Pubblicato il 12/02/2026

N. 00700/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00759/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 759 del 2022, proposto da
Mg Sviluppo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sofia Trambusti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Città di Lombardia 1;
Presidente di Regione Lombardia, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario di Governo per il Contrasto al Rischio Idrogeologico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Agenzia Interregionale per il Fiume Po – Aipo, Comune di ED, Comune di IA, Comune di Paderno NO, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del Decreto del Delegato del Commissario Governativo n. 7. del 15 febbraio 2022 “Accordo di programma per il finanziamento di interventi urgenti e prioritari per la mitigazione del rischio idrogeologico individuati con d.p.c.m. 15 settembre 2015 – stralcio aree metropolitane – approvazione del progetto operativo di bonifica dell'area Ex-NI sita nei comuni di Paderno NO (mi), ED (mb) e IA (mb), oggetto di previsione di intervento di laminazione delle piene del T. ES”;

- di ogni atto presupposto o comunque connesso, con particolare riferimento, per quanto di ragione, della Determinazione motivata di conclusione della Conferenza dei Servizi, svoltasi in data non nota e dei propedeutici parei assunti dagli enti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lombardia e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Commissario di Governo per il Contrasto al Rischio Idrogeologico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. RI FO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) MG Sviluppo Srl impugna il decreto del delegato del Commissario Governativo n. 7 del 15 febbraio 2022, avente ad oggetto l’“Accordo di programma per il finanziamento di interventi urgenti e prioritari per la mitigazione del rischio idrogeologico individuati con d.p.c.m. 15 settembre 2015 – stralcio aree metropolitane – approvazione del progetto operativo di bonifica dell’area Ex-NI sita nei comuni di Paderno NO (MI), ED (MB) e IA (MB), oggetto di previsione di intervento di laminazione delle piene del t. ES”, nonché ogni atto presupposto o connesso, con particolare riferimento alla Determinazione motivata di conclusione della Conferenza dei Servizi.

1.1) L’esame dell’impugnazione presuppone una ricognizione dei fatti di causa.

Nella vicenda in esame, si sono parallelamente sviluppati due procedimenti amministrativi tra loro correlati: uno attinente alla realizzazione dell’opera idraulica consistente nell’invaso di laminazione del torrente ES, da attuarsi nell’area denominata ex NI, posta tra i comuni di Paderno NO, ED e IA e in ulteriori interventi di compensazione (sistemazione a parco di terreni contigui al bacino per realizzare una zona filtro); l’altro relativo al progetto operativo di bonifica delle aree interessate da dette opere.

1.2) Quanto alla realizzazione della vasca di laminazione, giova ricordare che:

- l’intervento idraulico è inserito nel “Piano stralcio per le aree metropolitane e le aree urbane con alto livello di popolazione esposta al rischio di alluvioni” di cui al DPCM 15 settembre 2015, provvedimento con il quale sono stati individuati gli interventi prioritari di riduzione del rischio alluvionale da eseguirsi nel paese;

- in attuazione del Piano stralcio richiamato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, la Regione Lombardia e la Città Metropolitana di Milano hanno sottoscritto un Accordo di programma in data 4 novembre 2015, che ha disciplinato “l’utilizzo delle risorse economiche destinate alla realizzazione nel territorio della Regione Lombardia degli interventi urgenti e prioritari per la mitigazione del rischio idrogeologico individuati con il D.P.C.M. 15 settembre 2015” (art. 1, Accordo di programma);

- nell’Accordo è stato specificato che gli interventi in esso previsti “sono volti prioritariamente alla salvaguardia della vita umana attraverso la riduzione del rischio idraulico” (art. 2, Accordo di programma);

- va rammentato, con riferimento all’articolazione delle competenze dei soggetti istituzionali intervenuti nella vicenda, che, ai sensi dell’art. 10 del d.l. n. 91/2014, “i Presidenti delle regioni, di seguito denominati commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico, subentrano relativamente al territorio di competenza nelle funzioni dei commissari straordinari delegati per il sollecito espletamento delle procedure relative alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico individuati negli accordi di programma sottoscritti tra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e le regioni ai sensi dell’articolo 2, comma 240, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e nella titolarità delle relative contabilità speciali”;

- con riferimento all’attuazione dell’intervento in esame, il delegato del Presidente della Regione Lombardia – Commissario governativo, con decreto n. 1 del 30 novembre 2015 ha individuato l’Agenzia Interregionale per il Fiume Po (AIPO) come ente attuatore per la realizzazione della vasca di laminazione;

