Pubblicato il 30/04/2026

N. 00797/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01500/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1500 del 2025, proposto dalla Hera Invest s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Castellabate, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Sistema Cilento, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione

a  - del provvedimento prot. n. 8288 del 01.07.2025, con il quale il S.U.A.P. Cilento, sulla base del parere contrario reso dalla Soprintendenza e dall'Ufficio Tutela paesaggistica del Comune di Castellabate, ha chiuso negativamente la Conferenza di Servizi precedentemente indetta ai fini del rilascio del P.U. per la "realizzazione di un parcheggio commerciale", nell'ambito di un'area di sita alla frazione San Marco;

b - della nota prot. n. 14303-P del 24.06.2025, con la quale la Soprintendenza ha controdedotto alle osservazioni, confermando il parere contrario precedentemente reso;

c  - della nota prot. n. 17108 del 26.06.2025, con la quale il Responsabile dell'ufficio 2  - Tutela paesaggistica e procedure V.A.S. del Comune di Castellabate ha controdedotto alle osservazioni, confermando il parere contrario precedentemente reso;

d  - ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 6610 del 27.05.2025, con la quale il S.U.A.P. ha comunicato i motivi ostativi;

e  - ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 10935-P del 15.05.2025, con la quale la Soprintendenza ha espresso parere contrario;

f  - ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 9032 del 08.04.2025, con la quale il Responsabile dell'ufficio 2  - Tutela paesaggistica e procedure V.A.S. del Comune di Castellabate ha proposto di esprimere parere non favorevole relativamente alla compatibilità paesaggistica dell'intervento;

g  - ove e per quanto occorra, del parere non favorevole della C.L.P. (verbale n. 4/2024, prot. n. 8725 del 03.04.2025);

h  - di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino e del Comune di Castellabate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. AE IT e uditi per le parti i difensori Fortunato Marcello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Con ricorso notificato il 16 settembre 2025 e il depositato il 26 settembre 2025, la società ricorrente impugna il provvedimento con cui lo SUAP Cilento ha concluso negativamente la conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e in modalità asincrona, indetta ai fini dell'approvazione del progetto relativo alla realizzazione di un parcheggio commerciale nel Comune di Castellabate, in area ricompresa in zona F2 del vigente strumento urbanistico, in zona RUA (Recupero Urbanistico Ambientale) del Piano Territoriale Paesistico Cilento Costiero e in zona “D” del Piano del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, sulla base dei pareri negativi espressi dal servizio di tutela paesaggistica del Comune di Castellabate e del parere contrario della competente Soprintendenza (anch’essi impugnati), alla luce degli ingenti movimenti di terra non ammessi dall'art. 14, comma 3, del Piano Territoriale paesistico del Cilento Costiero.

2. La ricorrente deduce:

in relazione al parere della Soprintendenza

- la prevalenza delle disposizioni del Piano Parco rispetto a quelle del Piano Paesaggistico, in applicazione dell'art. 12, comma 7, della legge n. 394 del 1991, considerato altresì che il Piano del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano è stato approvato il 24 novembre 2009, successivamente al Piano Territoriale Paesaggistico del Cilento Costiero approvato il 4 ottobre 1997 (“se non fosse stato prevalente e/o coerente con detto P.T.P. non sarebbe stato certamente approvato” e “ha registrato il parere favorevole della Soprintendenza”) e che, l'art. 3 della NTA del Piano Parco si prevede che “il PP esprime le sue determinazioni mediante: a, prescrizioni immediatamente precettive, sostitutive, ai sensi dell’art. 12 L. 394/1991, di ogni altra disposizione recata dai piani paesistici, urbanistici e territoriali e altri strumenti di pianificazione”;

- l'inapplicabilità dell'art. 143, comma 9 e dell'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto il piano paesaggistico, risalendo al 1997, non è stato approvato ai sensi degli artt. 143 e seguenti del d.lgs. n. 42 del 2004 e quindi non soggiace alla relativa disciplina e, in ogni caso, la norma sarebbe applicabile ai soli piani approvati successivamente alla data di entrata in vigore del citato decreto;

