Pubblicato il 20/01/2026

N. 00171/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01914/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1914 del 2025, proposto da
NT RU e NI ON, rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Starvaggi, con domicilio fisico eletto presso la Segreteria del T.A.R. Sicilia, sezione staccata di Catania, e con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC avvocatopaolostarvaggi@pec.giuffre.it;

contro

Comune di Lipari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Scurria, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC mscurria@pec.giuffre.it;
Giunta Municipale del Comune di Lipari, non costituita in giudizio;
Commissario ad acta presso l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali della Funzione Pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali, non costituito in giudizio;
Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui uffici domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui uffici domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Segretario Generale del Comune di Lipari, non costituito in giudizio;
Collegio Revisore dei ON, non costituito in giudizio;
GA OR, non costituito in giudizio;

per l’impugnazione e l’annullamento

- della diffida al Consiglio Comunale di Lipari prot. 35146 del 18/09/2025, notificata in pari data a mezzo pec con la quale il commissario ad acta ha intimato ai componenti del civico consesso di Lipari di provvedere all’approvazione del Bilancio di Previsione 2025/2027 e di tutti gli atti propedeutici e/o connessi prescritti dalle vigenti disposizioni in materia entro il termine massimo di giorni venti dall’adunanza da Ella contestualmente disposta per il prossimo 23 settembre 2025, nonché di ogni altro atto presupposto o consequenziale, ivi compresa, per quanto qui rilevi, anche la stessa Convocazione del Consiglio Comunale prot. 35143 del 18/09/2025 adottata in attivazione del potere sostitutivo, con la quale, in pretesa “ esecuzione del Decreto Assessoriale n° 171/Servizio 3 del 9 aprile 2025 recante “nomina Commissario ad Acta per l’approvazione dei bilanci di previsione 2025-2027 nei Comuni della Città Metropolitana di Messina ”, la commissaria ad acta ha posto all’odg del Consiglio Comunale di Lipari i seguenti argomenti:

1. - Presa d’atto del Piano Economico Finanziario (P.E.F.) del Servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani del Comune di Lipari per l’anno 2025 e previsionale per le annualità 2026-2027:

2. - Approvazione del programma triennale delle opere pubbliche per il triennio 2025/2027, elenco annuale delle opere pubbliche per l’anno 2025 e programma triennale delle forniture e servizi 2025/2027;

3. - Servizio idrico integrato – Gestione in economia e approvazione piano dei costi e dei ricavi 2025 e previsione per il biennio successivo. Presa d’atto.

4. - Approvazione Bilancio di previsione finanziario 2025/2027, del DUP e della nota integrativa (Bilancio armonizzato di cui all’art. 9 del D.lgs. 118/2011) Tutto ciò, nonostante l’esistenza di parere “NON FAVOREVOLE” espresso dal Collegio dei Revisori dei ON - ai sensi e per gli effetti dell’art. 239 del D.Lgs 267/2000 - tanto in relazione al P.E.F. Rifiuti, quanto sul P.E.F. Idrico e sul Piano Triennale delle OO.PP. oltre che sullo stesso Bilancio di Previsione 2025-2027 predisposto dalla Giunta Comunale che in conseguenza delle riscontrate contraddittorietà manifeste e delle carenze istruttorie da essi riportate viene ritenuto dall’Organo di Revisione Contabile del Comune come incompleto sotto l’aspetto istruttorio e conseguentemente definito “IMPROCEDIBILE” in base al Verbale n° 14 del 01/08/2025;

- nonché ancora della Deliberazione di Giunta Municipale n. 87 del 04 luglio 2025 di approvazione in giunta del bilancio di previsioni e relativi allegati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lipari, dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica e della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 35, comma 1, lett. c), e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. GI EP IO DA e uditi il difensore del Comune di Lipari nonché l’Avvocatura erariale, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. NT RU, nella qualità di Presidente del Consiglio Comunale del Comune di Lipari, ed il sig. NI ON, nella qualità di cittadino elettore del Comune di Lipari, con l’atto introduttivo del giudizio - notificato e depositato in data 22 settembre 2025 - hanno avanzato le domande in epigrafe.

