Pubblicato il 11/05/2026

N. 08684/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10593/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10593 del 2024, proposto da Italiana PE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ferdinando Carabba Tettamanti e Gaetano Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità di Regolazione dei Trasporti, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministro ELAmbiente e della Sicurezza Energetica recante approvazione del “Piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali, da affidare mediante procedure concorsuali ", approvato con decreto interministeriale del 5 luglio 2024, n. 181;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ELAutorità di Regolazione dei Trasporti e del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c), e 85, co. 9), cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa NA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TT

1. Con il presente gravame Italiana PE s.p.a. (di seguito anche solo Italiana PE o parte ricorrente) impugna il decreto interministeriale n. 181/2024 (di seguito anche il «Decreto») con il quale il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro ELAmbiente e della Sicurezza Energetica, ha provveduto all’aggiornamento del Piano di ristrutturazione delle aree di servizio presenti sui sedimi autostradali approvato con il decreto interministeriale n. 8394 del 7 agosto 2015 (di seguito anche il «Piano»), al dichiarato fine “ di recepire il mutato contesto di riferimento e in particolare, la normativa in materia di diffusione di combustibili alternativi nel rispetto degli obiettivi di sostenibilità ambientale e transizione ecologica definiti dai programmi di governo nazionali e comunitari ”.

Parte ricorrente, nello specifico, lamenta che, con alcune previsioni del decreto impugnato, si sia inciso in modo pregiudizievole e illegittimo sull’autonomia imprenditoriale degli operatori del settore petrolifero, che rappresentano i principali destinatari ELintervento di regolazione in discussione.

Le censure sono affidate a cinque motivi di ricorso.

1.1. Con un primo motivo di ricorso parte ricorrente fa valere l’illegittimità:

- ELarticolo 4, comma 4 del Piano, ove si stabilisce che: “ Al fine di favorire la capillare presenza e la continuità dei servizi all’utenza sull’intero territorio, è possibile valutare un modello di funzionamento congiunto delle aree profittevoli con aree non profittevoli purché sia assicurata la complessiva sostenibilità della gestione ovvero la possibilità di affidare la gestione diretta di alcuni servizi essenziali erogati nelle aree di servizio da parte dei concessionari ai sensi ELarticolo 7, punto 5 ”;

- ELarticolo 7.5. del Piano ove stabilisce che “ Qualora non sia possibile procedere alla riduzione del numero delle aree di servizio in eccesso, per ragioni legate al vincolo di interdistanza stabilito dalla normativa di riferimento, il gestore stradale potrà proporre e condividere con il Ministero eventuali soluzioni alternative che includono anche la gestione congiunta di servizi su più aree non adiacenti nonché la gestione diretta di alcuni servizi essenziali da parte dei concessionari nelle aree di servizio non profittevoli. La modalità di affidamento unitario tra fornitura di energia per il trasporto e le attività commerciali e ristorative è da intendersi eccezionale ”.

Parte ricorrente sostiene che " il previsto accorpamento nel medesimo lotto da affidare in concessione di aree di servizio profittevoli ed aree di servizio non profittevoli sia relativamente alla componente oil (i.e. erogazione di carburanti) che non oil (i.e. attività di somministrazione di alimenti e bevande ecc.) risulta ingiustamente afflittivo per gli operatori del settore e non costituisce nemmeno un metodo efficace per perseguire gli interessi ELutenza autostradale ”.