- con determinazione prot. n. 350, in data 8 gennaio 2019, l’AIPO ha apposto il vincolo preordinato all’esproprio sull’area e ha comunicato la dichiarazione di pubblica utilità degli interventi;

- il Presidente della Regione Lombardia, con decreto presidenziale n. 766 del 2021, avvalendosi della facoltà di delega prevista dall’art. 10, comma 2 ter, del d.l. n. 91/2014, ha attribuito al dirigente della U.O. Difesa del suolo della Direzione Generale Territorio e Protezione Civile “tutte le attività tecnico-amministrative necessarie all’attuazione degli interventi degli Accordi di programma in corso”, delegando a tale soggetto “i procedimenti di approvazione ed autorizzazione dei progetti, di cui all’art. 10, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91”;

- a livello regionale, la realizzazione della vasca di laminazione per il torrente ES è stata inserita nel Piano Territoriale Regionale tra gli obiettivi prioritari per la difesa del suolo, con conseguente apposizione sull’area interessata dall’intervento di un vincolo conformativo, ai sensi dell’art. 20, comma 5, della l.r. n. 12/2005.

1.3) Parallelamente allo sviluppo del progetto della vasca, nel 2016 l’area interessata dall’opera idraulica è stata inserita tra i Siti di Interesse Regionale, quale “Area industriale ex – SNIA (proprietà immobiliare SNIA)”, con classificazione “contaminato” ed in particolare è stato rilevato che “la caratterizzazione del comparto ex – SNIA ha evidenziato la presenza di diverse tipologie di contaminazione in funzione dei centri di pericolo presenti nell’ex – stabilimento. Gli inquinanti principali riscontrati nei suoli sono: idrocarburi pesanti, PCB, metalli (As, Cu, Hg, Pb, Zn), IPA”.

Dunque, contestualmente alla progettazione dell’invaso, l’Amministrazione procedente ha predisposto un piano operativo di bonifica dell’area, quale operazione essenziale e propedeutica alla realizzazione della vasca, non sostituibile da altre misure di messa in sicurezza, che ha trasmesso a Immobiliare SNIA s.r.l., proprietaria dell’area, in data 15 luglio 2020.

Per quanto di interesse, nel progetto di bonifica i relativi costi sono stati stimati in 15.774.562,47 euro, di cui 12.067.152,63 euro per oneri ambientali da imputare a Immobiliare SNIA s.r.l. quale soggetto responsabile dell’inquinamento.

Ai fini dell’approvazione del progetto operativo di bonifica, il delegato del Commissario Governativo “considerato che la bonifica della porzione di area Ex NI interessata alla realizzazione dell’opera di laminazione delle piene del t. ES è propedeutica alla realizzazione dell’opera di laminazione stessa” e “ritenuto quindi che l’iter autorizzatorio del progetto operativo di bonifica sia effettuato ai sensi della legge 116/2014, e che pertanto tale iter sostituisce quanto previsto dall’art. 242 del D.Lgs. 152/2006”, nonché “considerato che l’atto autorizzazione del delegato del Commissario Governativo, rilasciato ai sensi della legge 116/2014, art. 10, commi 5 e 6, sostituisce tutti i visti, i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta e ogni altro provvedimento abilitativo necessario per l’esecuzione dell’intervento”, ha indetto una conferenza di servizi decisoria, in forma semplificata e modalità asincrona, volta ad acquisire le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati relativi al progetto operativo di bonifica (nota prot. 148 del 23 luglio 2021).

Durante l’istruttoria della Conferenza di Servizi, Immobiliare SNIA s.r.l. ha presentato osservazioni con una nota del 13 settembre 2021, ove ha contestato che il POB prevedesse interventi di entità superiore a quella effettivamente necessaria alla sola decontaminazione delle aree, in quanto principalmente funzionali alla realizzazione delle vasche di laminazione, anziché al solo risanamento ambientale dell’area.

In particolare, ciò avrebbe determinato, secondo la tesi del soggetto allora proprietario, un indebito aumento dei costi della bonifica.

In concomitanza con l’istruttoria della Conferenza di Servizi, ai fini della realizzazione del progetto, l’AIPO ha preso contatti con Immobiliare SNIA s.r.l., a quel punto in amministrazione straordinaria, onde definire la procedura per l’acquisizione delle aree da parte dell’Amministrazione.

Le prime interlocuzioni tra il delegato del Commissario Governativo e la proprietà hanno riguardato la determinazione dei costi di bonifica, che sulla base della perizia predisposta dal proprio geometra, Immobiliare SNIA s.r.l. aveva rideterminato in 10.732.903,00 euro (in luogo dell’importo di 12.067.152, 63 euro, stimato nel POB).

