Pubblicato il 31/12/2025

N. 01219/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00087/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 87 del 2025, proposto da
Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Bergamo, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Brescia, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Como, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Cremona, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Lecco, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Lodi, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Mantova, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Milano, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Monza Brianza, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Pavia, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Sondrio, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Varese, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Colavitti ed Enrico Mantovani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (ASST) della Franciacorta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Luppi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Federazione Nazionale degli Ordini dei Chimici e dei Fisici e Ordine dei Chimici e dei Fisici della Provincia di Brescia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Falzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’”Avviso pubblico per il conferimento di incarico quinquennale di direttore della struttura complessa “Cure primarie”” indetto dall’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Franciacorta, pubblicato sul B.U.R.L. n. 46 del 13.11.2024 e, per estratto, sulla G.U. n. 97 del 6.12.2024 (All. 1);

- del decreto del direttore generale dell’ASST Franciacorta n. 719 del 29.10.2024 con cui è stata disposta l’“indizione avviso pubblico per il conferimento di incarico quinquennale di direzione della struttura complessa “cure primarie” (All. 2);

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, antecedenti e/o successivi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (ASST) della Franciacorta, della Federazione Nazionale degli Ordini dei Chimici e dei Fisici e dell’Ordine dei Chimici e dei Fisici della Provincia di Brescia

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. IB BI GE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorso .

1.1. Con ricorso notificato il 10 gennaio 2025 e ritualmente depositato, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri e i dodici Ordini professionali dei Medici Chirurghi e Odontoiatri della Regione Lombardia hanno impugnato l’avviso pubblico indetto dall’ASST della Franciacorta, con decreto del direttore generale n. 719 del 29 ottobre 2024, per il conferimento dell’incarico quinquennale di direttore della struttura complessa “Cure primarie” della stessa ASST.

1.2. I ricorrenti, premessa un’ampia ricostruzione della disciplina statale e regionale del sistema a rete delle cure primarie, hanno chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato nella parte concernente la disciplina dei requisiti di partecipazione, laddove è stata estesa la possibilità di partecipazione ai “dirigenti biologi e chimici”.

1.3. Attraverso due motivi, i ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure:

1) Eccesso di potere, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa in ragione dell’ammissione anche di professionisti non medici alla procedura selettiva per l’incarico di direzione di una struttura complessa di cure primarie : il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per manifesta irragionevolezza nella parte in cui ammette la partecipazione alla procedura selettiva di candidati, segnatamente i dirigenti biologi e chimici, privi delle competenze tecnico-scientifiche indispensabili per svolgere l’incarico oggetto della procedura, caratterizzato da spiccate funzioni di coordinamento dell’attività assistenziale riservata ai medici; l’ammissione alla procedura dei dirigenti biologi e chimici non sarebbe coerente neppure con gli specifici requisiti soggettivi prescritti dallo stesso provvedimento impugnato, tra i quali sarebbero incluse competenze totalmente estranee a tali professionalità e riservate per legge ai medici, come ad esempio la capacità di “contribuire allo sviluppo ed alla corretta applicazione dei Percorsi Diagnostici e Terapeutici” e l’aver acquisito specifica competenza professionale in materia di “formazione e aggiornamento specifico in tema di gestione e innovazione delle cure primarie, di nuovi modelli assistenziali e di presa in carico di soggetti affetti da patologie croniche secondo la medicina di iniziativa”;

2) Violazione e falsa applicazione del DPR n. 484 del 1997, e dei decreti ministeriali in materia di specializzazioni richieste per l’accesso alla dirigenza sanitaria di secondo livello. Difetto di motivazione : il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo nella parte in cui, estendendo l’ambito della selezione a “tutte le discipline di Area medica e delle Specialità Mediche e a tutte le discipline di Sanità Pubblica”, avrebbe incluso tra i soggetti ammessi a parteciparvi anche professionalità (segnatamente, i biologi e i chimici) aventi competenze estranee a quelle necessarie per lo svolgimento dell’incarico, tenuto conto che la materia delle cure primarie è per sua natura di carattere medico.