Siffatte previsioni risulterebbero:

- irragionevoli e sproporzionate, in quanto finirebbero per trasferire strutturalmente le perdite delle aree non redditizie su quelle economicamente sostenibili, con il rischio di azzerare gli “ auspicati risultati positivi della gestione delle aree di servizio ritenute profittevoli e senza reali benefici per l’utenza autostradale già di per sé inferiori a quelli derivanti dalla gestione di impianti di distribuzione carburanti al di fuori delle autostrade ”;

- contraddittorie con le premesse del decreto ove si legge che: “ I dati di mercato per il periodo decorrente dal 2015 evidenziano la permanenza dei profili di criticità che si manifestano prevalentemente nella costante riduzione della domanda di carbolubrificanti nelle aree autostradali a beneficio delle stazioni localizzate esternamente alla rete autostradale ”;

- contraddittorie rispetto alle scelte effettuate nel Piano del 2015 che “ individuava proprio nell’affidamento unitario oil/non oil lo strumento privilegiato per garantire la sostenibilità economica delle aree minori. L’impostazione adottata nel Piano aggiornato, oltre a comprimere l’autonomia imprenditoriale degli operatori, si porrebbe dunque in contrasto con la stessa ratio degli interventi di riordino del settore ”.

1.2. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente censura la previsione di cui all’art. 8.1. lett. a) del Piano, la quale prevede quanto segue: “ La durata dei rapporti di subconcessione è determinata in funzione della vita utile degli impianti e degli investimenti strettamente necessari all’adeguamento ELarea; tale durata può superare la scadenza della concessione di gestione autostradale, salva la possibilità per il concessionario subentrante di risolvere il contratto di subconcessione riconoscendo un indennizzo pari agli investimenti realizzati non integralmente ammortizzati, tale da non costituire, comunque, un ostacolo alla partecipazione alle successive gare di riaffidamento ELarea alla scadenza del contratto ”.

Secondo parte ricorrente tale previsione è illegittima “ nella misura in cui si limita a predeterminare la durata massima dei rapporti di subconcessione ma non quella minima, che, per quanto concerne la parte oil, soggiace invece a cogenti ed inderogabili limiti normativi e prescinde, per contro, totalmente dal tempo utile di ammortamento degli investimenti ”.

Sotto tale profilo deduce la violazione:

- del d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32 che, all’art. 1 comma 6, accorda ai titolari delle autorizzazioni petrolifere la possibilità di affidare “ La gestione degli impianti […] ad altri soggetti, […] denominati gestori, mediante contratti di durata non inferiore a sei anni aventi per oggetto la cessione gratuita ELuso di tutte le attrezzature fisse e mobili finalizzate alla distribuzione di carburanti per uso di autotrazione ”;

- ELart. 16 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745 il quale stabilisce che i contratti aventi ad oggetto la cessione gratuita a terzi ELuso degli apparecchi di distribuzione e delle attrezzature sia fisse che mobili debba avere una durata “non inferiore agli anni nove”;

- del decreto interministeriale del 2015, il quale, al punto 1 ELallegato Documento Procedurale, con specifico riferimento agli impianti di distribuzione carburanti ubicati sulla viabilità autostradale, prevede espressamente che: “ Al fine di consentire un riallineamento della durata delle concessioni per l’affidamento dei servizi di prossima assegnazione attraverso procedure competitive di cui all’art. 1 del presente Decreto con la durata dei contratti di cessione gratuita ai gestori degli apparecchi di distribuzione carburanti, delle attrezzature fisse e mobili, nonché degli immobili destinati al ricovero del gestore e degli utenti e al deposito dei prodotti in confezione, di cui all’articolo 19 del Decreto del Presidente della Repubblica 27 ottobre 1971, n. 1269, la durata delle stesse concessioni è stabilita in anni nove. In presenza di investimenti rilevanti potrà essere prevista una durata maggiore ai nove anni e non superiore ai dodici, al fine di consentire un periodo adeguato di ammortamento da parte del sub concessionario di distribuzione carburanti ”.

In sintesi, alla luce di tali disposizioni, di natura imperativa, la durata minima delle subconcessioni autostradali non potrebbe essere inferiore a quella stabilita inderogabilmente per i contratti di cessione delle attrezzature a terzi, sicché l’art. 8.1, lett. a) del Decreto, laddove non predetermina anche tale termine minimo delle subconcessioni in conformità a quanto stabilito dalla normativa di settore, sarebbe illegittimo per contrasto alla sopracitata normativa.