Le due parti interessate hanno intrapreso trattative finalizzate ad un accordo, che avrebbe comportato la cessione gratuita dell’area da parte dell’amministrazione straordinaria di SNIA alla Regione Lombardia, in ragione dello scomputo dei costi di bonifica dal valore dell’area (essendo i due importi considerati paragonabili).

Senonché, in esito ad un ultimo “Invito ad offrire per l’acquisto di beni immobili e di crediti erariali”, la società MG Sviluppo S.r.l., oggi ricorrente, ha presentato un’offerta di 100.000 euro per l’acquisto dell’area (in data 1 giugno 2021).

Così, in data 20 dicembre 2021, MG Sviluppo S.r.l. e Immobiliare SNIA S.r.l. hanno stipulato un atto di acquisto avente ad oggetto le aree su cui deve realizzarsi la vasca di laminazione del torrente ES, specificando e pattuendo in particolare che:

- “l’immobile è stato reso destinatario nel 2019 del procedimento di apposizione di vincolo preordinato all’esproprio e per la dichiarazione di pubblica utilità finalizzata alla realizzazione delle vasche di laminazione del fiume ES, come da comunicazione 08.01.2019, prot. n. 350/2019 (…)” (punto B - 7 delle premesse);

- relativamente alla realizzazione delle vasche, “ il Delegato del Commissario all’attuazione degli interventi del rischio idrogeologico con comunicazione 15.01.2021, ha trasmesso alla Procedura il Progetto Operativo di Bonifica 15.07.2020 (“POB”) delle aree incluse nel compendio ex NI (…) identificando i costi complessivi della bonifica in euro 15.774.562, 47 e gli oneri ambientali imputabili a Immobiliare NI stimati in euro 12.067.152, 63, a fronte di un valore commerciale del compendio stimato in euro 11.589, 822, 97” (punto B - 8 delle premesse);

- la società MG Sviluppo “prende e dà atto che l’Immobile è destinatario del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e per la dichiarazione di pubblica utilità (…); costituisce Sito da bonificare di Interesse Regionale da ultimo riguardato dal POB 15.07.2020 redatto dal Dott. M. Nespoli, Ing. A. Pagotto e Prof. G.P. Beretta su incarico di AIPO nell’ambito della realizzazione delle vasche di laminazione del fiume ES nell’area di cui trattasi, con i relativi oneri di bonifica, e si obbliga, per sé e i suoi aventi causa, a subentrare in tutti gli oneri, spese e/o responsabilità inerenti e/o conseguenti alla caratterizzazione e alla esecuzione del POB e/o sue varianti che sarà/saranno approvato/e dagli enti competenti con riferimento all’area (suolo, sottosuolo, soprassuolo, falde e acque sotterranee) di propria competenza e ciò nel rispetto dei termini e delle modalità indicati, nonché di ogni ulteriore prescrizione da parte degli enti competenti, sollevando e tenendo indenne la venditrice da qualunque spesa e/o onere e/o responsabilità e/o incombente di natura ambientale ed amministrativo dovesse derivare da vizi anche occulti e/o inquinamenti e/o contaminazioni delle aree (suolo, sottosuolo, falde acquifere e acque sotterranee), nonché da richieste e/o azioni degli enti competenti e/o terzi in sede civile, penale e amministrativa con riferimento alle aree (suolo, sottosuolo, falde acquifere ed acque sotterranee)” (punto B - 11 delle premesse);

- la parte acquirente dichiara “di aver piena contezza, dopo attenta disamina, della situazione urbanistica e ambientale e, più in generale, dello stato di fatto e di diritto dell’Immobile oggetto del Contratto e, quindi, di accettarlo con piena consapevolezza, nello stato e nella consistenza in cui attualmente si trova” (punto C delle premesse);

- “la Parte Acquirente si accolla, senza riserva alcuna, onerandosi di ogni relativa e connessa e di ogni responsabilità, la gestione e gli oneri di caratterizzazione e/o di bonifica e/o di messa in sicurezza (di emergenza, operativa e permanente) ai sensi del titolo V (“Bonifica dei siti contaminati”) del D.lgs. 3.4.2006 n. 152 riguardanti i beni tutti facenti parte l’Immobile, anche se non conosciuti e/o non conoscibili alla data odierna e/o che dovessero successivamente insorgere e, più in generale in relazione a qualsivoglia atto e/o provvedimento anche non indicato nel Contratto e/o che dovesse essere emesso da parte degli enti competenti anche se dipendente da fatti, anche omissivi, verificatisi in epoca antecedente al Contratto anche se successivamente alla dichiarazione d’insolvenza della Parte Venditrice” (articolo 8.2);