1.4. In via cautelare, i ricorrenti hanno chiesto la sospensione dei provvedimenti impugnati e della procedura concorsuale, paventando il pericolo che nelle more del giudizio il procedimento potesse concludersi con l’affidamento dell’incarico a soggetto privo delle necessarie competenze scientifiche e professionali, mettendo a rischio lo svolgimento di importanti funzioni sanitarie.

2. Svolgimento del processo .

2.1. L’ASST della Franciacorta si è costituita in giudizio con atto di stile, successivamente integrato dal deposito di documentazione e di memoria difensiva, eccependo:

(i) l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in applicazione dei principi affermati dalla giurisprudenza in relazione alla (precedente) disciplina di settore, che configurava la nomina dei direttori di strutture complesse come atti di natura prettamente fiduciaria del direttore generale;

(ii) l’irricevibilità del ricorso per tardività del suo deposito, sul presupposto che alla procedura in esame, in quanto finanziata con fondi PNRR, andrebbe applicato il rito accelerato di cui all’art. 12 bis del D.L. 68/2022, con conseguente dimezzamento dei termini processuali (nel caso di specie, il deposito del ricorso sarebbe quindi avvenuto tardivamente, in quanto effettuato oltre il quindicesimo giorno dalla notifica);

(iii) l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere in capo alla Federazione e agli Ordini professionali ricorrenti, dal momento che nel caso di specie l’interesse azionato in giudizio non sarebbe omogeneo a tutta la categoria, considerato che il bando impugnato non riguarda gli odontoiatri e include soltanto alcune categorie mediche, e non tutte; vi sarebbe conseguentemente una situazione di conflitto di interessi interna alla categoria; inoltre, tutti gli Ordini professionali diversi da quello di Brescia non avrebbero alcuna legittimazione e alcun interesse concreto alla procedura, in relazione all’ambito territoriale di rispettiva competenza;

(iv) in subordine, nel merito, l’ASST ha contestato la fondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto, rilevando che l’incarico di direttore di struttura complessa presuppone lo svolgimento di mansioni gestionali e organizzative, non di mansioni mediche.

2.2. In giudizio si sono costituiti anche la Federazione Nazionale deli Ordini dei Chimici e dei Fisici e l’Ordine dei Chimici e dei Fisici della Provincia di Brescia, eccependo:

(i) l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, dal momento che il bando non avrebbe carattere escludente nei confronti dei Medici, quindi non sarebbe lesivo;

(ii) nel merito, l’infondatezza del ricorso, atteso che il dirigente di struttura complessa non svolge compiti strettamente attinenti alla scienza medica, ma compiti di coordinamento e direzione propri della figura dirigenziale sanitaria (medica o non medica).

2.3. All’udienza camerale del 19 febbraio 2025, la difesa di parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare e il Presidente ha fissato contestualmente l’udienza di merito per il 4 dicembre 2025.

2.4. In prossimità di quest’ultima, le parti hanno integrato la propria documentazione e depositato memorie conclusive e di replica nei termini di rito. In particolare:

- l’amministrazione resistente ha documentato che nelle more del giudizio la procedura concorsuale si è conclusa con l’affidamento dell’incarico quinquennale di direttore della struttura complessa “Cure primarie” alla Dr.ssa Raffaella Chiappini, Dirigente Medico nella disciplina Nefrologia, classificatasi al primo e unico posto della graduatoria dei candidati idonei; alla procedura non hanno partecipato dirigenti Chimici e Biologi;

- alla luce dell’esito della procedura, la difesa dell’ASST ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, non essendosi concretizzato il rischio paventato dalla parte ricorrente che la procedura potesse essere vinta da un dirigente “non medico”;

- la difesa di parte ricorrente ha invece dedotto la persistenza dell’interesse ad ottenere l’accertamento della illegittimità e l’annullamento del provvedimento impugnato nella sola parte in cui ha previsto l’ammissione alla selezione dei dirigenti biologi e chimici; si tratterebbe, infatti, di una clausola autonomamente lesiva nella misura in cui altera l’assetto delle competenze professionali sancito dal legislatore e legittima l’esercizio di funzioni di governo clinico e coordinamento sanitario da parte di soggetti privi di formazione medica; tale clausola andrebbe rimossa dal giudice amministrativo perché, altrimenti, potrebbe costituire un precedente suscettibile di reiterarsi in futuro, producendo un effetto distorsivo e pregiudizievole per la categoria interessata; alla luce di questo, permarrebbe pertanto un interesse concreto e attuale di carattere strumentale della parte ricorrente a rimuovere la clausola impugnata.