1.3. Con il terzo motivo parte ricorrente deduce l’illegittimità ELart. 8.1. lett. b) del Piano ove è previsto che “ Nella valutazione ELofferta tecnica si tiene conto anche del livello dei prezzi praticati all’utenza previsto per i beni/servizi offerti e ELeventuale differenziale negativo rispetto ai corrispondenti prezzi medi di mercato praticati nella Regione in cui insiste l’area di servizio ”.

Secondo la ricorrente, tale comparazione sarebbe ontologicamente errata, poiché i prezzi dei carburanti praticati in ambito autostradale non sono comparabili con quelli della rete ordinaria, stante la radicale diversità dei costi di gestione, dei vincoli operativi e degli obblighi di servizio (si legge nel ricorso che « appare errata e fuorviante la predicata necessità di comparare prezzi dei carburanti (quelli della rete autostradale e della rete stradale) ontologicamente differenti tra di loro… »).

La ricorrente deduce, inoltre, la violazione del principio di autonomia nella determinazione dei prezzi, tutelata dalla normativa nazionale ed eurounitaria e dagli accordi interprofessionali di settore, nonché dei principi di ragionevolezza, parità di trattamento e libertà di iniziativa economica. Il criterio in esame sarebbe, pertanto, discriminatorio e idoneo a falsare la concorrenza.

1.4. Con il quarto motivo di ricorso parte ricorrente deduce l’illegittimità ELart. 8.1, lett. g), h) e j) (Misure per l’efficientamento della gestione delle aree) del Piano, ove è previsto che:

(i) “ Qualora i bandi di gara per l’affidamento dei servizi lo prevedano, il gestore stradale, previa comunicazione al Ministero concedente, su motivata richiesta del sub-concessionario, può rimodulare gli orari e le modalità di espletamento dei servizi all’interno della medesima area, tenendo conto della compresenza della stessa tipologia di servizi sulla tratta in funzione della stagionalità, dei picchi giornalieri delle vendite/traffico e della interdistanza minima ” (lett. g);

(ii) “ In presenza di domanda di servizi economicamente non sostenibile possono essere contemplate modalità di erogazione automatica degli stessi ” (lett. h);

(iii) “ I contratti alla base delle concessioni delle aree di servizio autostradali potranno prevedere la rimodulazione di orari e diverse modalità di espletamento dei servizi, al fine di ristabilire le condizioni contrattuali, previa comunicazione al Ministero concedente ” (lett. j).

Parte ricorrente evidenzia come, sulla base delle suddette previsioni, gli affidatari delle aree di servizio non avranno alcun margine di autonomia nella gestione della propria attività, potendo solo richiedere eventuali modifiche del servizio al concessionario (che potrà evidentemente anche negarle). Ciò determinerebbe una compressione eccessiva ELautonomia gestionale degli operatori, incidendo negativamente sulla redditività ELattività e, in ultima analisi, sulla qualità del servizio reso all’utenza.

Le disposizioni impugnate sarebbero, inoltre, illogiche e contraddittorie rispetto al Piano del 2015 e agli atti di indirizzo ministeriali che incentivavano il ricorso al self-service, in particolare nelle fasce orarie notturne. L’ampia discrezionalità riconosciuta al concessionario su profili eminentemente gestionali risulterebbe, pertanto, priva di adeguata giustificazione.

1.5. Con il quinto motivo di ricorso viene impugnata la previsione di cui all’art. 11.1. del Piano ove è previsto che: “ Al fine di garantire una programmazione che consenta di erogare con continuità un adeguato livello di servizio, qualora le convenzioni di Servizi e le collegate subconcessioni siano state oggetto di proroga del termine di scadenza ai sensi di legge o per provvedimento amministrativo, compatibile con l’ordinamento ELUnione europea, tutti i contratti di affidamento di porzione dei servizi oggetto di subconcessione, a soggetti terzi, sottoscritti sul presupposto di quest’ultime si intendono adeguati in misura corrispondente ”.