- il carattere non vincolante del parere paesaggistico, sulla base dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, facendosi questione di un parere reso in relazione a interventi ricadenti in aree disciplinate da piani paesaggistici, l’acritico recepimento dello stesso e la sua infondatezza, “atteso che – come sopra dimostrato e come rilevato dal S.U.E. del Comune di Castellabate l’intervento è tale da evitare qualsiasi rischio di alimentare un processo di urbanizzazione diffusa né, tantomeno, di frammentazione del territorio e, quindi, di un peggioramento dei caratteri paesaggistici”;

- l'assenza di violazione dell'art. 14, comma 3, del Piano Territoriale Paesaggistico, in quanto il progetto non comporta estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno, sfrutta la pendenza naturale del terreno e non modifica il profilo longitudinale né le quote esistenti, risultando comunque ammessi gli interventi di movimento terra e di modifica della morfologia del terreno non estesi e sostanziali, come nel caso di specie;

- l'omessa valutazione della possibile conformazione del progetto e l'omessa imposizione delle prescrizioni necessarie a rendere il progetto assentibile, secondo la regola del dissenso costruttivo;

in relazione al parere dell'ufficio comunale di tutela del paesaggio

- l'illegittimità del parere reso dall'Ufficio paesaggistico comunale in via derivata e per gli stessi motivi che rendono illegittimo il parere della Soprintendenza;

- la violazione dell'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 per la mancata valutazione delle controdeduzioni formulate ai rilievi opposti;

in relazione al provvedimento con cui è stata conclusa negativamente la conferenza di servizi

- l'illegittimità derivata nonché la violazione dell'art. 14, comma 5, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990 e il difetto di motivazione, in quanto la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi è stata adottata sulla base del parere contrario della Soprintendenza e del parere contrario dell’Ufficio di tutela paesaggistica del Comune di Castellabate, senza esprimere le ragioni che hanno indotto a ritenere tali pareri non superabili, considerati altresì i plurimi pareri favorevoli acquisiti, tra i quali quello dell'Ente Parco.

3. Si è costituita l’Amministrazione statale, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2025, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

5. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Sono infondati i primi tre motivi di ricorso, esaminati di seguito congiuntamente.

Il Consiglio di Stato ha ricostruito i rapporti tra piano parco e piano paesaggistico in termini non di gerarchia ma di competenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 14 giugno 2012, nn. 3515, 3516 3517 e 3518).

L'art. 12, comma 1, della legge n. 394 del 1991 assegna all’atto di pianificazione riferito al parco la funzione di strumento di organizzazione del territorio e di conformazione del suo utilizzo nonché di tutela di un complesso di valori di impronta strettamente naturalistica, come fatto palese, in particolare, dalla lettera e) della medesima disposizione, che assegna al piano la disciplina degli “indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull'ambiente naturale in genere”.

L'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004 configura invece lo strumento di pianificazione paesaggistica quale mezzo di ricognizione, gestione e tutela dei valori paesaggistici inerenti al territorio, garantendo la salvaguardia del paesaggio inteso come forma esterna del territorio derivante dall'interazione di fattori umani e naturali, rilevante sotto il profilo estetico e identitario.

Se, da un lato, l'art. 12, comma 7, della legge n. 394 del 1991 prevede che il piano parco “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”, dall'altro l'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, dispone che “le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.

Il conflitto tra le due disposizioni risulta solo apparente in quanto, come chiarito dalla citata giurisprudenza, il piano parco prevale sul piano paesaggistico per quanto attiene alle disposizioni di tutela dei valori di carattere strettamente naturalistico mentre le disposizioni del piano paesaggistico prevalgono su quelle del piano parco per quanto attiene alla tutela dei valori paesaggistici.

Pertanto una ricostruzione dei rapporti tra i due strumenti di pianificazione in termini, come già chiarito, non di gerarchia ma di competenza, in un'ottica di separatezza degli ambiti di applicazione non territoriale ma finalistici, consente di giustificare le eventuali diversità di disciplina, qualora le prescrizioni conformative contenute nei due piani divergano quanto all’incidenza sui poteri e le facoltà di utilizzo dei beni posti nel territorio oggetto di pianificazione e spettanti ai relativi proprietari.

La relazione tra piano parco e piano paesaggistico costituisce uno dei punti in cui l'ordinamento  mette concretamente in luce la particolare natura del bene ambiente, bene unitario e allo stesso tempo plurimo, in quanto in grado di assorbire in sé elementi diversi, da quelli naturalistici a quelli estetici.

