Pubblicato il 19/02/2026

N. 01214/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05650/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5650 del 2023, proposto da
La Bottega della Frutta S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Vecchione e Roberta Valmassoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi e Eleonora Carpentieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, P.zza Municipio, Palazzo San Giacomo, presso la sede dell’Avvocatura municipale;

nei confronti

Tkt S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari, anche ex art. 56 c.p.a.;

a - della disposizione dirigenziale n. 1102I-2023-293 del 21/11/2023, notificata in data 24/11/2023, con cui il Dirigente del Comune di Napoli ha disposto l'annullamento in autotutela del “permesso utilizzo temporaneo spazi emergenza Protocollo: c_f839/Comune_di_Napoli 0877776/02-12-2022 02/12/2022” rilasciato alla società ricorrente in esito alla domanda di occupazione di suolo “ID pratica n. 09439021214-30092022-1611 del 30.09.2022”;

b - di tutti i pregiudizievoli atti presupposti, conseguenziali, connessi e, comunque, funzionalmente collegati, anche se non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 la dott.ssa NN AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente (che “ svolge nei locali di via Paladino n. 5/A attività di ristorazione ed è denominata “Antica trattoria del Nilo” ”), con ricorso notificato il 30/11/2023 e depositato in giudizio in pari data, impugna a - la disposizione dirigenziale n. 1102I-2023-293 del 21/11/2023, notificata in data 24/11/2023, con cui il Dirigente del Comune di Napoli ha disposto l'annullamento in autotutela del “permesso utilizzo temporaneo spazi emergenza Protocollo: c_f839/Comune_di_Napoli 0877776/02-12-2022 02/12/2022” (con il quale la Società ricorrente veniva autorizzata “ all’utilizzo temporaneo di mq 10 di suolo pubblico in via Paladino, 5A per l’emergenza Covid-19, finalizzato all’installazione degli arredi funzionali all’attività di ristorazione, così come individuati e collocati nella planimetria allegata alla domanda … ” fino al 30/12/2022, salvo ulteriore ultravigenza disposta in virtù di proroga di legge), rilasciato alla società ricorrente in esito alla domanda di occupazione di suolo “ID pratica n. 09439021214-30092022-1611 del 30.09.2022”;

b - tutti i pregiudizievoli atti presupposti, conseguenziali, connessi e, comunque, funzionalmente collegati, anche se non conosciuti, precisando che “ dato l’andamento delle proroghe disposte a livello nazionale per tutto il 2024, sussiste ancora l’interesse concreto ed attuale della ricorrente al mantenimento del provvedimento autorizzatorio di occupazione di suolo che gli consente di conservare posti all’aperto per accogliere gli avventori, anche nell’ottica di una ripresa economica … ”.

A sostegno del ricorso deduce le seguenti censure:

VIOLAZIONE DI LEGGE: Violazione del D.L. n. 34/2020, convertito nella Legge n. 77/2020, e, segnatamente, dell’art. 181, e successive proroghe. Da ultimo, violazione del Decreto Legge n. 21 del 21 marzo 2022 e del Decreto Legge 23 settembre 2022, n. 144. Violazione della Legge n. 241/1990 e, segnatamente, degli artt. 10 e 21 nonies. Violazione della deliberazione di G.C. n. 168/2020, e successive proroghe; Violazione della deliberazione di C.C. n. 22/2020; Violazione della deliberazione di G.C. n. 398/2020; Violazione della deliberazione di C.C. n. 3/2021; Violazione della deliberazione di G.C. n. 573 del 21.12.2021. Violazione della deliberazione di C.C. n. 71/2014. ECCESSO DI POTERE: contraddittorietà in atti, illogicità, manifesta ingiustizia, violazione del giusto procedimento, difetto assoluto dei presupposti e di istruttoria, sviamento, travisamento, erroneità, perplessità, violazione dei principi di coerenza, compatibiltà, imparzialità e buona amministrazione. Assenza di motivazione, ovvero apparente, motivazione insufficiente. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza. Violazione dell’art. 97 Cost.

a. Violazione dell’art. 10 della Legge n. 241/1990, per violazione da parte dell’amministrazione dell’obbligo di valutare le memorie scritte e documenti prodotti.

b. Violazione dell’art. 21 nonies della Legge 241/1990 per difetto di motivazione in merito alla sussistenza dei presupposti giustificativi dell’atto di annullamento, con particolare riferimento alle ragioni di interesse pubblico ed alla valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