Parte ricorrente lamenta che detta previsione, nel disporre l’automatico adeguamento della durata dei contratti di affidamento a terzi dei servizi oggetto di subconcessione alle eventuali proroghe delle convenzioni principali, non terrebbe conto dei limiti inderogabili previsti dalla normativa di settore a tutela dei gestori degli impianti.

In particolare, l’allineamento meccanico dei rapporti interni potrebbe determinare proroghe di durata inferiore ai minimi legali, esponendo i subconcessionari al rischio di violazione di norme imperative e di conseguenti responsabilità risarcitorie. La disposizione sarebbe pertanto illegittima per difetto di coordinamento con la disciplina vigente e per violazione dei principi di certezza e tutela ELaffidamento.

2. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e l’Autorità di Regolazioni dei trasporti si sono costituiti per resistere giudizio, rappresentando che il Decreto, oggetto ELodierna impugnativa, è già stato annullato da una pronuncia di questa Sezione.

Si è costituita in giudizio altresì l’Autorità per la regolazione dei trasporti. La difesa ELAmministrazione ha precisato che l’Autorità risulta costituita unicamente al fine di conoscere l’esito del contenzioso, restando del tutto estranea al thema decidendum e priva di incidenza sul rapporto processuale sostanziale.

3. All’udienza pubblica del 29 aprile 2026 parte ricorrente, come da dichiarazioni a verbale, ha dedotto in ordine alla questione relativa all'annullamento di alcune norme del d.m. 181/2024 da parte della sentenza 3254/2026 di questa Sezione.

4. Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

4.1. Il Collegio ritiene che l’annullamento delle disposizioni di cui agli articoli 7.5 e 8, lettere a), b), g), h) e j) del d.m. 181/2024, ad opera della richiamata sentenza di questo Tribunale, renda improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’esame delle censure avverso le predette disposizioni del Piano in questa sede riproposte.

Vale infatti ricordare che, ai sensi ELart. 33, comma 2, cod. proc. amm., le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive. Ne consegue che le disposizioni annullate sono state espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc , facendo venir meno l’oggetto stesso ELimpugnativa riproposta avverso disposizioni di un atto già annullato.

La validità delle presenti conclusioni non può essere messa in discussione dal rilievo della difesa ELAmminstrazione, secondo cui la predetta pronuncia ha riguardato esclusivamente la competenza del Ministero a disciplinare determinati profili, senza estendersi alla valutazione della legittimità sostanziale delle misure stesse.

Secondo l’insegnamento ELNA Plenaria (sentenza n. 5 del 27 aprile 2015), il vizio di incompetenza riveste carattere prioritario e assorbente. L'accertamento del difetto di potere in capo all’organo che ha emanato l’atto preclude al giudice ogni valutazione sulla legittimità sostanziale del provvedimento, poiché le misure risultano adottate in carenza di legittimazione; una pronuncia di merito, pertanto, incorrerebbe nel divieto per il giudice amministrativo, ex art. 34, comma 2, cod.proc.amm., di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

Giova precisare che la questione degli effetti derivanti dalla richiamata sentenza n. 3254/2026 sul presente contenzioso è stata oggetto del confronto tra le parti, sia negli scritti difensivi che in sede di discussione orale. Risulta, pertanto, acquisito al materiale del decidere il tema della sopravvenuta caducazione delle norme impugnate, essendo la questione già transitata nel contraddittorio e tenuto conto che il Ministero, regolarmente costituito in giudizio, non ha allegato di aver appellato la predetta pronuncia.

4.2. Una volta accertato il difetto di potere in capo al Ministero, al Collegio è precluso lo scrutinio nel merito delle censure che, peraltro, risulterebbe privo di utilità concreta per la ricorrente. Poiché la sentenza n. 3254/2026 ha individuato nell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) il soggetto competente a disciplinare in materia, quest'ultima non potrebbe essere in alcun modo vincolata dall'esito di un giudizio celebrato nei confronti di un'amministrazione diversa e incompetente.