È proprio questa concezione unitaria, da tempo affermata dalla Corte costituzionale, a supportare la ricostruzione del rapporto tra piano paesaggistico e piano parco in termini di concorrenza nella disciplina del territorio, con esclusione di ogni forma di astratta prevalenza dell'uno sull'altro; tuttavia è proprio tale forma di coordinamento tra gli strumenti di pianificazione a rendere evidente l’impossibilità di negare la molteplicità degli interessi racchiusi nel concetto di ambiente, oggetto di una tutela destinata a estrinsecarsi in strumenti non necessariamente unitari ma eventualmente plurimi e la cui varietà riflette la parallela varietà degli autonomi valori in cui si articola il citato bene.

Di conseguenza i due strumenti di pianificazione devono essere coordinati alla luce del collegamento tra le prescrizioni in ciascuno di essi contenute e le relative finalità, con applicazione di quelle del piano parco volte alla tutela dei profili naturalistici del territorio e di quelle del piano paesaggistico volte alla tutela dei profili identitari e culturali, con prevalenza dell’un piano qualora l'altro contenga disposizioni finalizzate alla tutela dei valori protetti principalmente dal primo.

Così ricostruiti i predetti rapporti, non assume alcuna rilevanza la relazione temporale tra i medesimi strumenti, in termini di preventiva o successiva adozione dell'uno rispetto all'altro, né il momento di adozione dello strumento di pianificazione di paesaggistica rispetto all'intervento delle disposizioni di cui al d.lgs. 42 del 2004.

Il criterio temporale può infatti dirimere i conflitti unicamente tra fonti appartenenti al medesimo sistema di tutela e tra loro pariordinate; i due strumenti di pianificazione in questione appartengono invece a due sistemi di tutela distinti, relativi a valori diversi.

Allo stesso modo non assume alcuna rilevanza l'art. 3 delle NTA del Piano Parco che peraltro è riferito alle “prescrizioni immediatamente precettive”, prevedendone la prevalenza anche rispetto ai piani paesaggistici e agli altri strumenti di pianificazione.

In realtà occorre considerare che la medesima disposizione di cui all'art. 3 delle NTA del Piano Parco prevede che il medesimo piano “esprime le sue determinazioni mediante: a, prescrizioni immediatamente precettive, sostitutive entro il perimetro del Parco, ai sensi dell’art.12 L. 394/1991, di ogni altra disposizione recata dai piani paesistici, urbanistici e territoriali e altri strumenti di pianificazione; b, indirizzi e direttive da specificare ed attuare, per le finalità di cui all’art.1, con gli altri strumenti di pianificazione e le misure di disciplina di competenza sia dell’Ente Parco che degli altri soggetti interessati; c, misure di disciplina, soggette ad intesa con la Provincia e la Regione ai sensi dell’art. 32 L. 394, per le aree contigue”.

Solo le prescrizioni immediatamente precettive risultano sostitutive delle disposizioni contenute nei piani paesaggistici, con esclusione degli indirizzi e delle direttive destinate a essere specificate e attuate mediante gli strumenti di pianificazione e le misure di disciplina.

Considerato che la disciplina dettata dall'art. 8, comma 10, delle NTA del Piano Parco, per le attività e gli interventi relativi alla zona d, reca non prescrizioni immediatamente precettive ma unicamente indirizzi destinati a essere recepiti dagli strumenti urbanistici locali, ne segue che la prescrizione di prevalenza contenuta nel citato art. 3 delle NTA non risulta applicabile, non solo per il rapporto esistente tra gli strumenti di pianificazione sopra delineato, ma anche per la natura delle disposizioni in questione, non precettive ma semplicemente di indirizzo, che pertanto sfuggono al citato art. 3.

A ciò si aggiunga che il parere reso dall'Amministrazione statale non può essere considerato come obbligatorio ma non vincolante sulla base dell'art. 146, comma 5 del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto la ricorrente non dà atto della sussistenza dei presupposti che consentono di attribuire tali caratteristiche al predetto parere ovvero che ci sia stato un adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni paesaggistiche e che tale adeguamento sia stato seguito dalla positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della Regione interessata.

7. Ciò posto, quanto al resto, il ricorso è fondato nei termini che seguono.

L’intervento non appare vietato dall’art. 14, comma 3, del Piano Paesistico del Cilento Costiero.