- “in particolare, con riferimento a tutti i beni facenti parti l’Immobile e in relazione all’esecuzione:

(a) del POB e/o sue varianti che sarà/saranno approvato/e dagli enti competenti con riferimento all’area (suolo, sottosuolo, soprassuolo, falde e acque sotterranee) di propria competenza e ciò nel rispetto dei termini e delle modalità indicati, nonché di ogni ulteriore prescrizione da parte degli enti competenti;

(b) di ogni operazione di caratterizzazione, intervento di bonifica e/o messa in sicurezza e/o ripristino dell’area (suolo, sottosuolo, soprassuolo, falde e acque sotterranee)”.

Poco prima che l’acquisto delle aree da parte della ricorrente fosse perfezionato, il Delegato del Commissario Governativo ha adottato il decreto n. 57 del 2 novembre 2021, con il quale ha accolto tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni ecc. pervenute dai soggetti che hanno partecipato alla Conferenza di Servizi decisoria.

Con il medesimo decreto, il Delegato ha risposto alle osservazioni presentate da Immobiliare SNIA s.r.l., rilevando che: “il POB è finalizzato al raggiungimento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) anziché delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) in relazione alla specifica destinazione d’uso del sito e conformemente agli strumenti urbanistici vigenti; le valutazioni di tipo economico-finanziario sul POB non rilevano ai fini dell’approvazione dello stesso”.

Infine, il Commissario ha disposto affinché l’AIPO recepisse nel Progetto operativo di bonifica le prescrizioni dettate dalle Amministrazioni interessate e ha disposto la conclusione del procedimento oggetto della conferenza di servizi.

Il progetto operativo di bonifica è stato poi approvato con il decreto del Delegato del Commissario Governativo n. 7 del 15 febbraio 2022, impugnato in questa sede.

Con quest’ultimo decreto, è stato approvato il progetto operativo di bonifica aggiornato e trasmesso dall’AIPO con nota n. 20196 del 17 novembre 2021 e conseguentemente sono stati autorizzati gli interventi ivi previsti, con mandato all’AIPO per la relativa attuazione.

In particolare, si è dato atto che “il decreto del delegato del Commissario Governativo 2 novembre 2021, n. 7, rientrando tra le competenze del Delegato del Commissario Governativo … costituisce anche atto autorizzatorio da parte del commissario … e pertanto “comporta dichiarazione di pubblica utilità e costituisce, ove occorra, variante agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale”; si è inoltre precisato che l’attuazione del Progetto Operativo di Bonifica “trova copertura finanziaria nell’attuale programmazione, nelle more dell’imputazione di quota parte dei costi, il cui esatto ammontare sarà noto solo a bonifica conclusa e collaudata, al soggetto che ha causato l’inquinamento o a colui che, per effetto dell’acquisto dell’area, si è obbligato a subentrare relativamente a tutti gli oneri, spese e/o responsabilità inerenti e/o conseguenti alla caratterizzazione e alla esecuzione del Progetto Operativo di Bonifica e alle sue varianti”.

2) Avverso detto decreto è insorta la MG Sviluppo S.r.l., lamentando in generale che il progetto operativo di bonifica sia stato indebitamente approvato prima della conclusione del procedimento di esproprio e proponendo quattro motivi di illegittimità del provvedimento:

(I) difetto di attribuzione o comunque incompetenza dell’organo cha adottato l’atto;

(II) violazione delle regole procedimentali ex l. 241/1990, nonché difetto di motivazione e istruttoria;

(III) violazione delle norme in materia di bonifica, eccesso di potere per sviamento e violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa;

(IV) ancora violazione della disciplina in materia di bonifica di siti inquinati.

2.1) In via preliminare devono essere esaminate le eccezioni formulate dalle Amministrazioni resistenti.

La Regione Lombardia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia appartenga alla cognizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, poiché il provvedimento gravato promana da un’autorità preposta alla tutela delle acque pubbliche e ha una diretta incidenza sulla realizzazione dell’opera di laminazione.

L’eccezione è infondata.