Alla luce di quanto precede, vanno dichiarati improcedibili i motivi di ricorso rivolti avverso parti già annullate del Decreto. Segnatamente:

- il primo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 7.5;

- il secondo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 8.1, lett. a);

- il terzo motivo, nella parte in cui muove censure avverso l’articolo 8.1, lett. b);

- il quarto motivo, nella parte in cui censura l’articolo 8.1, lett. g, h e j).

4.3. Analogamente, la disposizione censurata con il quinto motivo di ricorso è già stata annullata dalle sentenze di questa Sezione n. 5503 del 17 marzo 2025, n. 5520 del 18 marzo 2025 e n. 6961 del 7 aprile 2025, tutte passate in giudicato. Ne consegue l'improcedibilità del motivo per sopravvenuta carenza di interesse.

A tale riguardo, il Collegio non ritiene necessario procedere all'avviso di cui all’art. 73, comma 3, cod.proc.amm. Sebbene le parti non abbiano richiamato specificamente tali pronunce, il tema dell'effetto derivante dall'annullamento di parti del d.m. — seppur riferito alla diversa sentenza n. 3254 del 2026 — è stato oggetto di pieno contraddittorio sul piano generale, sia negli scritti difensivi che in sede di discussione orale.

A fini di completezza, e per garantire la piena stabilità della decisione, il Collegio rileva nel merito che la censura è comunque fondata. La previsione dell'automatismo della proroga, infatti, è già stata ritenuta illegittima da questa Sezione con le sentenze sopra citate con argomenti pienamente applicabili al caso di specie, in quanto contrastante con i limiti inderogabili posti dalla normativa di settore a tutela della libertà imprenditoriale e dei gestori degli impianti.

4.4. Residua l’esame del primo profilo del motivo di censura, rivolto avverso l’articolo 4, comma 4, del Piano (non formalmente annullato da precedenti pronunce), ove si stabilisce che: “ Al fine di favorire la capillare presenza e la continuità dei servizi all’utenza sull’intero territorio, è possibile valutare un modello di funzionamento congiunto delle aree profittevoli con aree non profittevoli purché sia assicurata la complessiva sostenibilità della gestione ovvero la possibilità di affidare la gestione diretta di alcuni servizi essenziali erogati nelle aree di servizio da parte dei concessionari ai sensi ELarticolo 7, punto 5 ”.

Il Collegio ritiene il motivo improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Il citato articolo 4, comma 4, infatti, non contiene una disciplina autosufficiente, ma rimanda a quanto previsto dall'articolo 7.5. Considerato che l’articolo 7.5 è stato annullato da una precedente sentenza di questa Sezione, il citato 4 è rimasto una norma incompleta, priva della sua necessaria parte operativa.

In sostanza, poiché il richiamo contenuto nell'articolo 4 punta a una disposizione ormai annullata, la norma non ha più alcuna possibilità di trovare applicazione pratica. Tale incompletezza la rende inidonea a produrre effetti lesivi e a recare pregiudizio alla ricorrente, facendo così venire meno l'interesse a una decisione nel merito. A fini di completezza, occorre osservare che la censura presenta profili di inammissibilità anche per difetto di immediata lesività. La disposizione impugnata riveste infatti natura meramente programmatica, configurando l'accorpamento delle aree come una semplice facoltà (“è possibile valutare...”, “il gestore stradale potrà proporre...”). Trattandosi di una previsione che riserva ampi margini di discrezionalità alla stazione appaltante, una concreta lesione della sfera giuridica della ricorrente potrebbe configurarsi solo in via eventuale e differita, ovvero nel momento in cui il bando di gara dovesse effettivamente tradurre tale possibilità in una specifica prescrizione di gara; ciò che, nel caso di specie, non è stato allegato.

5. Alla luce di quanto precede, il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

6. La complessità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite nei confronti di tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

FR LE, Presidente

NA LI, Primo Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
NA LI	FR LE

IL SEGRETARIO