv. Ezio Maria Zuppardi e con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;

contro

- INVITALIA S.p.A., rappresentata e difesa dall’Avv. Marcello Collevecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;
- MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio legale in Napoli alla Via A. Diaz n. 11 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della nota di Invitalia prot. n. 375187 del 27 dicembre 2022, con la quale è stata respinta la domanda di contratto di sviluppo presentata dalla rete ricorrente per finanziare la realizzazione nell’ambito del territorio campano di un programma di sviluppo nel settore socio-sanitario;

b) di tutti gli atti istruttori ed endoprocedimentali confluiti nell’iter procedimentale, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti resistenti;

Vista l’ordinanza presidenziale n. 355 del 25 giugno 2024, con cui il ricorso, originariamente incardinato presso la Sezione Staccata di Salerno, è stato attribuito alla competenza territoriale della Sede di Napoli di questo Tribunale, lasciando impregiudicata l’eccezione di incompetenza territoriale, sollevata da Invitalia, rispetto al TAR Lazio Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. LO L'LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- la Rete Advanced Med Tech, rete di imprese dotata di soggettività giuridica operante dal 2018 nel settore socio-sanitario del territorio regionale campano, impugna, unitamente agli atti della serie procedimentale indicati in epigrafe, la nota di Invitalia prot. n. 375187 del 27 dicembre 2022, recante il diniego della domanda di contratto di sviluppo ai sensi del d.m. 9 dicembre 2014 (avente ad oggetto: “Adeguamento alle nuove norme in materia di aiuti di Stato previste dal regolamento (UE) n. 651/2014 dello strumento dei contratti di sviluppo, di cui all’art. 43 del decreto-legge n. 112/2008”). Tale domanda era finalizzata alla percezione di agevolazioni finanziarie dirette a realizzare un programma di sviluppo industriale all’interno dell’ambito socio-sanitario campano, caratterizzato dal perseguimento degli obiettivi di ampliamento della capacità ricettiva delle unità produttive esistenti, di miglioramento dell’offerta di servizi agli utenti e di rafforzamento della cooperazione tra le imprese aderenti al contratto di rete;

- secondo l’art. 5, comma 1, del d.m. 9 dicembre 2014, il “programma di sviluppo industriale deve riguardare un’iniziativa imprenditoriale finalizzata alla produzione di beni e/o servizi, per la cui realizzazione sono necessari uno o più progetti di investimento, come individuati nel Titolo II, ed, eventualmente, progetti di ricerca, sviluppo e innovazione, come individuati nel Titolo III, strettamente connessi e funzionali tra di loro in relazione ai prodotti e servizi finali”;

- ebbene, la domanda di agevolazioni in parola è stata respinta per alcune criticità ascritte all’intero programma di sviluppo, attinenti sia ai tre progetti di ricerca e sviluppo presentati sia a quattro sui sei progetti di investimento proposti, con la conseguenza che, detratte le somme volte a garantire la copertura economica delle predette iniziative imprenditoriali, l’importo complessivo delle spese e dei costi relativi agli interventi agevolabili, preventivato dalla richiedente rete di imprese nella cifra di € 35.653.569,62, si sarebbe ridotto a € 7.186.318,88, ossia ad una cifra inferiore alla soglia di 20 milioni di euro, prevista dall’art. 4, comma 3, del d.m. 9 dicembre 2014, per l’ammissione a finanziamento del programma di sviluppo;

Rilevato, in via preliminare, che:

