Pubblicato il 06/03/2026

N. 00131/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00121/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 121 del 2025, proposto dalla
Scuola Italiana Sci AR Aremogna s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Mazzotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, frazione di Sassa, via Duca degli Abruzzi n. 8;

contro

Comune di AR, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio de’ Cavalieri n. 11;

nei confronti

e con l'intervento di

ad opponendum :
Rental Pizzalto s.r.l.s., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Lucio Iannotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza n. 2 del 7 febbraio 2025 del Responsabile del Settore IV del Comune di AR, con la quale è stato ordinato alla Scuola Italiana Sci di AR - Aremogna s.r.l. “di cessare, con effetto immediato e comunque entro e non oltre giorni tre a far data dalla presente, l’attività di noleggio sci e scarponi svolta a favore di utenti che non richiedono la prestazione della lezione di sci e di rimuovere, pure con effetto immediato, la relativa cartellonistica presente sui luoghi”;

- dell’ordinanza n. 4 del 12 febbraio 2025 del Responsabile del Settore IV del Comune di AR, con la quale è stato ordinato:

a) alla Scuola Italiana Sci di AR - Aremogna s.r.l. “di cessare, con effetto immediato e comunque entro e non oltre giorni tre a far data dalla presente, l’attività di noleggio sci e scarponi svolta a favore di utenti che non richiedono la prestazione della lezione di sci e di rimuovere, pure con effetto immediato, la relativa cartellonistica presente sui luoghi” nonché “di rimuovere i cartelli posti all’esterno dell’attività che pubblicizzano l’esercizio del noleggio”;

b) alla Polizia locale “di apporre i sigilli, a far data dalla notifica del presente atto, alle aree noleggio sci e scarponi delle sedi sociali, non potendosi distinguere l’attività effettivamente svolta a favore degli allievi da quella interdetta, a favore di soggetti diversi dagli allievi, accertata dalla Polizia locale oltreché segnalata da terzi a far data dal dicembre 2024”;

- di ogni altro atto ad esse connesso, prodromico e conseguente, ancorché non conosciuto, e, in particolare:

a) il “verbale di ispezione di esercizio commerciale” redatto in data 17 gennaio 2025 dalla Polizia Municipale del Comune di AR, con il quale è stato accertato che “all’interno della scuola sci veniva effettuata l’attività commerciale di noleggio sci e scarponi a soggetto che non richiedeva lezione di sci”;

b) la relazione della Polizia locale del Comune di AR n. 22/P.L. del 12 febbraio 2025, non notificata alla parte ricorrente;

c) il “verbale di esecuzione di ufficio di provvedimento interdittivo (apposizione sigilli)”, redatto dalla Polizia Municipale del Comune di AR in data 21 febbraio 2025, notificato in pari data; e per l’accertamento del diritto della società ricorrente di svolgere, presso i locali di proprietà di cui al N.C.E.U. del Comune di AR, foglio 5, particella 855, subalterno 4, l’attività di noleggio di sci e scarponi, quantomeno in favore degli utenti che richiedono la prestazione della lezione di sci, nonché l’attività di vendita al dettaglio di articoli sportivi, oggetto della SCIA del 29 gennaio 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di AR;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della Rental Pizzalto s.r.l.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa NA PE;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza dirigenziale n. 2 del 7 febbraio 2025 il Comune di AR, sulla scorta di un’ispezione effettuata dalla Polizia Municipale in data 17 gennaio 2025, ha ordinato alla Scuola Italiana Sci AR - Aremogna s.r.l. (d’ora in avanti solo la Scuola Sci) di cessare immediatamente l’attività di noleggio di sci e scarponi svolta, all’interno della propria sede operativa, in favore degli utenti che non richiedono la prestazione della lezione di sci e di rimuovere la relativa cartellonistica presente nei luoghi.