Ai sensi dell’art. 143 del T.U. Acque pubbliche, appartengono alla cognizione diretta del TSAP i ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’Amministrazione in materia di acque pubbliche (lett. a), i ricorsi, anche per il merito, contro i provvedimenti definitivi adottati ai sensi degli artt. 217 e 221 T.U. Acque Pubbliche e i provvedimenti adottati in materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell'articolo 2 del testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con R. decreto 25 luglio 1904, n. 523 (lett. b) o i ricorsi la cui cognizione è attribuita al TSAP dal Testo Unico e dagli articoli 23, 24, 26 e 28 del testo unico delle leggi sulla pesca, approvato con R. decreto 8 ottobre 1931, n. 1604 (lett. c).

Con riguardo alla lettera a) dell’art. 143 citato, secondo un orientamento giurisprudenziale condivisibile “sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale [TSAP, ndr] le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18977 del 2017; Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 24154 del 2013; Cass. S.U. n. 8509 del 2009; Cass. S.U. n. 23070 del 2006; Cass. S.U. n. 14095 del 2005).

Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR - Consiglio di Stato le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all'affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 9149 del 2009; Cass. S.U. n. 10845 del 2009), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Cass. S.U. n. 18639 del 2022) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18976 del 2017)” (Cass. Sez. Un., 14 febbraio 2024, n. 4061).

Il provvedimento impugnato, recante l’approvazione di un progetto operativo di bonifica, seppur afferente alla gestione del torrente ES, incide soltanto in maniera incidentale sulle acque pubbliche.

Infatti, esso si colloca tra i provvedimenti che l’Amministrazione ha ritenuto necessario adottare nella gestione del rischio idrogeologico, quale grave rischio ambientale e, pertanto, con esso l’Amministrazione non ha inteso esercitare un potere afferente al regime e/o alla gestione delle acque pubbliche, bensì ha perseguito uno specifico interesse pubblico alla tutela dell’ambiente.

Ciò trova conferma nell’Accordo di programma sottoscritto tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, la Regione Lombardia e la Città Metropolitana di Milano, ove si evidenzia che gestire il ES significa governare il rischio idraulico e quindi salvaguardare la vita umana da potenziali eventi dannosi.

Il ricorso è dunque stato legittimamente incardinato innanzi a questo Tribunale.

Ancora in via preliminare, la Regione Lombardia e la difesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri sollevano un’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse: secondo l’Avvocatura distrettuale dal provvedimento impugnato non deriverebbe alcuna conseguenza a carico della ricorrente, atteso che il soggetto attuatore del progetto di bonifica è l’AIPO, mentre a detta della difesa regionale, la ricorrente non avrebbe dedotto, né dimostrato, alcuna lesione diretta, concreta e attuale di interessi meritevoli di tutela, ma ipotizzerebbe soltanto un futuro ed eventuale effetto pregiudizievole.

L’eccezione non può essere condivisa.

Con il ricorso impugnato, la MG Sviluppo S.r.l. contesta non tanto l’imputazione dei costi della bonifica a suo carico sotto il profilo economico, ma la scelta dell’Amministrazione di procedere alla bonifica dell’area da lei acquistata prima della conclusione del procedimento di esproprio e in attuazione di un progetto che prevede il raggiungimento delle CSC, ossia delle concentrazioni soglia di contaminazione, anziché delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).

Secondo la prospettazione della ricorrente, tale scelta della pubblica amministrazione non sarebbe necessitata, ma illegittimamente disposta al fine di addossarle i costi di realizzazione della vasca di laminazione.

Considerata la sua qualità di destinatario della procedura di esproprio non ancora conclusasi, è evidente che per la MG Sviluppo S.r.l. l’approvazione del progetto operativo di bonifica, come rappresentato nel ricorso, comporta una lesione attuale, diretta e concreta della sua sfera giuridica, posto che ai sensi dell’art. 253 d.lgs. n. 152/2006 gli interventi di bonifica su siti contaminati, qualora effettuati d’ufficio “costituiscono onere reale”, sicché incidono direttamente sugli interessi patrimoniali di cui è portatrice.

Pertanto, deve essere ribadita l’infondatezza dell’eccezione sollevata.

3) Nel merito, il ricorso è infondato.

3.1) Con il primo motivo, la società ricorrente afferma l’illegittimità del provvedimento gravato, poiché adottato in difetto di attribuzione o comunque da organo incompetente.

In primo luogo, per la ricorrente non spetterebbe ai delegati dei Commissari governativi la competenza all’approvazione dei progetti e all’autorizzazione degli interventi di bonifica, ex art. 242 e seguenti del D.lgs. n. 152/2006, poiché né l’articolo 20 del d.l. n. 185/2008, né i successivi decreti ministeriali di individuazione dei Commissari, avrebbero attribuito loro tali poteri.