- la gravata nota di Invitalia poggia sui seguenti profili motivazionali, tra loro interdipendenti: i) quanto ai progetti di ricerca e sviluppo, l’esperto scientifico incaricato da Invitalia ha espresso nella sua relazione “un giudizio negativo in merito alla fattibilità dei progetti di R&S in quanto, nella documentazione trasmessa, le società partecipanti non hanno previsto e dettagliato: - le liste di campionamento (specificando, ad esempio, chi verrà analizzato e per quale patologia, definendo per ognuna età, sesso e professione per valutare la possibile influenza dell’ambiente, etc.); - metodi di campionamento (es. modalità che verranno utilizzate per lo stoccaggio pre-analisi, modalità per garantire la qualità del campione durante il trasporto nel centro di stoccaggio, etc.); - numerosità del campione; - qualità del campione (es. sistemi di tracciabilità che verranno attuati durante lo stoccaggio del campione); trattamento dei dati del campione (es. privacy ecc.). In particolare, l’esperto ha rilevato che non è stata fatta una valutazione a priori del numero dei pazienti necessari per raggiungere valori significativi e idonei a confermare le ipotesi di progetto e non sono state fornite indicazioni di analisi biostatistica utili a definire la numerosità delle coorti di pazienti, necessarie a raggiungere un risultato di significatività per gli obiettivi prefissati. Inoltre, non vi è evidenza delle procedure da seguire (che devono seguire standard internazionali) per valutare la qualità del campione; le indagini di proteomica, oggetto dei progetti di R&S, richiedono infatti campioni ad elevato standard al fine di restituire risultati attendibili. Per i motivi sopra descritti, l’esperto evidenzia che i Progetti di R&S non presentano caratteristiche adeguate alla valutazione degli aspetti tecnici e scientifici da parte del Comitato Etico, il cui scopo è quello di tutelare i diritti, la sicurezza e il benessere dei pazienti coinvolti nelle sperimentazioni cliniche, Infine, il Progetto di ricerca e sviluppo n. 3, proposto dalla società Sanità Senza Problemi S.r.l. e dalla società ON SE S.r.l., per complessivi K€ 1.479,44, non risulta comunque ammissibile alle agevolazioni, in quanto non rispetta i criteri legati alla soglia minima dei singoli progetti, pari ad 1,5 milioni di €, così come definito dall’art. 5 comma 3 del D.M. 9 dicembre 2014. Stante quanto sopra descritto, le spese d’investimento esposte per i 3 Progetti di R&S (complessivi € 14.603.870,00) sono interamente non ammissibili alle agevolazioni.”; ii) quanto al progetto di investimento del soggetto retista Nevia Biotech S.r.l., la “documentazione tecnica trasmessa, anche a valle della rimodulazione del Progetto d’investimento, non permette di valutare positivamente la cantierabilità, la congruità dei costi di progetto, i dati previsionali di operatività e l’attendibilità del conseguimento dei risultati economici attesi dagli investimenti. In particolare, non è possibile attestare la conformità urbanistica, edilizia e di destinazione d’uso del fabbricato e dei suoli interessati dall’attuazione delle iniziative, in quanto la Perizia giurata trasmessa dalla società non riporta l’iter autorizzativo con il quale è stato edificato l’immobile, nonché la Certificazione di Agibilità eventualmente sussistente. Relativamente al suolo industriale, inoltre, la perizia del tecnico incaricato non indica le tempistiche previste per lo svolgimento dei passaggi amministrativi necessari alla cantierabilità dell’iniziativa. Relativamente all’attività aziendale, invece, non è stata fornita alcuna informazione in merito alle potenzialità massime di erogazione dei servizi e all’articolazione del personale impiegato nell’attività pertanto, non è possibile valutare positivamente l’articolazione del ciclo produttivo e, di conseguenza, delle connesse previsioni economiche. Inoltre, la documentazione relativa alle spese del progetto d’investimento risulta incompleta; non risulta trasmesso, infatti, il layout dell’immobile preesistente dal quale poter evincere il complessivo posizionamento dei macchinari e delle attrezzature da installare presso le due sedi operative. Per quanto sopra descritto, i costi d’investimento (complessivi euro € 4.559.146,20) previsti per il progetto industriale presentato da Nevia Biotech S.r.l. risultano interamente non ammissibili alle agevolazioni.”; iii) quanto ai rimanenti tre progetti di investimento, rispettivamente proposti dai soggetti aderenti Omega 3 S.r.l., ON SE S.r.l. ed Alma Mater S.p.A., si sono riscontrate: 1) una totale non ammissibilità del progetto Omega 3, perché le previste attività di formazione e di noleggio rientrano nel novero dei servizi non agevolabili ai sensi dell’art. 14, comma 6, del d.m. 9 dicembre 2014; 2) una parziale non ammissibilità del progetto ON SE (per l’importo di € 1.828.480,77), giacché le preventivate opere murarie sono state realizzate da soggetto non richiedente le agevolazioni, oltre ad essere riferibili ad un fabbricato avente una destinazione d’uso non compatibile con l’esercizio di una casa albergo per anziani; 3) una totale non ammissibilità del progetto Alma Mater in virtù dell’art. 14, comma 4, del d.m. 9 dicembre 2014, in quanto non è possibile accertare l’autonomia di tale iniziativa rispetto al progetto di riconversione immobiliare delle case di cura neuropsichiatriche avviato nel 2015 e, quindi, in data antecedente a quella della domanda;