Con ordinanza dirigenziale n. 4 del 12 febbraio 2025 il Comune di AR, accertata l’inottemperanza all’ordinanza n. 2 del 7 febbraio 2025 e alle ordinanze di analogo tenore adottate in precedenza, ha nuovamente ordinato alla Scuola Sci l’immediata cessazione dell’attività di noleggio di sci e scarponi in favore degli utenti che non richiedono la prestazione della lezione di sci nonché l’immediata rimozione della cartellonistica presente sui luoghi, ordinando, al contempo, alla Polizia Municipale di apporre i sigilli alle aree della sede della scuola sci nelle quali si svolge il noleggio di sci e scarponi.

In data 21 febbraio 2025 la Polizia Municipale del Comune di AR ha apposto i sigilli ai predetti locali.

1.1. Con ricorso notificato il 31 marzo 2025 e depositato il 7 aprile 2025, la Scuola Sci ha domandato, previa adozione di idonee misure cautelari, l’annullamento delle ordinanze del Comune di AR con le quali le è stato inibito l’esercizio dell’attività di noleggio di sci e di scarponi in favore di soggetti che non richiedono la prestazione delle lezioni di sci e di tutti gli atti ad esse presupposti (verbale di ispezione della Polizia Municipale del 17 gennaio 2025 e relazione della Polizia Municipale del 12 febbraio 2025) e conseguenti (verbale di esecuzione d’ufficio del 21 febbraio 2025).

1.1.1. Con il primo motivo di ricorso la Scuola Sci ha dedotto la violazione e la falsa applicazione degli articoli 3, comma 2, 4, 8-bis, comma 6, 11, 16, 18 e 20 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nonché degli articoli 21, 23 e 49 della legge regionale 31 luglio 2018, n. 23, la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, l’erroneità dei presupposti, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e l’irragionevolezza, il difetto di motivazione, lo sviamento di potere e l’irragionevolezza dei provvedimenti impugnati.

1.1.2. Con il secondo motivo di ricorso la Scuola Sci ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con i ricorsi contraddistinti dal numero di ruolo generale 68 del 2024 e dal numero di ruolo generale 11 del 2025.

1.2. Ha resistito al ricorso il Comune di AR.

1.3. Con atto notificato alle altre parti in data 18 aprile 2024 e depositato in pari data, la Rental Pizzalto s.r.l.s. ha spiegato intervento ad opponendum .

1.4. Con ordinanza n. 96 del 24 aprile 2025 il Tribunale ha rigettato la domanda cautelare per carenza dei requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora .

1.5. In vista della trattazione del merito del ricorso, la parte ricorrente ha depositato documenti e una memoria difensiva, il Comune di AR ha depositato una memoria difensiva e una memoria di replica e la Rental Pizzalto s.r.l.s. ha depositato una memoria di replica.

1.6. Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio ritiene di ammettere l’intervento ad opponendum spiegato dalla Rental Pizzalto s.r.l.s. con atto ritualmente notificato e depositato in data 18 aprile 2024.

L’intervento ad opponendum presuppone la titolarità, in capo a chi non assuma la veste di parte del giudizio, di un interesse qualificato di segno contrario, dipendente e accessorio rispetto a quello dedotto dal ricorrente, distinto dal generico interesse al riconoscimento della legittimità degli atti impugnati.

La Rental Pizzalto s.r.l.s., nella qualità di operatore economico autorizzato dal Comune di AR ad esercitare, nel medesimo comprensorio sciistico (località Pizzalto), la medesima attività commerciale svolta dalla società ricorrente, è portatrice di un interesse qualificato al mantenimento degli effetti inibitori dei provvedimenti impugnati con il presente ricorso, all’adozione del quale ha concorso mediante la presentazione di una serie di denunce.

Sebbene nelle ordinanze impugnate vi sia un espresso riferimento alla Rental Pizzalto s.r.l.s., quale soggetto che ha segnalato la “condotta illegittima posta in essere dalla Scuola Sci”, ciò non significa che vi sia anche una diretta attribuzione di una situazione di vantaggio in capo questi, il quale non assume, perciò, la qualifica di controinteressato in senso sostanziale.

La Rental Pizzalto s.r.l.s. vanta, piuttosto, un interesse qualificato a svolgere l’attività commerciale in un sistema nel quale ciascun operatore economico rispetti le regole della concorrenza e non usufruisca di indebiti vantaggi, interesse che sarebbe inciso solo in via indiretta e riflessa dall’eventuale accoglimento del ricorso.