Subordinatamente la ricorrente deduce che, in ogni caso, avendo il Commissario delegato all’AIPO l’attuazione degli interventi di realizzazione della vasca di laminazione, al più spetterebbe a tale ente la potestà in materia di bonifica.

La censura non può essere condivisa.

Secondo l’art. 17 del d.l. n. 195/2009 - rubricato “Interventi urgenti nelle situazioni a più elevato rischio idrogeologico e al fine di salvaguardare la sicurezza delle infrastrutture e il patrimonio ambientale e culturale” - “i commissari attuano gli interventi, provvedono alle opportune azioni di indirizzo e di supporto promuovendo le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e privati interessati e, se del caso, emanano gli atti e i provvedimenti e curano tutte le attività di competenza delle amministrazioni pubbliche necessarie alla realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie, avvalendosi, ove necessario, dei poteri di sostituzione e di deroga di cui al citato articolo 20, comma 4, del citato decreto-legge n. 185 del 2008.”

Ai sensi dell’art. 10, comma 5, del d.l. n. 91/2014 “Nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, il commissario di Governo è titolare dei procedimenti di approvazione e autorizzazione dei progetti e si avvale dei poteri di sostituzione e di deroga di cui all'articolo 17 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26. A tal fine emana gli atti e i provvedimenti e cura tutte le attività di competenza delle amministrazioni pubbliche, necessari alla realizzazione degli interventi, nel rispetto degli obblighi internazionali e di quelli derivanti dall'appartenenza all'Unione europea”.

I medesimi poteri, ai sensi dell’art. 10, comma 2 ter del d.l. n. 91/2014, possono essere esercitati dal soggetto delegato dal Commissario di Governo.

La delega di poteri prevista dal riportato complesso di norme, a favore dei Commissari governativi per il dissesto idrogeologico, è molto ampia e ricomprende ogni provvedimento che si renda necessario per realizzare le opere idrauliche.

L’ampiezza delle potestà attribuite è giustificata dalla ratio delle misure di cui i commissari si devono occupare ed è coerente con la necessità che gli interventi idraulici, finalizzati alla tutela dell’ambiente e alla salvaguardia della vita umana, siano svolti in maniera sollecita.

Nel caso di specie, il procedimento di bonifica non è meramente affiancato al progetto di realizzazione della vasca di laminazione, ma integra una misura valutata come necessaria e non sostituibile per poter addivenire a detta realizzazione.

Risulta infatti dai documenti di causa che:

- “la bonifica della porzione di area Ex NI interessata dalla realizzazione dell’opera di laminazione delle piene del t. ES è propedeutica alla realizzazione dell’opera di laminazione stessa” (convocazione della conferenza di servizi del 23 luglio 2021);

- “la bonifica della porzione di area Ex NI interessata dalla realizzazione dell’opera di laminazione delle piene del t. ES è un intervento essenziale e propedeutico alla urgente e prioritaria realizzazione dell’opera di laminazione stessa, in assenza della quale la suddetta opera non può essere eseguita, nonché un’azione in favore della tutela della salute pubblica, stante l’accertata contaminazione” (decreto del delegato del Commissario di Governo n. 57/2021);

- “per i vincoli posti da Regione Lombardia per ragioni di interesse pubblico (come espresso dal Consulente di Regione Lombardia), [l’area] è destinata ad essere espropriata e a diventare un’area non solamente devoluta alla raccolta delle acque del torrente ES, ma anche ad essere un’area ricreativa fruibile dai cittadini” (cfr. pagina 47, Verificazione della prof.ssa Papini).

Ne consegue che il procedimento di bonifica dell’area si inserisce nel progetto di realizzazione della vasca di laminazione, quale elemento propedeutico al perseguimento dell’obiettivo ambientale sotteso all’intervento di rischio idrogeologico.

Pertanto, la potestà di approvare il progetto e autorizzare la bonifica appartiene al delegato del Commissario di Governo.

Va, pertanto, ribadita l’infondatezza della censura esaminata.

3.2) Con il secondo motivo, la ricorrente si duole della mancata considerazione da parte dell’Amministrazione delle osservazioni presentate nel corso dell’istruttoria dalla sua dante causa.

Innanzitutto, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità della censura, formulata dalle Amministrazioni resistenti.