- l’intero programma di sviluppo proposto dalla rete ricorrente è destinato ad attuarsi all’interno del territorio regionale campano, il che comporta la reiezione dell’eccezione di incompetenza territoriale in favore del TAR Lazio Roma formulata dalla difesa di Invitalia, fondata sull’assunto della portata nazionale della procedura istruttoria delle domande di agevolazione ex d.m. 9 dicembre 2014, la quale implicherebbe un accentramento di competenze amministrative in capo all’ente erogatore, avente sede a Roma;

- vale infatti osservare, in via dirimente, che il gravato provvedimento di diniego degli incentivi ha effetti territorialmente limitati, dal momento che rigetta una domanda di misure agevolative, non dipendenti dall’approvazione di alcuna graduatoria nazionale, destinate ad essere utilizzate in un ambito locale circoscritto, coincidente nella specie con porzioni del territorio regionale della Campania: va confermata, pertanto, la competenza territoriale della Sede di Napoli di questo Tribunale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 agosto 2021 n. 6067);

- il Collegio non ritiene di indugiare sulle rimanenti eccezioni di rito opposte dalla difesa erariale, giacché il ricorso si profila comunque infondato nel merito;

Rilevato che un primo gruppo di censure attoree può essere così compendiato:

a) in violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, Invitalia ha omesso di prendere in esame le osservazioni formulate dalla rete ricorrente, mediante nota-pec del 2 dicembre 2022, a riscontro del preavviso di rigetto del 29 novembre 2022;

b) Invitalia ha indebitamente prolungato i tempi dell’istruttoria della pratica di agevolazioni oltre il termine massimo procedimentale di 120 giorni, previsto dall’art. 9, comma 4, del d.m. 9 dicembre 2014, ed ha rivolto più volte nei confronti della ricorrente richieste di chiarimenti e di integrazione documentale in dispregio del disposto di cui all’art. 9, comma 7, del citato d.m., che consente l’esercizio di tale prerogativa acquisitiva per “una sola volta durante lo svolgimento dell’attività istruttoria”;

c) i rilievi mossi da Invitalia circa l’insufficienza dei progetti di ricerca e sviluppo sono fondati su argomenti pretestuosi e privi “di ogni fondamento scientifico”, come confermato dalla relazione tecnica del Prof. Alessandro Piccolo (docente dell’Università Federico II di Napoli), che si allega e si riproduce nel testo del ricorso;

d) il provvedimento di diniego è affetto da carenza motivazionale in relazione alla non ammissibilità alle agevolazioni del progetto di investimento proposto dalla retista Nevia Biotech, giustificata senza far riferimento alle ragioni specifiche desumibili dalle previsioni del d.m. 9 dicembre 2014;

Considerato che le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) la dedotta violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è meramente apparente e non trova giuridica consistenza, dal momento che, come correttamente evidenziato dalla difesa di Invitalia, la nota-pec del 2 dicembre 2022, inviata dalla rete ricorrente, non conteneva alcuna osservazione puntuale diretta a contrastare i profili di criticità individuati nel preavviso di rigetto del 29 novembre 2022, ma si limitava a lamentare genericamente il carattere pretestuoso di tale preavviso e l’inesistenza di detti profili, formulando al contempo apposita istanza di accesso documentale. Ne discende, nella sostanza, che la ricorrente non aveva fornito alcuna pertinente controdeduzione che potesse essere vagliata dall’autorità decidente, il che giustifica l’integrale recepimento dei già rappresentati motivi ostativi all’interno del corpo motivazionale del provvedimento denegatorio;