I ricorrenti, in sintesi, hanno premesso che la Giunta Comunale di Lipari ha approvato le deliberazioni relative allo schema di bilancio di previsione ed agli atti propedeutici con le seguenti cadenze temporali:

- con deliberazione di Giunta Municipale n. 45 del 9 maggio 2025 è stato adottato lo schema di “ Programma triennale delle opere pubbliche per il triennio 2025/2027 ed elenco annuale delle OO.PP. per l'anno 2025 e Programma triennale Forniture e Servizi 2025-2027 ”;

- con l’ulteriore deliberazione di Giunta Municipale n. 67 del 18 giugno 2025 è stata adottata la “ Presa d'atto del Piano Economico Finanziario (P.E.F.) del Servizio di Gestione dei rifiuti solidi urbani del Comune di Lipari per l'anno 2025 e previsionale per le annualità 2026 – 2027 ”;

- con la delibera di Giunta Municipale n. 68 del 18 giugno 2025 l’Esecutivo comunale ha provveduto all’ulteriore “ Presa d’atto ” della gestione in economia del S.I.I. per l’anno 2025 e del piano dei costi per l’anno 2025, 2026 e 2027, così come proposto dal responsabile del Servizio Idrico Integrato;

- con deliberazione di Giunta Municipale n. 87 del 4 luglio 2025 si è provveduto all’approvazione dello schema di Bilancio di previsione finanziario 2025/2027, del DUP e della Nota Integrativa (Bilancio armonizzato di cui all’art. 9 del D.lgs. 118/2011).

Come viene evidenziato nell’impugnata diffida prot. 35146 del 18 settembre 2025 indirizzata al Consiglio Comunale, su tutti i predetti documenti - predisposti ed approvati dalla Giunta Municipale - il Collegio dei revisori dei conti, ai sensi dell’art. 239 del D.Lgs. n. 267/2000, ha espresso altrettanti pareri “non favorevoli” o addirittura di “improcedibilità” per carenze documentali o per gravi irregolarità istruttorie che ne impediscono l’approvazione da parte del Consiglio Comunale.

Nondimeno, lamentano gli esponenti, il commissario ad acta , con l’impugnata diffida, ha fatto espressa avvertenza ai consiglieri che decorsi infruttuosamente venti giorni dalla data dell’adunanza già fissata per il 23 settembre 2025, senza approvazione del bilancio di previsione 2025/2027 e di tutti gli atti propedeutici e/o connessi, il Consiglio Comunale di Lipari sarebbe stato sciolto, in applicazione dell’art. 109- bis dell’Ordinamento Regionale EE.LL. (così esponendo i consiglieri comunali al rischio, in caso di deliberazione in ordine ai predetti atti, di essere deferiti alla Corte dei ON mediante apposito ed automatico referto dell’organo di revisione ovvero, laddove invece venisse deliberato il rinvio degli atti all’Esecutivo per riformularli nel senso indicato dall’organo di revisione contabile, al rischio di subire la sanzione della decadenza in applicazione diretta dell’art. 109- bis del vigente O.R.EE.LL. oltre che dell’art. 141, comma 1, lett. c) del T.U.EE.LL.).

I ricorrenti hanno, altresì, lamentato che all’albo pretorio sono state pubblicate solo le convocazioni con ordini del giorno originariamente fissate per il 23 settembre 2025 ed il 25 settembre 2025 mentre non risulta essere stata pubblicata quella del commissario ad acta che, oltre a revocare le precedenti convocazioni indette dal (ricorrente) presidente del consiglio comunale, ha modificato le date delle convocazioni e gli ordini del giorno stabiliti precedentemente.

Inoltre, sempre per gli esponenti, risulta violato il regolamento sul funzionamento del Consiglio Comunale, tenuto conto che la proposta di bilancio non è mai stata trasmessa ai capigruppo consiliari; infine, i provvedimenti impugnati risultano persino in contrasto con l’art. 12, comma 1, del Regolamento di Contabilità approvato dal Comune di Lipari il quale espressamente prevede che “ l'esame dello schema di bilancio e dei relativi allegati da parte dell'organo consiliare è programmato in apposita sessione di bilancio ”.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Lipari chiedendo di dichiarare inammissibile o, comunque, di respingere il ricorso.

3. Si sono altresì costituiti in giudizio l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica e la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina.

Con memoria depositata in data 15 ottobre 2025 la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina ha chiesto di essere estromessa dal giudizio.

Con memoria parimenti depositata in data 15 ottobre 2025 l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica ha chiesto di essere estromesso dal giudizio; con la stessa memoria l’Assessorato resistente ha, comunque, eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto volto all’impugnazione di atti non aventi natura provvedimentale né suscettibili di produrre effetti giuridici esterni.

4. Con memoria depositata in data 17 ottobre 2025 il Comune di Lipari ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, avendo il Consiglio Comunale di Lipari approvato tutte le proposte di deliberazione iscritte all’ordine del giorno, nonché l’inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti; infine, ha sostenuto l’infondatezza dell’atto introduttivo del giudizio.

