Pubblicato il 17/04/2026

N. 06940/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12372/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 12372 del 2025, proposto da
Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Tinelli, Silvia Montanino, Dania Bufarini, Giampiero Braglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

MA TA, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del silenzio-inadempimento serbato da MA TA in ordine all’istanza presentata dalla Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova in data 15.8.2024 e volta all'assegnazione di un'area pubblica per la realizzazione di un luogo di culto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 il dott. LO ZA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova ha impugnato silenzio-inadempimento serbato da MA TA in relazione all’istanza presentata in data 15.8.2024, nella quale ha premesso che nel territorio locale sarebbero presenti “circa 400 Testimoni di Geova; una comunità composta da cittadini aderenti, simpatizzanti e interessati che partecipano alle riunioni religiose ” e, pertanto, ha chiesto l’assegnazione di un’area pubblica per la realizzazione di un luogo di culto; in particolare, ha chiesto “ all’U.O. Edilizia Sociale del Dipartimento P.A.U. competente del Comune di MA, di esprimersi in merito alla fattibilità dell’assegnazione di un’area già con destinazione a servizi religiosi, dell’ampiezza di circa 2.000 mq, identificata al Catasto Terreni del Comune di MA al Foglio 267, particella 577, situata tra Via Monte Resegone e Via della Capraia, oppure in alternativa l’assegnazione di altra area per la realizzazione di un luogo di culto ”; ha soggiunto che “ detta area risultava già acquisita al patrimonio comunale e già destinata a servizi pubblici secondo il PRG vigente (zona F – Verde Pubblico e Servizi Pubblici di livello locale). Inoltre, la legittima richiesta della Congregazione si basava su quanto previsto dalla normativa della Regione Lazio e in particolare sulla base della L.R. n. 27/1990, art. 3 co. 1, e della L.R. n. 38/1999 art. 30, co. 1 lettera f), nonché dell’art. 46, co. 2 ” (cfr. pag. 3).

Non avendo ricevuto riscontro, la ricorrente ha chiesto l’attivazione dei poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 2, comma 9 bis della legge 241/1990.

A tale nota l’Amministrazione ha risposto, con nota del 27.11.2024, che “ ai fini della prosecuzione dell'iter tecnico-amministrativo finalizzato alla stipula della Convenzione ex art. 35 della L. n. 865/1971, è necessaria l'approvazione, da parte della Giunta Capitolina, della Delibera di conferma del diritto di superficie, a favore della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, previa verifica della sussistenza dei requisiti previsti dall'art. 35 L. 865/71 ”; che, infatti, “ stante il lungo lasso di tempo intercorso tra l'originaria Deliberazione di assegnazione, intervenuta con Deliberazione G.C. n. 738 del 10.11.2004, successivamente rettificata con Deliberazione G.C. n. 233 dell'11.05.2005, trattandosi di intervento a credito ordinario, l'art.6 della L. n.513/1977 testualmente prevede che: le assegnazioni o concessioni di aree comprese nei piani di zona di cui alla legge 18/04/1962, n. 167, comunque e in qualsiasi tempo effettuate in favore di soggetti privi di finanziamento assistito da contributo pubblico, sono revocate quando, essendo trascorso un anno dalla assegnazione o concessione o dal diverso termine stabilito in convenzione, non risultino iniziati i lavori di costruzione e non sia assunto l'impegno di ultimarli entro i successivi tre anni ”.

Per tali ragioni, l’Amministrazione ha fatto presente di dover acquisire “ idonea relazione ove si attestino le motivazioni che hanno determinato il ritardo, unitamente al D.P.R. di riconoscimento della personalità giuridica (documento citato, come allegato, nella nota del 4.11.2024, ma che non risulta trasmesso) da possedersi da parte di codesto Ente, necessario per poter procedere nelle forme di legge ”; precisando che “ una volta prodotta la documentazione richiesta, effettuate le dovute valutazioni, potrà darsi avvio al procedimento di conferma della superficie, per la realizzazione dell'edificio di culto, quale atto propedeutico alla stipula della convenzione ”.