bb) il termine procedimentale di 120 giorni, previsto dall’art. 9, comma 4, del d.m. 9 dicembre 2014, non è un termine perentorio allo spirare del quale Invitalia perderebbe il potere di proseguire le verifiche istruttorie e di chiedere ulteriori documenti e chiarimenti, in quanto una tale conseguenza negativa dovrebbe essere espressamente e chiaramente contemplata dalla norma, che invece rimane silente sul punto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 aprile 2025 n. 3452). Ne deriva l’assimilabilità di tale termine a quello disciplinato in generale dall’art. 2 della legge n. 241/1990 per l’adozione dei provvedimenti amministrativi, il quale possiede pacifica natura ordinatoria, con la conseguenza che la sua inosservanza da parte dell’amministrazione non esaurisce per essa il potere di provvedere, né determina di per sé l’illegittimità dell’atto adottato fuori termine (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 settembre 2021 n. 6255 e 10 giugno 2014 n. 2964; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 aprile 2015 n. 1872; TAR Lazio Roma, Sez. II, 3 novembre 2023 n. 16335; TAR Lazio Roma, Sez. I, 4 gennaio 2019 n. 64; TAR Campania Napoli, Sez. III, 11 giugno 2015 n. 3168). Inoltre, come pure eccepito dalla difesa di Invitalia, parte ricorrente non conserva alcun interesse a dolersi di reiterate richieste di chiarimenti e di integrazione documentale provenienti da Invitalia, giacché tali richieste le hanno consentito di completare una domanda che altrimenti non sarebbe stata ammessa alla valutazione di merito. Peraltro, la censura si rivela, a ben vedere, anche infondata: infatti, l’invocato art. 9, comma 7, del d.m. 9 dicembre 2014 ha un’evidente finalità acceleratoria del procedimento ed opera, pertanto, a favore dell’autorità procedente, consentendo a quest’ultima di chiudere la fase istruttoria già dopo una sola richiesta di integrazione, sebbene non integralmente adempiuta da parte dell’impresa interessata, ma non inibendo alla medesima autorità di determinarsi diversamente e di insistere, quindi, nell’acquisizione di ulteriori elementi istruttori, laddove ritenuti indispensabili per la decisione finale;

cc) le censure di pretestuosità e di mancanza di fondamento scientifico mosse nei confronti delle valutazioni espresse da Invitalia sui progetti di ricerca e sviluppo si colorano di inammissibilità per la loro palese genericità, alla quale non si può ovviare grazie al preteso rinvio alla relazione tecnica del Prof. Alessandro Piccolo, che invece si atteggia ad elemento estraneo al testo del ricorso, con conseguente sua inutilizzabilità al fine di ricavarne specifici profili di doglianza. Difatti, siffatta modalità di esposizione dei motivi di gravame, connotata dal rinvio ad uno scritto esterno al ricorso, di carattere documentale (come nella specie) od anche difensivo, allo scopo di integrazione delle ragioni di critica rivolte nei confronti del provvedimento impugnato, si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi scolpito nell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., non permettendo alle controparti di esercitare con pienezza il proprio diritto di difesa e al giudice di avere un quadro chiaro del thema decidendum, con conseguente inammissibilità delle relative doglianze proposte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 1° settembre 2022 n. 7639 e 27 dicembre 2013 n. 6256; TAR Sicilia Catania, Sez. I, 5 novembre 2024 n. 3646 e 21 febbraio 2019 n. 305; TAR Sicilia Palermo, Sez. III, 11 maggio 2020 n. 936). Tale inammissibilità non è esclusa dal fatto che nel ricorso sia stata riportata gran parte della relazione del Prof. Piccolo, giacché nel caso di specie si tratta comunque di documentazione tecnica non avente valore di atto processuale formato da un difensore abilitato e, quindi, di documentazione di per sé inidonea ad introdurre questioni da sottoporre allo scrutinio giurisdizionale. Invero, altrimenti ragionando, sarebbe inammissibilmente imposto al giudice di ricostruire le tesi di parte ricorrente, supplendo al mancato assolvimento dell’onere di specificazione dei motivi e con esiti comunque incerti, non potendo certo evincersi in via induttiva, dal mero tenore del documento tecnico richiamato, le ragioni fondanti la pretesa articolata in ricorso (cfr. TAR Lazio Roma, Sez. III, 12 luglio 2021 n. 8232; TAR Lazio Latina, Sez. I, 4 dicembre 2013 n. 935). Tanto vale a prescindere dall’ulteriore (e assorbente) considerazione che, in concreto, la relazione del Prof. Piccolo si limita ad esporre opinabili valutazioni in ordine alla non necessità dei percorsi di campionamento individuati da Invitalia – sulla scorta del giudizio espresso dal suo esperto scientifico – ai fini dell’ammissibilità dei progetti di ricerca e sviluppo, valutazioni che non riescono a scalfire il merito della scelta tecnica compiuta con il provvedimento di diniego impugnato: tale merito è, infatti, insindacabile, a meno che non emergano profili di illogicità e irragionevolezza, insussistenti nella fattispecie. Si osserva, al riguardo, che la normativa di riferimento, ossia il d.m. 9 dicembre 2014, detta regole procedurali e criteri di valutazione cui Invitalia deve attenersi per effettuare l’analisi di fattibilità tecnico-economica dei progetti proposti dalle imprese richiedenti gli incentivi finanziari. Tuttavia, come ha avuto modo condivisibilmente di chiarire il massimo giudice amministrativo in un caso analogo a quello di specie, il vaglio giurisdizionale “non può non limitarsi al rispetto sostanziale delle regole procedurali e alla verifica della coerenza nell’applicazione dei criteri e parametri di valutazione tecnica al caso concreto. In definitiva, il giudice può ravvisare solo sostanziali violazioni procedurali, che incidano sul contraddittorio con il soggetto richiedente il beneficio, e travisamenti o elementi sintomatici di illogicità nella concreta applicazione dei criteri e parametri di valutazione. In mancanza di questi vizi, la scelta effettuata dal soggetto gestore ricadrà nel margine di opinabilità, connaturale alla discrezionalità, soprattutto quando ha valenza tecnica” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 febbraio 2021 n. 1533);