Per tali ragioni, l’intervento in giudizio spiegato dalla Rental Pizzalto s.r.l.s. rientra nel perimetro delineato dall’articolo 28, comma 2, del codice del processo amministrativo.

3. Il primo motivo di ricorso è infondato.

3.1. Le censure afferenti alla violazione delle disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, devono ritenersi inconferenti, atteso che, con le ordinanze impugnate con il presente ricorso, il Comune di AR ha esercitato il potere di vigilanza e controllo sull’esercizio abusivo delle attività commerciali che si svolgono sul proprio territorio, attribuitogli dall’articolo 4, comma 4, della legge regionale 31 luglio 2018, n. 23, Testo unico in materia di commercio.

Tali ordinanze non sono, pertanto, riconducibili al modello dell’ordinanza ingiunzione di cui all’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 681.

La natura del potere esercitato dal Comune di AR impedisce, altresì, di assimilare l’ordine inibitorio alla categoria, affatto diversa, delle sanzioni amministrative accessorie irrogate dall’autorità amministrativa con l’ordinanza ingiunzione ovvero dal giudice penale con la sentenza di condanna, nei casi previsti dall’articolo 24.

3.2. Quanto alle censure afferenti alla violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, irrazionalità ed ingiustizia manifesta, osserva il Collegio che la circostanza dedotta dalla parte ricorrente, per cui la violazione del divieto sarebbe da imputare all’inadempimento di un solo utente che avrebbe intenzionalmente noleggiato l’attrezzatura sciistica senza averne titolo, oltre che indimostrata, non è idonea ad incidere sull’immanenza del divieto di svolgere l’attività commerciale di noleggio e sul potere, esercitabile in ogni tempo e a prescindere dalle segnalazioni di terzi interessati, di controllo e vigilanza sul corretto svolgimento delle attività commerciali nel territorio comunale.

Dal verbale di accertamento redatto dalla Polizia Municipale, alla presenza del legale rappresentante della Scuola Sci, in data 17 gennaio 2025, la cui efficacia probatoria fa fede fino a querela di falso, risulta, invece, che, “all’interno della scuola sci veniva effettuata l’attività commerciale di noleggio sci e scarponi a soggetto che non richiedeva lezione di sci”.

3.3. La natura del potere esercitato dal Comune di AR rende inconferente pure la dedotta violazione dell’articolo 49, comma 2, della legge regionale 31 luglio 2018, n. 23, Testo unico in materia di commercio , il quale dispone che, per la violazione di cui all’articolo 23 del medesimo testo, l’Amministrazione comunale può disporre la sospensione delle attività di vendita solo in caso di particolare gravità o di recidiva infrannuale e comunque per un periodo non superiore a venti giorni.

La disposizione non trova, tuttavia, applicazione alla presente fattispecie in cui il divieto di svolgere attività commerciale non discende, come previsto dall’articolo 23, dalla mancata presentazione della SCIA ma dal vincolo di destinazione che conforma il bene gravato da uso civico.

Il divieto di svolgere attività commerciali nei locali della sede operativa della Scuola Sci è stato, infatti, espressamente dedotto, quale condizione dell’alienazione del terreno gravato da uso civico in una sequela di atti amministrativi che la parte ricorrente non ha provveduto ad impugnare entro i termini di legge (deliberazioni del Consiglio Comunale di AR n. 53 del 29 ottobre 1997 e n. 13 del 24 aprile 2007, deliberazione della Giunta Comunale di AR n. 121 del 27 novembre 2000, note della Regione Abruzzo prot. n. 23896 dell’1 febbraio 2012 e prot. n. 2454 del 29 settembre 2015 e ordinanza dirigenziale della Regione Abruzzo n. 684/USI CIVICI del 25 luglio 2000), ed è stato espressamente accettato dalla parte ricorrente nei successivi atti negoziali (atto di alienazione del 30 dicembre 2003, rep. n. 32.794, racc. n. 17.294, e atto di transazione del 12 maggio 2023, rep. 429, racc. n. 369).