Con decreto cautelare n. 2274 del 02/12/2023, il Presidente di questa Sezione ha respinto l'istanza di misure cautelari monocratiche proposta dalla Società ricorrente, ai sensi dell'art. 56 cod. proc. amm., fissando per la trattazione collegiale dell’ordinaria istanza cautelare la Camera di Consiglio del 13 dicembre 2023, con la seguente motivazione: “ Rilevato che è incontestato che l’operato annullamento riguarda una concessione di suolo pubblico rilasciata per la medesima area per cui precedentemente risultava già rilasciata altra concessione di suolo pubblico in favore di diverso soggetto (il quale ha poi sollecitato il Comune di Napoli a dirimere l’insorto contrasto);

Ritenuto che - allo stato degli atti - appare ragionevole la scelta del Comune di Napoli di ritirare il titolo rilasciato per secondo;

Ritenuto che eventuali illegittimità del titolo rilasciato per primo non potrebbero essere superate mediante il rilascio di un diverso titolo con esso confliggente;

Ritenuto che dal complessivo contesto fattuale rappresentato da parte ricorrente, non appaiono dunque sussistenti i presupposti atti a giustificare l’adozione di provvedimenti cautelari monocratici prima della trattazione in sede collegiale (e in contraddittorio con le altre parti coinvolte) dell’ordinaria istanza cautelare, la quale, nel rispetto dei termini posti dall’art. 55 cpa, può essere fissata per l’udienza camerale del 13 dicembre 2023 ”.

Il 05/12/2023, si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, depositando all’uopo un atto di costituzione in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso e eccependone l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza.

L’08/12/2023, il Comune di Napoli ha depositato in giudizio una memoria difensiva, nella quale ha replicato ai motivi di ricorso, e ne ha chiesto il rigetto in quanto infondato.

Ad esito della Camera di Consiglio del 13/12/2023, questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 2364 del 15/12/2023, ha respinto l’istanza cautelare di parte ricorrente con la seguente motivazione: “ Rilevato che è incontestato che l’operato annullamento riguarda una concessione di suolo pubblico rilasciata per la medesima area per cui precedentemente risultava già rilasciata altra concessione di suolo pubblico in favore di diverso soggetto (il quale ha poi sollecitato il Comune di Napoli a dirimere l’insorto contrasto);

Ritenuto che – allo stato degli atti - appare ragionevole la scelta del Comune di Napoli di operare nel rispetto del criterio cronologico, e quindi di ritirare il titolo rilasciato per secondo;

Ritenuto che eventuali illegittimità del titolo rilasciato per primo non potrebbero essere superate mediante il rilascio di un diverso titolo con esso confliggente;

Considerato opportuno rimettere alla pronunzia definitiva ogni statuizione circa le spese della presente fase cautelare ;”.

Il 16/09/2024, la ricorrente ha depositato in giudizio una memoria di costituzione di difensore in aggiunta, che si è associato alle difese esperite ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Il 25/06/2025, il Comune di Napoli ha depositato in giudizio un (altro) atto di costituzione in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso e eccependone l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza.

Il 14/10/2025, la Società ricorrente ha depositato in giudizio una memoria difensiva, in vista della pubblica udienza del 27/11/2025, nella quale ha insistito per l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Il 24/10/2025, il Comune di Napoli ha depositato in giudizio una memoria difensiva, al fine di insistere per il rigetto dei motivi di ricorso, concludendo per il rigetto dello stesso, perché inammissibile e infondato.

Nella pubblica udienza del 27/11/2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

0. - Il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto (in disparte ogni questione su eventuali profili di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse per la possibile scadenza, nelle more del giudizio, del permesso temporaneo per emergenza covid di occupazione di suolo oggetto di annullamento in autotutela).

1. - Con il primo motivo di ricorso, la Società ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato “ deve ritenersi viziato per violazione dell’art. 10 della L. 241/90 in quanto, sebbene richiami vagamente le memorie depositate dall’odierna ricorrente, non si confronta, neanche sinteticamente, con le doglianze ivi espresse ed argomentate ”.

Occorre, anzitutto, premettere che l’art. 10 bis della L. n. 241/1990 e ss.mm. (“ Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ”) prevede che l’Amministrazione è tenuta, nel caso di presentazione di osservazioni da parte del privato nel termine di dieci giorni dalla comunicazione del preavviso di diniego, a prenderle in considerazione e, ove ritenga di procedere comunque all’adozione del provvedimento sfavorevole, a dar conto delle ragioni in base alle quali dette osservazioni debbano essere disattese, ma che, secondo la giurisprudenza prevalente e condivisibile, il disposto dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 e ss.mm. non impone all’Amministrazione una formale e analitica confutazione delle osservazioni del privato, essendo, invece, sufficiente “ che l’Amministrazione, inviato il preavviso di rigetto e preso atto delle osservazioni del controinteressato, tenga almeno sinteticamente conto di queste nell’adottare il provvedimento finale, in modo che questo sia dotato di una motivazione complessivamente esaustiva e logicamente coerente ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 27/03/2019, n. 2026).