5. Con dichiarazione depositata in data 20 ottobre 2025 la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

6. Con memoria depositata in data 12 dicembre 2025 la parte ricorrente ha rappresentato che nelle more del giudizio, il Consiglio Comunale di Lipari, con delibere n. 29, 30, 31 e 32 del 24 settembre 2025, ha approvato gli atti richiesti, in adempimento a quanto imposto dal commissario ad acta ; tale circostanza sopravvenuta, per la parte ricorrente, determina la cessazione della materia del contendere in ordine alla proposta domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati, essendo venuto meno l'interesse a una pronuncia demolitoria.

Per la parte ricorrente, permane esclusivamente in capo al deducente sig. RU un duplice e qualificato interesse: all'accertamento dell'originaria illegittimità degli atti impugnati ai fini della pronuncia sulla soccombenza virtuale e conseguente statuizione sulle spese di lite; al risarcimento del danno, patrimoniale e non patrimoniale, derivante dalla lesione del proprio ius ad officium e dalla coartazione subita nell'esercizio del mandato elettivo.

La parte ricorrente ha chiesto, dunque, in via principale, di dichiarare la cessata materia del contendere in ordine alla domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati; quindi, di accertare e dichiarare, ai fini della soccombenza virtuale, l'originaria illegittimità dei medesimi provvedimenti e, per l'effetto, condannare le Amministrazioni resistenti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese e dei compensi di lite; infine, di accertare e dichiarare la responsabilità dell'Amministrazione per i danni ingiusti cagionati al sig. RU e, per l'effetto, condannare le resistenti, in solido tra loro, al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, da liquidarsi in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge, in favore del presidente del consiglio comunale sig. NT RU.

7. All’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026, presenti il difensore del Comune di Lipari nonché l’Avvocatura erariale, come da verbale, su richiesta dei difensori presenti il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. In via preliminare, deve essere estromessa dal giudizio la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina, posto che nessuna domanda può ritenersi articolata avverso la stessa Autorità prefettizia.

9. Il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Ed invero, contrariamente a quanto argomentato dalla parte ricorrente, la sopravvenuta approvazione da parte del Consiglio Comunale di Lipari, con delibere n. 29, 30, 31 e 32 del 24 settembre 2025 degli atti richiesti, in adempimento a quanto imposto dal commissario ad acta, non determina la cessazione della materia del contendere (fattispecie che presuppone che la pretesa della parte ricorrente abbia trovato piena e comprovata soddisfazione in via extragiudiziale, ciò che non è avvenuto nel caso in esame), bensì l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, ipotesi che ricorre al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l’utilità della pronuncia del giudice (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 20 marzo 2025, n. 2315), come nel caso in esame in ragione della ridetta approvazione consiliare - nelle more del giudizio - degli atti in questione.

10. Fermo il detto esito processuale, occorre esaminare le domande caducatorie proposte in funzione della regolazione delle spese di lite e della valutazione dell’illegittimità degli atti avversati ai fini dell’interesse risarcitorio.

Il Collegio anticipa sin d’ora che il proposto ricorso deve essere ritenuto inammissibile, per le ragioni di seguito specificate.

10.1. In via preliminare, sul versante soggettivo, l’azione demolitoria proposta dal sig. NI ON, nella qualità di cittadino elettore del Comune di Lipari è inammissibile, come fondatamente eccepito dal Comune di Lipari.

Ed invero, nel processo amministrativo fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (cfr. infra ), non è consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, che dallo stesso deve essere dedotto ed argomentato; ciò in quanto in detto processo l'interesse a ricorrere è condizione dell'azione e corrisponde a una specifica utilità o posizione di vantaggio che attiene a uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità e dall'attualità della lesione subita, nonché dal vantaggio ottenibile dal ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 30 dicembre 2024, n. 10476); orbene, nel caso in esame nessun vantaggio concreto sarebbe potuto discendere dall’accoglimento del ricorso in favore del deducente sig. ON.

Inoltre, non sussistono neppure gli estremi della c.d. azione popolare (art. 9, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), meccanismo di sostituzione processuale dell’Ente locale a beneficio degli elettori che presuppone l’esistenza di un’azione giudiziale di spettanza dell’Ente e la sua inerzia nell’esercitarla; l’iniziativa sostitutiva postula, dunque, da un lato, una situazione giuridica attiva in capo all’Ente da tutelare mediante azione giudiziale, dall’altro l’inerzia dello stesso Ente nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9046), ipotesi non ricorrente nel caso in esame.