La ricorrente, con nota del 19.12.2024, ha posto – relativamente alla realizzazione luogo per esercizio pubblico del culto in zona Dragoncello – alcuni interrogativi al Comune (“ è possibile considerare ancora valida la delibera del 2005, non essendosi verificata, in effetti, la decadenza di cui all'art.6 L. 513/1977? Oppure la delibera ha comunque perso validità per altre motivazioni burocratiche e deve effettivamente essere adottata nuovamente? Può essere reiterata? Cosa può fare l'Ente per accelerare l'iter e agevolare e facilitare l'operato dell'Amministrazione? ”); ma ha, altresì, chiesto “ un riscontro da parte dell’Amministrazione in relazione all’area ricompresa fra Via Monte Resegone e Via della Capraia, oggetto dell’originaria istanza ”, lamentando che “ visto il persistente mancato riscontro a tutte le suddette richieste della Congregazione, in data 16.02.2025 la CCTG inviava un’ulteriore nota di sollecito a mezzo pec, sempre per il tramite del proprio legale ” (cfr. pag. 3).

Ha, perciò, dedotto i seguenti motivi:

1°) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 2 DELLA LEGGE 241/1990 SULLA NECESSITÀ DI DEFINIZIONE DEL PROCEDIMENTO CON PROVVEDIMENTO ESPRESSO. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. 241/90 ED ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL'ART. 97 DELLA COSTITUZIONE ITALIANA PER SILENZIO E INADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DELLA P.A, NONCHÉ VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA E DELLA RECIPROCA BUONA FEDE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUONA AMMINISTRAZIONE E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. PERPLESSITÀ. TRAVISAMENTO. SVIAMENTO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ ED IMPARZIALITÀ. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA, CORRETTEZZA E PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO ”.

In primo luogo, la ricorrente ha stigmatizzato il silenzio dell’Amministrazione circa “ il bisogno di natura collettiva sottostante alla richiesta dell’area compresa in zona Via Monte Resegone e Via della Capraia, ossia la necessità di un luogo di culto idoneo e fruibile dalla numerosa comunità di fedeli presenti nella zona nord della città di MA. Nonostante il richiamo all’interesse pubblico e di natura collettiva, l’istanza restava priva di concreto riscontro da parte dell’Amministrazione capitolina ” (cfr. pag. 5): il che lederebbe anche il legittimo affidamento maturato in relazione alle pregresse interlocuzioni con il Comune.

2°) “ VIOLAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 9-BIS, DELLA LEGGE 241/1990 PER INERZIA DOPO ATTIVAZIONE DEI POTERI SOSTITUTIVI. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA AMMINISTRAZIONE E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ”.

In relazione all’esercizio dei poteri sostitutivi la ricorrente ha soggiunto che “ la risposta pervenuta in data 27.11.2024 (…) si riferisce a un’area completamente diversa da quella oggetto della richiesta originaria, oggetto di diverso e distinto procedimento amministrativo, risultando pertanto del tutto inconferente e inidonea a soddisfare l’obbligo di provvedere. A seguito di tale risposta, la Congregazione ha provveduto a trasmettere ulteriori chiarimenti e solleciti, rispettivamente in data 19.12.2024 e 16.02.2025, ribadendo la necessità di una risposta puntuale e conforme all’oggetto dell’istanza. Anche tali solleciti sono rimasti privi di riscontro ” (cfr. pag. 12).

3°) “ VIOLAZIONE DELLA LIBERTÀ RELIGIOSA – ARTT. 3, 8, 19 E 20 COST. E ARTT. 9, 11 E 14 CEDU ”.

Da ultimo, la ricorrente ha dedotto che la contestata inerzia costituirebbe una “ grave violazione del diritto fondamentale alla libertà religiosa, tutelato dagli articoli 3, 8, 19 e 20 della Costituzione italiana, nonché dagli articoli 9, 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) ” (cfr. pag. 13).

Si è costituita in giudizio MA TA (30.10.2025), la quale ha allegato in atti una nota del 19.1.2026 nella quale è stata riscontrata – negativamente – la richiesta della ricorrente circa la destinazione a luogo di culto della porzione dell’area ricompresa tra via Monte Resegone e Via della Capraia.

In vista dell’udienza in Camera di Consiglio del 15 aprile 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.

In particolare:

- nella memoria del 27.3.2026 la ricorrente ha evidenziato, relativamente alla nota comunale del 19.1.2026, che “ in data 03.03.2026 (…), la Congregazione ha risposto alla suddetta nota, evidenziando la parzialità della risposta e il mancato esame della domanda di individuazione condivisa di siti alternativi, come previsto anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex multis: Cons. Stato, Ord. n. 1026/2024). È stata inoltre ribadita la disponibilità della Congregazione a un incontro con l’Amministrazione per valutare soluzioni alternative entro il 15.04.2026, data dell’udienza camerale ”;