Ciò premesso, osserva il Collegio che, nel particolare caso di specie, nel provvedimento impugnato, recante in oggetto “ annullamento in autotutela del permesso temporaneo per emergenza covid rilasciato con prot. PROTOCOLLO: c_f839/Comune_di_Napoli 0877776/02-12-2022 del 2/12/2022 (ID PRATICA: 09439021214-30092022-1611del 30/09/2022) ”, si dà espressamente atto del fatto che “ con PG/2023/708757 del 06/09/2023, il Suap comunicava al concessionario l'avvio del procedimento di annullamento in autotutela del permesso temporaneo per emergenza covid rilasciato con prot. PROTOCOLLO: c_f839/Comune_di_Napoli 0877776/02-12-2022 del 2/12/2022 (ID PRATICA: 09439021214-30092022-1611del 30/09/2022)”, in quanto “da successivi controlli effettuati (…) a seguito di specifiche segnalazioni, è risultato che codesta società ha richiesto in occupazione un’area già occupata con permesso di utilizzo temporaneo per emergenza covid da un’altra società”; e che “ la società LA BOTTEGA DELLA FRUTTA, dopo aver preso visione degli atti della società frontista, trasmetteva le proprie osservazioni tramite posta elettronica certificata, acquisite al protocollo del Suap con PG/2023/798289 del 5/10/2023 ”, per poi affermare espressamente che “ Viste le osservazioni di parte e rilevato che:

- le stesse non risultano accoglibili, atteso che la società LA BOTTEGA DELLA FRUTTA srl si limita ad asserire che la società frontista, avrebbe presentato domanda di occupazione di suolo a carattere stagionale e non covid, alla luce del fatto che alla p. 6/7 dell'MDA la TK SRL ha barrato la voce a carattere stagionale, chiedendo l'occupazione dal 5/08/2022 al 30/09/2022. Invero, il permesso covid è un'occupazione a carattere temporaneo/stagionale, la cui validità è stabilita dalla legge nazionale. Orbene, l'occupazione richiesta nel mese di agosto 2022 sarebbe effettivamente dovuta scadere in data 30/09/2022 alla luce dell'art. 10 ter del D.L. 21 marzo 2022 n. 21 convertito con modificazioni dalla L. 20 maggio 2022 n. 51 recante Misure urgenti per contrastare gli effetti economici umanitari crisi Ucraina", art. 10 ter, inserito nel Titolo "Sostegno alle imprese", Capo "Misure per la liquidità delle imprese". Tuttavia, la vigenza dei permessi di utilizzo temporaneo è determinata dalle proroghe di legge. Tant'è che le autorizzazioni covid, rilasciate dal Suap, riportano, oltre alla data di scadenza stabilita dalla norma in vigore all'atto del rilascio, la dicitura: salvo ulteriore ultra vigenza disposta in virtù di proroga di legge.

- la società LA BOTTEGA DELLA FRUTTA srl allega, inoltre, alle osservazioni un documento a firma del Parroco della Chiesa Ortodossa rumena, datato 4/10/2023, dal quale si evince che La Bottega della Frutta SRLS, all'atto del rilascio del permesso di utilizzo temporaneo non era autorizzata ad occupare l'area prospiciente la chiesa. ”

Risulta, quindi, per tabulas che le osservazioni di parte ricorrente siano state valutate, sebbene ritenute non accoglibili, essendo stato il provvedimento impugnato integrato con le argomentazioni finalizzate a confutare la fondatezza delle predette osservazioni, nel mentre, come sopra detto, non era necessaria una confutazione analitica delle stesse, essendo sufficiente che il provvedimento finale sia dotato di una motivazione complessivamente esaustiva e logicamente coerente, come nella specie, in cui il provvedimento impugnato è adeguatamente motivato sulla base del fatto che “ da successivi controlli effettuati a seguito di specifiche segnalazioni, risultava che la società LA BOTTEGA DELLA FRUTTA srl aveva richiesto in occupazione un'area già occupata con permesso di utilizzo temporaneo per emergenza covid da un'altra società ” e che, pertanto, “ l'occupazione rilasciata a codesta società deve necessariamente essere annullata, non potendo sussistere su una stessa area due titoli autorizzatori ”.