Infatti, sebbene le osservazioni cui fa riferimento la ricorrente siano state presentate dalla sua dante causa – nelle cui posizione è comunque subentrata contrattualmente - ciò non toglie che la MG Sviluppo s.r.l., quale attuale proprietaria dell’area, abbia interesse all’esame completo ed esaustivo di tutti i profili che ritiene favorevoli alla propria sfera giuridica.

Tuttavia, la censura è smentita dai documenti di causa e pertanto va respinta.

Come accennato in narrativa, nel decreto n. 57/2021, di conclusione della conferenza di servizi, il delegato del Commissario di governo ha espressamente dato conto di aver preso atto delle osservazioni pervenute da Immobiliare SNIA e le ha sinteticamente rigettate, esponendo che il POB è finalizzato al raggiungimento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) e non alle concentrazioni soglia di rischio (CSR) in relazione alla specifica destinazione d’uso e conformemente agli strumenti urbanistici vigenti.

Inoltre, il delegato ha precisato che le valutazioni economico-finanziarie non sono state ritenute rilevanti ai fini della determinazione del contenuto del POB.

In ogni caso, per giurisprudenza consolidata da cui il Tribunale non intende discostarsi: “La motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi dell’art. 10-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà” (Cons. Stato, Sez. V, 9 giugno 2025, n. 4971, nello stesso senso Cons. Stato, Sez. II, 12 luglio 2025, n. 6121).

3.3) Con la terza censura, la società ricorrente lamenta che l’Amministrazione abbia approvato il progetto di bonifica prima che fosse ultimato il procedimento di espropriazione dell’area.

Secondo quanto prospettato da M.G. Sviluppo, l’approvazione del POB dovrebbe dunque essere considerata come “avvenuta in favore del soggetto interessato, individuabile nel Commissario governativo medesimo e quini in AIPO, senza preventiva acquisizione della disponibilità delle aree”.

Ciò determinerebbe uno sviamento dall’ordinario procedimento di bonifica dell’area, in quanto l’approvazione del POB sarebbe avvenuta a favore di un soggetto che, pur avendo occasione di acquisire le aree, ha preferito rinunciarvi per agire quale soggetto interessato ex art. 245 del D.lgs. n. 152/2006.

Tale sviamento sarebbe finalizzato a ridurre l’ammontare da corrispondere alla società ricorrente per l’indennità di esproprio e ad imputare a quest’ultima la totalità dei costi del progetto di bonifica, che comprenderebbe misure ultronee rispetto alla mera decontaminazione (raggiungimento delle CSR e non delle CSC).

La quarta e ultima censura, può essere trattata congiuntamente alla presente, in quanto strettamente connessa a essa sul piano logico e giuridico.

Infatti, con l’ultimo motivo, la società ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato preveda una bonifica non limitata alle CSR, introducendo interventi in realtà funzionali solo alla realizzazione della vasca di laminazione, i cui costi pertanto ricadrebbero indebitamente sulla MG Sviluppo s.r.l.

Più specificamente, la società ha censurato gli interventi stabiliti dal POB, per aver previsto quantitativi di scavo in eccesso rispetto al raggiungimento delle CSR, con la conseguenza di addossare alla ricorrente costi che non sono specificamente legati alla bonifica, quale decontaminazione, bensì alla realizzazione dell’opera idraulica di laminazione per il torrente ES.

I motivi sono infondati.

Secondo le definizioni fornite dall’art. 240, d.lgs. n. 152/2006, la bonifica è “l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”.

Tuttavia, la nozione di bonifica rilevante ai fini della disciplina ambientale non si esaurisce con la definizione fornita dall’articolo citato, ma è integrata da quanto poi previsto dall’allegato 3 alla parte IV del Titolo V del codice ambiente, che delinea non tanto la nozione di bonifica ma la sua finalità, stabilendo che “La bonifica di un sito inquinato è finalizzata ad eliminare l'inquinamento delle matrici ambientali o a ricondurre le concentrazioni delle sostanze inquinanti in suolo, sottosuolo, acque sotterranee e superficiali, entro i valori soglia di contaminazione (CSC) stabiliti per la destinazione d'uso prevista o ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) definiti in base ad una metodologia di Analisi di Rischio condotta per il sito specifico sulla base dei criteri indicati nell'Allegato I”.

Il combinato disposto delle due norme consente di ritenere che un’operazione di bonifica possa essere svolta avendo riguardo ai soli valori delle concentrazioni delle soglie di rischio, ma può anche essere più radicale ed essere diretta a riportare le matrici sotto i valori soglia di contaminazione.

