Pubblicato il 03/04/2026

N. 00744/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00368/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 368 del 2026, proposto da
AR DA NA, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo NE, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Borso del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Gaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

- della non debenza del conguaglio del contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e costo di costruzione relativi alla pratica edilizia n. 36/2017, definita con il rilascio del permesso di costruire n. 36 del 1° settembre 2017;

nonché

per l’annullamento e/o la disapplicazione

- della nota del 12 novembre 2025 a firma del Responsabile del Servizio, Arch. AR Trombetta, avente ad oggetto “ Pratica edilizia n. 36 del 2017. Rettifica e rideterminazione dell’ammontare del contributo di costruzione commisurato agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione. Intimazione di pagamento. Interruzione termini di prescrizione ordinaria ”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Borso del Grappa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 il dott. ND ZZ e uditi per le parti i difensori NE e Gaz;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente è proprietario nel Comune di Borso del Grappa del compendio immobiliare catastalmente censito al foglio 9, mappali 278, 279, 955 e 996, ove insiste un fabbricato adibito ad abitazione in cui risiede unitamente alla propria famiglia.

In data 7 ottobre 2016, ha presentato al Comune una “ manifestazione di interesse ” con cui ha chiesto la modifica della destinazione d’uso da ‘agricola’ a ‘residenziale’ di una porzione del terreno di proprietà (contiguo alla preesistente abitazione) al fine di poter costruire un nuovo edificio da adibire sempre ad abitazione.

L’amministrazione ha accolto la succitata istanza con la “ Variante n. 17bis ” al Piano degli Interventi (PI) approvata nel 2017 che ha comportato una trasformazione urbanistica anche dell’area di proprietà del ricorrente riclassificata come “ Zona di completamento residenziale C1.4 ”.

Successivamente, il ricorrente ha chiesto ed ottenuto dal Comune il rilascio del permesso di costruire n. 36 del 1° settembre 2017 per la realizzazione di un nuovo fabbricato residenziale unifamiliare, nonché per l’ampliamento di un locale accessorio alla residenza.

Il rilascio del titolo edilizio è stato preceduto dalla quantificazione del contributo dovuto per oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e costo di costruzione, per un totale complessivo di euro 6.937,12, nonché dell’importo dovuto a titolo di perequazione (pari ad euro 4.104,64).

Il predetto contributo di costruzione è stato determinato dal Comune applicando i coefficienti previsti dalla tabella 1 (allegata alla deliberazione consiliare n. 113 del 29 settembre 1995, poi modificata dalla deliberazione n. 134 del 22 novembre 1995), intitolata il “ Calcolo del contributo per l’incidenza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria relativa alla residenza ”.

In particolare, sono stati ritenuti applicabili i coefficienti indicati nella quarta riga della succitata tabella – pari, rispettivamente, a euro 1,70 per gli oneri primari ed euro 1,79 per gli oneri secondari – che, nella prima colonna (intestata “ Destinazione di Zona ”), riporta la dicitura “ B – Completamento ”.

A distanza di oltre otto anni dall’avvio dei lavori, ultimati in data 12 novembre 2025, il Comune ha trasmesso al ricorrente la nota avente ad oggetto la rettifica e la rideterminazione dell’ammontare del contributo di costruzione, con la quale è stato intimato al ricorrente il pagamento, entro 90 giorni dal suo ricevimento, dell’importo di euro 10.397,33 a titolo di “ conguaglio del contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria e costo di costruzione ” relativo al permesso di costruire n. 36/2017.

Tale nota dà atto della “ verifica d’ufficio ” eseguita dall’amministrazione sull’entità del contributo di costruzione a suo tempo versato dal ricorrente, all’esito della quale sarebbe stata “ riscontrata l’applicazione del contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione con riferimento alla Z.T.O. B, anziché alla corretta Z.T.O. C ”.

Il conguaglio, come esplicitato nella “ Relazione di calcolo ” allegata alla stessa nota, sarebbe stato determinato applicando i coefficienti di euro 5,17 per gli oneri primari e di euro 5,44 per gli oneri secondaria previsti per le zone di espansione dalla menzionata tabella 1.