Le ordinanze impugnate sono state correttamente adottate a seguito dell’accertata violazione di tale divieto, dapprima con l’ordine di immediata inibizione dell’attività commerciale vietata e poi, una volta constatato l’inadempimento di tale ordine, mediante la sua esecuzione coattiva.

A tal proposito, giova evidenziare che, come risulta dal verbale di esecuzione d’ufficio del provvedimento interdittivo redatto dalla Polizia Municipale in data 21 febbraio 2025, l’apposizione dei sigilli ha riguardato esclusivamente i locali in cui si svolge l’attività di noleggio delle attrezzature sportive, senza pregiudizio per lo svolgimento dell’attività di vendita al dettaglio di articoli sportivi, biciclette e articoli per il tempo libero, esercitata dalla Scuola Sci a seguito della SCIA del 29 gennaio 2015.

3.4. Non sussiste neppure la contestata violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, formulata dalla parte ricorrente sul presupposto dell’inattualità del divieto di svolgere attività commerciale nei locali della sede operativa della Scuola Sci e della conseguente carenza dell’interesse pubblico sotteso all’adozione dei provvedimenti impugnati.

La limitazione delle attività esercitate dalla Scuola Sci a quelle di pubblica utilità e a quelle strumentali al completamento dell’offerta, tra le quali rientra anche il “nolo sci” (articolo 18, commi 3, lettera f), e 6 della legge regionale 31 luglio 2012, n. 39, Disciplina della professione di maestro di sci ), discende dalla compatibilità delle stesse con l’esercizio dell’uso civico e costituisce la ragione giustificatrice dell’alienazione alla Scuola Sci dell’area gravata da uso civico, per la realizzazione del manufatto da adibire a sede operativa della scuola.

In un’ottica di valorizzazione delle plurime forme di godimento, i beni c.d. di godimento collettivo, tra i quali sono ricompresi i beni gravati da uso civico, sono considerati, da un lato, come elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettività locali, dall’altro, come componenti del sistema ambientale e del paesaggio, i cui profili devono essere preservati mediante vincoli di destinazione che conformano il bene e circolano insieme al relativo diritto di proprietà (Corte Costituzionale, 15 giugno 2023, n. 119; 28 novembre 2022, n. 236; 2 dicembre 2021, n. 228; 24 aprile 2020, n. 71).

I provvedimenti inibitori dell’esercizio dell’attività commerciale di nolo delle attrezzature sciistiche, esercitata dalla società ricorrente in assenza di autorizzazione, sono stati correttamente adottati dal Comune di AR sulla scorta dell’immanente divieto di esercitare qualsiasi tipologia di attività commerciale, ritenuta incompatibile con la conformazione del bene, nei locali della sede operativa della scuola sci, adibiti, in coerenza con la natura di pubblica utilità attribuita alle attività riservate alle scuole sci, a segreteria e all’accoglienza degli utenti.

Il divieto di svolgere attività commerciale nei predetti locali è stato espressamente dedotto quale condizione dell’alienazione del terreno gravato da uso civico, nei seguenti atti, mai contestati dalla società ricorrente:

a) negli atti del Comune di AR, quali le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 53 del 29 ottobre 1997 (di autorizzazione al mutamento di destinazione e all’alienazione della porzione di terreno contraddistinto al foglio 5, particella 502, per una superficie di 400 mq, per la realizzazione di un manufatto da adibire a sede operativa della Scuola Sci, con annessi servizi di pubblico interesse…, a condizione che in essi non fosse svolta alcuna attività commerciale) e n. 13 del 24 aprile 2007 (di approvazione del progetto presentato dalla Scuola Sci per la realizzazione della sede sociale, condizionato al rispetto del “divieto di svolgere attività commerciali”), la deliberazione della Giunta Comunale n. 121 del 27 novembre 2000 (con la quale è stata disposta, in conformità con la deliberazione consiliare n. 53 del 29 ottobre 1997 e dell’ordinanza dirigenziale della Regione Abruzzo n. 684/USI CIVICI del 25 luglio 2000, l’alienazione alla Scuola Sci dell’area di proprietà comunale gravata da uso civico “con la condizione che all’interno di quest’area non venga svolta alcuna attività commerciale”);