dd) infine, non è ravvisabile la denunciata carenza motivazionale, se solo si pone mente alla circostanza che le ragioni, fattuali e normative, della non attendibilità – in termini di non cantierabilità e di incongruità dei costi e dei dati previsionali economici, alla luce dei parametri di giudizio di cui all’art. 9, comma 4, del d.m. 9 dicembre 2014 – del progetto di investimento proposto dalla retista Nevia Biotech, si colgono agevolmente non soltanto nel corredo argomentativo (sopra illustrato) del gravato provvedimento di diniego, ma anche nella relazione dell’esperto scientifico ivi richiamata, la quale costituisce idoneo supporto motivazionale per relationem. Giova rimarcare, per l’occasione, che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, come nella specie; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata anche in assenza di autonomi rilievi da parte dell’autorità decidente (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 20 giugno 2024 n. 5520 e 25 febbraio 2016 n. 752; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2018 n. 6169);

Considerato, altresì, che:

- quanto esposto ai punti precedenti riveste carattere assorbente ed esime il Collegio dall’esaminare le rimanenti censure, attraverso le quali parte ricorrente intende contestare il provvedimento denegatorio in ordine ai restanti profili motivazionali attinenti ai progetti di investimento rispettivamente proposti dai soggetti aderenti Omega 3, ON SE ed Alma Mater, dal momento che, comunque, l’impianto complessivo di tale atto risulta validamente sorretto dalla rilevata non ammissibilità delle spese previste per tutti i progetti di ricerca e sviluppo e per il progetto di investimento di Nevia Biotech, la quale fa attestare l’importo complessivo dei costi astrattamente agevolabili alla più bassa cifra di € 16.490.553,42, che è inferiore alla soglia di 20 milioni di euro, fissata dall’art. 4, comma 3, del d.m. 9 dicembre 2014, per l’ammissione a finanziamento dell’intero programma di sviluppo. Soccorre, al riguardo, il condiviso principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, una delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che questa passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 29 febbraio 2016 n. 5; Consiglio di Stato, Sez. III, 3 settembre 2025 n. 7188; Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2025 n. 7093 e 6 marzo 2013 n. 1373; Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 luglio 2010 n. 4243);

Ritenuto, in conclusione, che:

- resistendo gli atti impugnati alle prospettazioni attoree, anche in virtù del disposto assorbimento di censure, il ricorso deve essere respinto per infondatezza;

- le spese processuali devono essere addebitate alla soccombente parte ricorrente nella misura liquidata in dispositivo, anche tenuto conto della relativa complessità della vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente Rete Advanced Med Tech a rifondere le spese processuali, così liquidate: 1) € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, in favore di Invitalia S.p.A.; 2) € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, in favore del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO L'LI, Presidente FF, Estensore

Rosalba Giansante, Consigliere

Valeria Ianniello, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LO L'LI

IL SEGRETARIO