2. Avverso il succitato provvedimento, il ricorrente ha proposto ricorso con atto introduttivo notificato e depositato in data 16 febbraio 2026, corredato di istanza cautelare e affidato a un unico motivo di ricorso.

In particolare, il ricorrente ha contestato la tesi del Comune secondo cui al momento del rilascio del permesso di costruire n. 36, avvenuto nel 2017, il contributo di costruzione sarebbe stato erroneamente determinato in base ai coefficienti della tabella 1 relativi alla Zona “ B - Completamento ” anziché alla Zona “ C – Espansione ”.

Il dato rilevante al fine di individuare – a detta dell’amministrazione – i corretti coefficienti per il calcolo del contributo di costruzione sarebbe rappresentato esclusivamente dalla formale classificazione dell’area del ricorrente come ZTO “ C1 ”, a nulla rilevando la ‘sostanza’ della disciplina urbanistica – “ Zona di completamento residenziale ” – introdotta dalla citata “ Variante n. 1 ” e puntualmente dettagliata negli artt. 39 e 42 delle Norme Tecniche Operative.

Determinante non sarebbe il dato formale e meramente ‘nominalistico’ relativo alla classificazione dell’area medesima come Zona “ A ”, “ B ”, “ C ”, “ D ”, “ E ” o “ F ” bensì il dato sostanziale relativo al contenuto della disciplina urbanistica impressa dallo strumento urbanistico generale.

La “ Suddivisione del territorio in Zone Territoriali Omogenee ” sarebbe puntualmente dettagliata dall’art. 39 delle Norme Tecniche Operative, il quale precisa espressamente che sono “ zone di completamento ” la “ Zona territoriale omogenea B ” e le “ Zone territoriali omogenee C1.1, C1.2, C1.3, C1.4, C1 5, C1.S ”, mentre sono “ zone di espansione ” le zone territoriali omogenee “ C2 ”.

La disciplina di dettaglio delle “ Zone residenziali di completamento ” sarebbe dettata dall’art. 42 delle Norme Tecniche Operative, il quale detta i “ parametri urbanistici ” relativi sia alle “ Zone di completamento residenziale B ” che alle “ Zone di completamento residenziale C1.1, C1.2, C1.3, C1.4, C1.5 ”.

In buona sostanza, nel 2017, l’Ufficio tecnico comunale avrebbe correttamente quantificato il contributo di costruzione dovuto dal ricorrente per il rilascio del permesso di costruire n. 36, applicando i coefficienti previsti dalla tabella 1 per le “ zone di completamento ”.

3. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 13 marzo 2026 e ha successivamente depositato una memoria chiedendo, oltre al rigetto della domanda cautelare, la reiezione del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del 19 marzo 2026, rilevata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 60 c.p.a. e dato avviso alle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

Nonostante le suggestive e pregevoli argomentazioni svolte da ambedue le difese delle parti del giudizio, il Collegio non ritiene dirimente né la critica alla classificazione dell’area mossa dal ricorrente al Comune, che riposerebbe sul “ dato formale e meramente “nominalistico” ”, né la rilevanza del c.d. zooning tracciato dal d.m. 1444/1968 nel cui ambito l’amministrazione avrebbe deciso di muoversi.

Nel caso di specie, infatti, vi sono elementi oggettivi per sostenere che la zona interessata dalla variante non può essere concretamente annoverata tra le zone di espansione e ve ne sono altrettanti per sostenere l’importanza della classificazione tradizionale non completamente abbandonata dall’ente civico.

Infatti, da un lato, la scheda grafica versata agli atti del giudizio consente agevolmente di rilevare come l’ambito oggetto di modifica attenga a un contesto che non solo nominalmente ma anche concretamente deve ritenersi di “ completamento ” anziché di “ espansione ”. Dall’altro lato, l’impiego delle lettere per designare le diverse tipologie di zone rende palese la volontà di preservare delle differenze tra le zone territoriali omogenee (ZTO).