2.5. All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Decisione .

3.1. Sulla giurisdizione .

Preliminarmente va affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo sulla controversia in esame.

3.1.1. La più recente giurisprudenza amministrativa, infatti, ha avuto modo di affermare che “A seguito della novella del 2022 dell'art. 15 comma 7-bis, d.lgs. n. 502/1992, ad opera dell'art. 20, comma 1, l. n. 118 del 2022, il momento dominante ispirato a logica fiduciaria per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa è venuto totalmente meno, poiché la valutazione comparativa della Commissione deve essere condotta secondo criteri fissati preventivamente e deve dare luogo ad una graduatoria dei candidati che vincola totalmente la scelta dell'Amministrazione, la quale non può che individuare il direttore generale nel candidato che ha conseguito il miglior punteggio, conseguendone dunque un carattere tendenzialmente concorsuale della procedura e l'attrazione alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001, tanto più evidente in fattispecie come quella in questione ove la procedura è aperta anche a candidati esterni” (T.A.R. Lazio-Roma, sez. III, 14/04/2025, n.72).

In senso analogo, il Consiglio di Stato ha affermato che “L'art. 15, comma 7-bis, d.lgs. n. 502/1992, come novellato dall'art. 20 l. n. 118/2022, ha introdotto nella procedura selettiva per l'affidamento di incarichi dirigenziali di struttura sanitaria complessa una connotazione concorsuale più marcata che, nell'individuazione del candidato qualificato, ha sostituito la scelta discrezionale (sia pur limitata) del Direttore generale della struttura, con una valutazione comparativa di pertinenza della Commissione, basata su criteri fissi e predeterminati (valutazione dei titoli e colloquio), che si conclude con la formazione di una vera e propria graduatoria, che vincola la scelta del Direttore generale verso il candidato che ha ricevuto il maggior punteggio. Ne consegue che è venuta meno o, comunque, si è di molto attenuta la natura discrezionale e meramente fiduciaria (paragonabile a quella esercitata dal comune datore di lavoro) dell'atto che caratterizzava l'ultima fase della procedura di nomina dell'incaricato e che, in quanto tale, indipendente dall'esame in concreto della fattispecie, attirava la competenza del giudice ordinario” (Consiglio di Stato sez. III, 18/10/2024, n.8344).

3.1.2. Benchè di recente sia emersa qualche opinione dissenziente (vedi ordinanza del TAR Genova, sez. II, n. 234 del 3 marzo 2025, che ha sollevato dinanzi alla Corte di Cassazione, ai sensi dell’art. 363 – bis c.p.c., la questione interpretativa degli artt. 15, comma 7 – bis d. lgs. 502/92 e 63 d.lgs. 165/01), il Collegio ritiene di aderire all’orientamento più recente seguito dal Consiglio di Stato e dalla prevalente giurisprudenza di primo grado.

Va dunque rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa dell’ASST.

3.2. Sull’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.

È invece fondata l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse formulata nella memoria conclusiva dalla difesa dell’Amministrazione; il che consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza originaria di interesse a ricorrere (per il carattere non escludente del bando) formulata dalla difesa della parte controinteressata, nonchè dalle altre eccezioni preliminari dedotte da entrambe le parti resistenti.

3.2.1. È noto che il processo amministrativo non costituisce una giurisdizione di diritto oggettivo volta a ristabilire una legalità che si assume violata, ma ha la funzione di dirimere una controversia fra un soggetto che si afferma leso in modo diretto, concreto e attuale da un provvedimento e l'amministrazione che lo ha emanato: se favorevole al ricorrente, la decisione del giudice amministrativo rimuove tale lesione.