- nella replica del 3.4.2026 l’Amministrazione ha opposto che nella propria nota avrebbe “ chiarito in modo inequivocabile l'impossibilità di accogliere la richiesta di assegnazione dell'area specifica (particella 577). La nota spiega, infatti, che tale area "risulta ricompresa nel Piano di Zona Vigne Nuove, appartenente al I P.E.E.P., approvato il 18.04.1962" e che le Norme Tecniche di Attuazione del PRG all'epoca vigente "specificatamente destina la particella 577 a verde pubblico attrezzato (sport e parco giochi)" (…). L'Ufficio ha inoltre precisato che, anche ai sensi del P.R.G. attualmente vigente, la disciplina applicabile è quella previgente, che non consente la realizzazione di edifici di culto. Sulla base di tali, puntuali, motivazioni urbanistiche, la nota si conclude affermando che "questo ufficio non può che esprimersi negativamente in merito alla fattibilità della destinazione dell'area in questione a servizi religiosi ” (cfr. pag. 2); ha, quindi, eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse e, comunque, la sua infondatezza nel merito.

Al contenuto delle note prodotte dall’Amministrazione la ricorrente ha replicato nella memoria del 3.4.2026 e all’udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

Nella specie, con i tre motivi di ricorso – la cui affinità tematica ne consente un esame congiunto – la ricorrente ha lamentato un negativo riscontro ad una circostanziata richiesta di esprimere un avviso concreto sulla compatibilità urbanistica di due distinte aree: dapprima circa la zona MA sud – Dragoncello e, in seconda battuta, circa la porzione compresa tra Via Monte Resegone e Via della Capraia.

L’Amministrazione comunale ha riscontrato sia la prima (con nota 27.11.2024) sia la seconda richiesta (quest’ultima con nota del 19.1.2026); nel primo caso ha sollecitato la trasmissione di documentazione finalizzata all’avvio di un procedimento di “ conferma della superficie, per la realizzazione dell'edificio di culto, quale atto propedeutico alla stipula della convenzione ”; nel secondo caso ha, invece, opposto una sostanziale incompatibilità urbanistica.

La Congregazione ricorrente ha, però, contestato la parzialità di tale, ultimo, riscontro, deducendo che tale riscontro avrebbe carattere apparente, eludendo l’effettiva satisfazione delle proprie esigenze di culto.

Tale rilievo, nondimeno, non può essere ritenuto persuasivo.

Secondo la prevalente giurisprudenza “ l’azione avverso il silenzio assume una natura giuridica mista, tendendo ad ottenere sia l’accertamento dell'obbligo di definire il procedimento nel termine prescritto dalla disciplina di riferimento, sia la condanna della stessa amministrazione inadempiente all'adozione di un provvedimento esplicito, con possibilità di formulare in sede giurisdizionale un giudizio di spettanza del bene della vita agognato dal ricorrente, qualora si controverta in tema di azione vincolata ed emerga la fondatezza sostanziale della pretesa azionata in giudizio (Cons Stato, VI, n. 2420 del 2022). Segnatamente l’art. 31 c.p.a., in ossequio al principio costituzionale di separazione dei poteri, dispone che, in presenza di attività discrezionale, il giudice amministrativo si deve limitare ad una condanna a provvedere dell’amministrazione, la quale, nella fase di ri-esercizio del potere, potrebbe anche ritenere che non sussistano i presupposti per attribuire alla parte il bene della vita. Soltanto in presenza di “attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori”, il giudice amministrativo, pronunciandosi sulla fondatezza della pretesa azionata, può anche condannare l’amministrazione ad adottare la determinazione richiesta dalla parte (comma 3) ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4204).

Alla ricorrente, in ogni caso, resta impregiudicata la facoltà di dedurre l’illegittimità della posizione assunta dall’Amministrazione comunale, ma nell’ambito di un ordinario giudizio impugnatorio.

Quanto, infine, all’ulteriore – si direbbe subordinata – richiesta all’Amministrazione di “ proporre soluzioni alternative ”, è dirimente rilevare che il Comune ha già apertamente esplicitato, nella nota del 27.11.2024, una concreta volontà risolutiva, cui ha fatto da contraltare – ma senza impugnazioni – una posizione di contrarietà da parte della congregazione ricorrente.

Con riguardo alle spese processuali, in applicazione del principio di soccombenza virtuale reputa il Collegio che il riscontro fatto pervenire da MA TA dopo il deposito del ricorso giustifichi la condanna dell’Amministrazione alla rifusione delle predette spese nella misura di euro 1.000,00, oltre accessori.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, nei sensi espressi in motivazione.

Condanna il Comune di MA al pagamento delle spese processuali, che liquida in euro 1.000,00, oltre accessori, in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO IT, Presidente

LO ZA, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO ZA	RO IT

IL SEGRETARIO