b) negli atti della Regione Abruzzo, quali la nota prot. n. 23896 dell’1 febbraio 2012 (nella quale si precisa, in via generale, che i mutamenti di destinazione d’uso dei manufatti realizzati su terre civiche possono essere rilasciati esclusivamente per la realizzazione delle sedi sociali delle scuole sci e delle relative pertinenze, ma non per i locali ad uso commerciale, e che il nolo dell’attrezzatura sciistica può essere effettuato esclusivamente in favore degli utenti che richiedono le lezioni di sci; la portata vincolante di tale parere non può ritenersi superata dalla successiva nota prot. n. 2454 del 29 settembre 2015, nella quale la Regione si limita a dichiarare la propria incompetenza ad autorizzare le variazioni commerciali), l’ordinanza dirigenziale n. 684/USI CIVICI del 25 luglio 2000 (di autorizzazione per il mutamento di destinazione e l’alienazione alla Scuola Sci delle terre civiche, di cui all’articolo 6, comma 8, della legge regionale 3 marzo 1988, n. 25, nella quale è stato imposto, a pena di decadenza, l’inserimento, nell’atto di alienazione, della clausola di retrocessione delle terre all’alienante, prevista dal comma 4 del medesimo articolo, “ove non siano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata autorizzata”);

c) negli atti negoziali, quali l’atto di alienazione del 30 dicembre 2003, rep. n. 32.794, racc. n. 17.294, in cui la Scuola Sci “si obbliga ad ottemperare a tutti gli obblighi derivanti dall’iniziativa di impresa che andrà ad attuare sui terreni oggetto” di alienazione ed alla retrocessione gratuita degli stessi al Comune “nel caso non vengano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata realizzata” (articolo 10), e l’atto di transazione del 12 maggio 2023, rep. 429, racc. n. 369, con il quale è stato espressamente confermato il divieto di svolgere attività commerciale nei locali della sede della Scuola Sci.

3.5. Devono, infine, ritenersi infondate le censure afferenti all’erroneità dei presupposti e al travisamento dei fatti, al difetto di istruttoria, allo sviamento di potere, all’illogicità, irrazionalità ed ingiustizia manifesta, formulate dalla parte ricorrente con riferimento alla disparità di trattamento rispetto alla Pizzalto s.p.a e alla Rental Pizzalto s.r.l.s.

La parte ricorrente non ha, infatti, allegato elementi idonei a comprovare l’identità della situazione di fatto o giuridica che caratterizza l’esercizio, da parte della Pizzalto s.p.a e della Rental Pizzalto s.r.l.s., della medesima attività commerciale che le è stata inibita con i provvedimenti impugnati.

4. Il secondo motivo di ricorso, con il quale viene dedotta l’illegittimità delle ordinanze comunali impugnate, derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con i ricorsi contraddistinti dal numero di ruolo generale 68 del 2024 e 11 del 2025, è inammissibile per violazione dell’articolo 40, comma 1, lettera d), del codice del processo amministrativo, il quale onera la parte ricorrente di indicare distintamente “i motivi specifici su cui si fonda il ricorso”.

La parte ricorrente non ha, infatti, specificato, neppure in via riassuntiva, i vizi dedotti nei predetti ricorsi, ma si è limitata a dichiarare che essi “devono qui intendersi integralmente riportati e trascritti”.

5. In conclusione, previa ammissione dell’atto di intervento ad opponendum proposto dalla Rental Pizzalto s.r.l.s., il ricorso deve essere respinto.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza della parte ricorrente e sono liquidate, in favore del Comune di AR e della Rental Pizzalto s.r.l.s., nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- ammette l’intervento ad opponendum della Rental Pizzalto s.r.l.s.;

- lo respinge.

Condanna la parte ricorrente a rifondere alle altre parti le spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori, di cui euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori in favore del Comune di AR ed euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori in favore della Rental Pizzalto s.r.l.s.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

MA IR, Presidente

Maria Colagrande, Consigliere

NA PE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA PE	MA IR

IL SEGRETARIO