Ne consegue che l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa e, in quanto condizione dell'azione, deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame che al momento della decisione, con conseguente attribuzione al giudice amministrativo del potere di verificare la persistenza della condizione dell'azione in relazione a ciascuno di tali momenti (Consiglio di Stato sez. I, 05/09/2024, n.1200).

Dal momento che il danno paventato dal ricorrente deve essere concreto ed attuale, non può assumere rilievo un interesse meramente morale al ripristino di una pretesa legalità violata, o finalizzato a impedire pro futuro che le asserite illegittimità abbiano a ulteriormente a ripetersi (Consiglio di Stato sez. I, 07/08/2024, n.931; T.A.R. Brescia, sez. I, 16/05/2022, n.482); in queste diverse ipotesi, infatti, l’interesse al ricorso, lungi dall’essere concreto e attuale, appare correlato a situazioni meramente astratte ed ipotetiche, a fronte delle quali l’intervento del giudice viene richiesto, non per rimuovere gli effetti di atti o provvedimenti immediatamente lesivi per la parte ricorrente, per scongiurare l’eventualità che l’amministrazione possa adottarli in futuro (cfr. T.A.R. Milano, sez. IV, 24/07/2023, n.1952; TAR Milano, sez. II, 06/02/2018, n.346 ).

3.2.2. Nel caso di specie, la Federazione e gli Ordini ricorrenti hanno impugnato il bando per cui è causa nella parte in cui questo ha consentito l’accesso alla selezione anche ai dirigenti biologi e chimici, rappresentando l’interesse, concreto ed attuale, ad impedire l’eventualità - pregiudizievole per le categorie rappresentante e, più in generale, per l’intera collettività – che la procedura potesse essere vinta da un dirigente biologo o chimico, privo delle indispensabili competenze mediche per svolgere l’incarico.

3.2.3. Ciò posto, anche a voler prescindere da ogni considerazione circa la sussistenza di un interesse originario a ricorrere in capo agli enti ricorrenti, a fronte di un bando di concorso che non conteneva clausole immediatamente escludenti nei confronti delle categorie rappresentate, sta di fatto che nelle more del presente giudizio la procedura si è conclusa con la vittoria di un dirigente medico. Ciò comporta che l’esito della procedura amministrativa ha comunque soddisfatto l’unico interesse concreto dedotto (e deducibile) in giudizio dagli enti ricorrenti, e cioè che la procedura non fosse vinta da un dirigente biologo o chimico, ma da un dirigente medico. Tale sopravvenienza ha quindi determinato il venir meno dell’interesse degli enti ricorrenti ad ottenere una decisione nel merito delle censure proposte.

3.2.4. L’ulteriore interesse dedotto dagli enti ricorrenti nella memoria conclusiva ad ottenere una pronuncia pro futuro che consenta di “rimuovere un precedente suscettibile di reiterarsi in futuro” , e quindi di scongiurare il pericolo che la stessa o altre amministrazioni possano bandire in futuro procedure analoghe con analoghi requisiti di partecipazione, è un interesse meramente astratto ed ipotetico a cui non è accordata tutela dinanzi al giudice amministrativo, in mancanza nei necessari caratteri di attualità e concretezza, correlati all’esistenza di una lesione effettiva ed attuale dell’interesse rappresentato in giudizio; lesione che nel caso di specie - ove anche esistente al momento della proposizione del ricorso – è venuta meno in corso di causa in relazione all’esito della procedura selettiva.

4. Conclusioni .

4.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

4.2. Resta assorbita ogni ulteriore questione dedotta in giudizio.

4.3. Le spese di lite possono essere interamente compensate per giusti motivi, tenuto conto della natura delle parti e delle ragioni della presente decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese di lite interamente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO PE, Presidente

IB BI GE, Consigliere, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IB BI GE	RO PE

IL SEGRETARIO