Non solo. L’art. 18 del Regolamento regionale n. 2/2012 stabilisce che “1. Il documento di analisi di rischio di cui all’art. 242, comma 4, del d.lgs. 152/2006, non deve essere presentato, qualora il soggetto obbligato, interessato o affidatario persegua il raggiungimento delle CSC di cui all’Allegato 5 della parte IV del d.lgs. 152/2006, per la specifica destinazione d’uso. 2. Il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente del sito deve prevedere, in tal caso, il raggiungimento delle CSC quale obiettivo di bonifica del sito”.

Il quadro normativo delineato pone in luce la centralità della destinazione d’uso per cui la bonifica viene realizzata. Infatti, in base a essa le operazioni possono essere svolte perseguendo obiettivi più o meno approfonditi o superficiali.

Nel caso di specie, l’Amministrazione non persegue un mero obiettivo di decontaminazione di un’area destinata a verde pubblico o a uso industriale, ma agisce segnatamente per la tutela dell’ambiente come bene collettivo e strumento per la salvaguarda della vita umana.

Infatti, il progetto di bonifica in esame si inserisce nel contesto di un ampio progetto di mitigazione del rischio idrogeologico; un’opera idraulica che la Regione ha inserito nel proprio P.T.R. quale infrastruttura strategica per la difesa del suolo.

Non si tratta soltanto di bonificare un sito inquinato, ma di rendere tale area idonea a realizzare su di essa una struttura fondamentale per l’ambiente e a creare nelle aree limitrofe zone verdi fruibili dalla cittadinanza.

Nell’ambito del perseguimento di un tale interesse pubblico, che attiene alla messa in sicurezza del territorio per la protezione della relativa popolazione, l’Amministrazione può legittimamente scegliere di operare una bonifica volta a riportare i valori di contaminazione nel range di tutela massimo (quello delle CSC) e non soltanto al di sotto dei valori soglia CSR.

D’altronde, è noto che la materia ambientale è disciplinata dal principio di massima precauzione e le scelte delle Amministrazioni che siano concretamente coerenti con esso, come nel caso di specie, non sono censurabili sul piano della ragionevolezza.

Accertato che la scelta dell’Amministrazione di perseguire una bonifica come quella del progetto operativo oggetto di ricorso è una facoltà espressamente prevista dalla normativa regionale, non esclusa dalla disciplina nazionale e coerente con i principi di tutela dell’ambiente, è possibile analizzare gli ulteriori profili dei due motivi di impugnazione in esame.

Quanto alla necessità che il procedimento di esproprio debba essere concluso anteriormente all’approvazione del POB, non vi sono indici normativi, né di altro genere che suggeriscano una priorità cronologica tra le due operazioni.

Al contrario, l’art. 253 d.lgs. n. 152/2006, che stabilisce gli interventi di bonifica su siti contaminati, qualora effettuati d’ufficio “costituiscono onere reale”, depone a favore della circostanza che in ogni caso i costi della bonifica non possano, nemmeno in ultima istanza, ricadere sulla collettività.

Né nel caso di specie può avere alcuna rilevanza la circostanza che la società ricorrente non sia il soggetto responsabile dell’inquinamento.

Il contratto tra le parti e l’avvenuta comunicazione dell’avvio della conferenza di servizi testimoniamo una inequivoca conoscenza da parte della ricorrente dello stato dell’area e, soprattutto, degli oneri su di essa pendenti, che la M.G. Sviluppo ha consapevolmente dichiarato di assumersi sul piano contrattuale nei confronti della propria dante causa.

Quanto all’ultimo profilo, relativo alla reale necessità dei quantitativi di scavo previsti dal progetto di bonifica, la verificazione disposta da questo Tribunale, dalle cui conclusioni non c’è ragione di discostarsi, stante l’ampiezza e la coerenza delle indagini svolte, ha chiarito che “dai documenti analizzati risulta che i volumi di scavo stimati nel Piano Operativo di Bonifica siano coerenti con quanto richiesto per una attività di bonifica secondo CSC con obiettivi definiti in colonna A o colonna B di Tabella 1 dell’Allegato 5 al Titolo V del D.lgs. 152/06. (…). Pertanto, non ci sono indicazioni dirette nei documenti analizzati che suggeriscano una “sovrastima” intenzionale dei volumi di scavo nel progetto”.

Va, pertanto, ribadita l’infondatezza delle censure esaminate.

4) In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

La complessità delle questioni fattuali e giuridiche esaminate consente di compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso, come in epigrafe proposto;

2) compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR SO, Presidente

RI FO, Consigliere, Estensore

Mauro Gatti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI FO	AR SO

IL SEGRETARIO