Il punto è dunque un altro: l’amministrazione non ha mantenuto una linea coerente nell’adozione degli atti aventi una portata generale in quanto nelle NTO (e, in particolare, all’art. 42) ha fatto uso della locuzione “ zone di completamento ” sia per le ZTO di tipo “ B ” che per quelle di tipo “ C ” e nella tabella per il calcolo del contributo di costruzione è ricorsa a una dicitura non sufficientemente esaustiva (“ B – Completamento ”).

In altri termini, se nelle NTO è possibile rinvenire diverse tipologie di zone di completamento – tanto che per ciascuna di queste sono previsti diversi parametri edilizi – nella menzionata tabella il lemma “ completamento ” (riferito all’elenco delle zone) è presente in una sola casella riferita alle quarantotto caselle disposte su due righe uniformi; di contro, le zone di tipo “ C ” sarebbero tutte da considerare di “ espansione ”, in disparte il loro numero e la loro denominazione.

Dinanzi a questo quadro normativo, è assolutamente evidente che si ponga un problema di natura interpretativa che, per il vero, potrebbe risolversi in senso restrittivo (ossia a vantaggio dell’applicazione dei parametri tabellari solo alle zone di completamento di tipo “ B ”) ovvero in senso estensivo (ossia a vantaggio dell’applicazione dei medesimi parametri a tutte le zone di completamento indicate nelle NTO).

In proposito, l’amministrazione si è già espressa nel momento in cui le è stato chiesto il rilascio del permesso di costruire e, attraverso un’operazione ermeneutica della disciplina di riferimento, è giunta a preferire una lettura ampia del concetto di zona di completamento che poi il decorso del tempo ha consolidato.

Non si può dunque ritenere che l’amministrazione sia incorsa in un errore che astrattamente può prescindere dalla causa che l’ha determinato; l’ente ha piuttosto optato tra una delle due possibili opzioni interpretative. In tale ottica, non può rilevare alcuna postuma “ verifica d’ufficio […] sull’entità del contributo di costruzione afferente alla pratica edilizia ” né può sostenersi che la medesima sia “ riconoscibile e verificabile da parte degli interessati ” sottintendendo l’impossibilità di una lettura diversa.

Al riguardo, viene in rilievo l’insegnamento del massimo consesso della giustizia amministrativa secondo cui “ la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede […] possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12) .

In sintesi, vero è che, in via generale, l’amministrazione può rideterminare o correggere il contributo anche successivamente – soprattutto in caso di errore di calcolo ovvero di errata applicazione di tariffe o parametri – stante la prevalenza dell’interesse pubblico alla corretta quantificazione di una prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario; tuttavia, non può disconoscersi che, nella fattispecie, vi sia stato un affidamento meritevole di tutela per via del pagamento integrale del contributo in precedenza liquidato, del lungo lasso di tempo trascorso (otto anni), di una situazione consolidata con la realizzazione dell’intervento e, segnatamente, di un’interpretazione della disciplina di settore operata dall’amministrazione (tutt’altro che illogica) e chiaramente diretta alla corretta attuazione del rapporto obbligatorio e al pieno soddisfacimento del credito della parte pubblica.

2. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere accolto e, accertata l’illegittimità del conguaglio relativo al contributo di costruzione per il permesso di costruire n. 36/2017, deve essere dichiara la non debenza dello stesso con il conseguente annullamento della nota che lo ha determinato.

3. La peculiarità della vicenda, caratterizzata da oggettivi margini di incertezza relativi all’effettiva portata delle norme di riferimento, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, così provvede:

- accerta e dichiara la non debenza del conguaglio relativo al contributo di costruzione per il permesso di costruire n. 36/2017;

- annulla la nota del 12 novembre 2025 avente ad oggetto la determinazione del succitato conguaglio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

GR FL, Presidente

Elena Garbari, Consigliere

ND ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND ZZ	GR FL

IL SEGRETARIO