10.2. Inoltre, sul versante oggettivo, il proposto ricorso deve essere ritenuto inammissibile stante la non immediata lesività degli atti avversati, come fondatamente eccepito dall’Assessorato Regionale resistente (il quale, contrariamente a quanto dallo stesso eccepito, non è estraneo alla vicenda contenziosa, atteso che laddove il commissario ad acta venga nominato, come nella specie, per provvedere all'emanazione di specifici atti, l’ausiliario conserva un legame più diretto con l'Autorità di vigilanza che l'ha nominato: cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2003, n. 439).

Ed invero, l’impugnata nota prot. 35146 del 18 settembre 2025 adottata dal commissario ad acta costituisce un mero avviso - rivolto ai consiglieri comunali - circa le conseguenze derivanti dall’eventuale mancata approvazione degli atti ivi indicati nel termine fissato.

Orbene, la giurisprudenza ha condivisibilmente chiarito che le diffide in senso stretto consistono nel formale avvertimento – indirizzato ad un soggetto (pubblico o privato), tenuto all’osservanza di un obbligo in base ad un preesistente titolo (legge, sentenza, atto amministrativo, contratto) - di ottemperare all’obbligo stesso; esse, dunque, non hanno carattere novativo di tale obbligo e usualmente il loro effetto consiste nel far decorrere un termine dilatorio per l’adozione di provvedimenti sfavorevoli nei confronti dei soggetti destinatari, i quali, nonostante l’intimazione, siano rimasti inosservanti del proprio obbligo. Ne consegue che le diffide in senso stretto, proprio per il loro carattere ricognitivo di obblighi che l’amministrazione assume come preesistenti e per il fatto di non vincolare la successiva azione amministrativa, non sono immediatamente lesive della sfera giuridica del destinatario, a differenza dei successivi provvedimenti sfavorevoli, e, come tali, non sono ritenute atti immediatamente impugnabili (cfr., ex plurimis , T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 18 agosto 2025, n. 1416).

Nel caso in esame, le conseguenze derivanti dall’omessa approvazione degli atti nei termini stabiliti sono fissati direttamente - ed esaustivamente - dall’art. 109- bis dell’O.R.EE.LL., con la conseguenza che l’atto avversato appare meramente ricognitivo degli effetti - eterodeterminati in sede normativa - derivanti dall’omessa approvazione degli atti di cui si discute, senza alcun effetto novativo, senza alcun vincolo per la successiva azione amministrativa (che è vincolata a monte per effetto della chiara previsione normativa); inoltre, occorre osservare che l’atto impugnato non è immediatamente lesivo, a differenza dei successivi (eventuali) provvedimenti sfavorevoli.

Parimenti non lesivo è l’avviso di convocazione del consiglio comunale prot. 35143 del 18 settembre 2025 dello stesso commissario ad acta , trattandosi di atto non avente contenuto provvedimentale bensì di natura endoprocedimentale, non produttivo di effetti immediatamente lesivi.

Stesso discorso riguarda l’impugnata deliberazione di Giunta Municipale n. 87 del 4 luglio 2025 di approvazione del bilancio di previsioni e relativi allegati, atto che di per sé non è in grado di vulnerare la sfera giuridica della parte ricorrente e di produrre, sulla detta sfera, effetti giuridici autonomi.

10.3. Stante l’inammissibilità – in ragione della sopra richiamata natura degli atti avversati – delle proposte domande demolitorie, la domanda risarcitoria non potrebbe comunque essere accolta (in disparte la questione della irrituale proposizione della stessa, con memoria non notificata: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2024, n. 6068).

A ciò deve comunque aggiungersi che la parte ricorrente si è sottratta all’onere di fornire dimostrazione del pregiudizio (patrimoniale o non patrimoniale) scaturito dalla condotta illecita (c.d. “danno-conseguenza”), suscettibile di riparazione in via risarcitoria.

Deve evidenziarsi, inoltre che il danno non patrimoniale non è mai in re ipsa , ma deve essere sempre allegato e provato da chi ne chiede il risarcimento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2025, n. 7234); né per supplire al difetto di prova può essere invocato il potere di liquidazione del danno in via equitativa, atteso che l’art. 1226 cod. civ. si riferisce al solo quantum debeatur , aprendo alla valutazione equitativa “ se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare ”, non certo all’ an debeatur , ovverosia alla prova della sussistenza del danno, che resta ovviamente a carico del ricorrente (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 24 marzo 2025, n. 2502), e che nel presente giudizio non è stata offerta né prospettata in concreto.

11. Nondimeno, le spese di lite - stante l’esito in rito, la peculiarità della vicenda contenziosa e gli interessi alla stessa sottesi - possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE AN AR, Presidente

GI EP IO DA, Primo Referendario, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI EP IO DA	SE AN AR

IL SEGRETARIO