Il citato art. 14 non preclude la nuova edificazione (cfr. comma 4, punti 2 e 3, comma 5, punto 2, comma 6) ma dispone che gli interventi da realizzare nell’area in questione rispettino l’andamento naturale del suolo, negando invece l’“esecuzione di movimenti di terra che comportino estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno”.

Il comma 1 della medesima disposizione chiarisce che “l'interesse paesaggistico della zona risiede nell'adattamento alle singolarità e alle emergenze geomorfologiche degli insediamenti abitativi, nell'equilibrio volumetrico e cromatico tra tessuto edilizio storico e caratteri dell'ambiente naturale, nella compatibilità delle espansioni recenti rispetto all'immagine urbana consolidata ovvero nelle connotazioni paesistiche dei siti”.

Ne segue che il complesso delle norme contenute nella predetta disposizione mira a conservare la conformazione di massima del territorio, evitando quelle modifiche che si traducono in una alterazione del tutto incompatibile con il contesto, mediante stravolgimenti del suolo inedificato o edificazioni superiori all’altezza media degli edifici esistenti (cfr. al riguardo art. 14, commi 4, 5 e 6).

Ne segue che non può dirsi vietato un intervento edificatorio che, ovviamente, realizza un movimento terra per la costruzione dell’opera ma che risulta, per conformazione, rispettoso dell’andamento naturale del suolo.

Il progetto proposto dalla ricorrente, nonostante preveda la realizzazione di una ampia volumetria e di una altrettanto ampia superficie e quindi l’estesa trasformazione del territorio, si risolve tuttavia, non in un mero movimento terra e in una mera modifica della morfologia del terreno, vietati dal citato art. 14, comma 3, ma nella esecuzione di un’opera a servizio della collettività.

Il movimento terra previsto, quindi, non è fine a se stesso ma è volto alla edificazione di un parcheggio, destinato a colmare lo sbancamento necessario alla sua realizzazione.

Peraltro, il citato parcheggio si articola su più livelli, con aree interrate e aree scoperte, non altera il profilo digradante del pendio ma anzi lo replica, conservando sostanzialmente inalterate le quote attuali del fondo.

Dai grafici di progetto, riportanti anche l’attuale andamento del pendio, è evidente che l'opera riproduce, nella sua conformazione, il profilo altimetrico e planimetrico dell'area, mediante la realizzazione di terrazzamenti che sono via via posti a quote inferiori e che appaiono rispettare la configurazione originaria del suolo, come previsto dagli altri commi dell’art. 14 del Piano Paesistico per le edificazioni relative alla zona in questione.

8. A ciò si aggiunga, infine, che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi attribuisce immotivatamente prevalenza alle posizioni contrarie alla realizzazione del progetto.

Come affermato da TAR Campania – Salerno, Sez. I, 9 gennaio 2026, n. 73, nella determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni, “ l’autorità procedente, dunque, è chiamata a bilanciare i vari interessi coinvolti, ponderando le posizioni espresse avendo riguardo non alla loro mera astratta provenienza, bensì accordando la prevalenza a quelle posizioni che hanno un peso specifico superiore alle altre per l’importanza degli interessi tutelati in relazione al caso concreto.

In questo contesto, riveste particolare rilevanza l'obbligo generale dell'Amministrazione di indicare, nella motivazione, le ragioni che l'hanno indotta ad assumere la determinazione finale (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3479) venendo in rilievo, come evidente, una valutazione estremamente complessa e delicata, che va calibrata in modo elastico sul caso concreto e che, in quanto espressione di discrezionalità propriamente amministrativa, è, sulla base dei consueti canoni, sindacabile ove inficiata da sintomi di irragionevolezza o di illogicità ”.

Nel caso di specie, la determinazione negativa assunta all’esito della conferenza di servizi non reca alcuna motivata ponderazione delle diverse posizioni espresse dalle Amministrazioni, al fine di giustificare la prevalenza di quelle di segno contrario manifestate dalla Soprintendenza e dal Comune.

9. In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto nei termini sopra esposti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

La complessità e la peculiarità delle questioni trattate, sopra evidenziate, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nelle camere di consiglio dei giorni 11 febbraio 2026 e 25 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

VA EZ, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

AE IT, Primo Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
AE IT	VA EZ

IL SEGRETARIO