2. - Con il secondo motivo di gravame, parte ricorrente lamenta che “ l’impugnato provvedimento di annullamento d’ufficio risulta assolutamente carente in punto motivazionale quanto alla valutazione dell’esistenza dei presupposti giustificativi.

In particolare, dal tenore dell’atto non solo non si evince quali siano le ragioni di interesse pubblico che con esso si è inteso perseguire, né si dà conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, limitandosi unicamente a sostenere che “l’occupazione rilasciata a codesta società deve necessariamente essere annullata, non potendo sussistere su una stessa area due titoli autorizzatori”, che più che una motivazione, è dato di fatto ”.

Anche le predette censure vanno disattese.

Osserva, infatti, il Collegio che tanto l’interesse pubblico all’annullamento dell’atto, quanto la comparazione dello stesso con l'affidamento della ricorrente sono connaturati alla scelta della P.A. resistente di operare nel rispetto del criterio cronologico, e, quindi, di ritirare il titolo rilasciato per secondo, non potendo coesistere sulla stessa area due provvedimenti autorizzativi di occupazione di suolo pubblico, entrambi rilasciati per l’identico titolo, ovvero il “ permesso utilizzo temporaneo spazi emergenza covid ”. Lo stesso principio del “ prior in tempore potior in iure ”, di cui ha fatto corretta applicazione il Comune resistente nel provvedimento impugnato, statuisce, a monte, la prevalenza, in caso di conflitto tra più soggetti, di colui che per primo ha acquistato il diritto e coincide con l'interesse pubblico alla corretta gestione del demanio stradale e al contenimento dei conflitti amministrativi e commerciali.

Ne deriva che, nella specie, il fatto che il provvedimento rilasciato in favore della controinteressata TK S.r.l. fosse precedente rispetto a quello rilasciato in favore della ricorrente è l'elemento dirimente che ha giustificato l’interesse pubblico all’annullamento dell’atto e il bilanciamento degli interessi in favore della TK S.r.l., in quanto titolare del diritto acquisito in precedenza.

Infine, nella memoria difensiva del 14/10/2025 (non notificata), la Società ricorrente contesta l'annullamento in autotutela per totale assenza dei presupposti giustificativi ex artt. 21 octies e 21 nonies della L. 241/90, sostenendo che il vizio rilevato sia un mero vizio procedurale (mancanza dell'accertamento tecnico obbligatorio della Polizia Locale/Gruppo Interdirezionale) non idoneo a giustificare l'annullamento d'ufficio ai sensi del comma 2 dell'art. 21 octies .

La doglianza di parte ricorrente è priva di pregio, poiché (in disparte ogni altra considerazione) il presupposto fattuale del provvedimento di annullamento d’ufficio non è la mancata acquisizione del parere tecnico, bensì, come sopra detto, la illegittimità sostanziale del titolo successivamente rilasciato derivante dalla coesistenza di due titoli concessori sulla stessa area.

3. - Né, come rilevato in sede cautelare, eventuali illegittimità del titolo rilasciato per primo potrebbero essere superate mediante il rilascio di un diverso titolo con esso confliggente e, comunque, possono essere scrutinate in questa sede. Se parte ricorrente avesse ritenuto il titolo TK S.r.l. illegittimo per vizi propri (i.e. per mancanza dell'assenso della ricorrente frontista), avrebbe potuto/dovuto impugnarlo nel termine di 60 giorni dalla conoscenza, sicché, in mancanza della predetta impugnativa, l’Amministrazione resistente ha agito correttamente rimuovendo il titolo successivo e confliggente con il precedente.

Neppure rilevano, ai fini del presente giudizio (anche in base al principio tempus regit actum ), gli elementi fattuali sopravvenuti (ossia il fatto che l’area de qua , ad oggi, non risulta né occupata né utilizzata da parte della TK e che vi sia stato il subingresso, in luogo della TK, di altra Società S & U S.r.l., che non avrebbe ottenuto un nuovo titolo) introdotti nella memoria difensiva del 14/10/2025 da parte ricorrente, che, in relazione agli stessi, chiede a questo Tribunale di disporre incombenti istruttori volti ad acquisire informazioni utili da parte del Comune di Napoli sul punto e rivolge un invito al Comune a rideterminarsi in autotutela.

I suddetti elementi fattuali sopravvenuti possono, tuttavia, giustificare nuove istanze di parte ricorrente in sede amministrativa, fermo restando, in ogni caso, l’esercizio dei poteri di autotutela spettanti all’A.C. resistente.

4. - Per tutto quanto innanzi sinteticamente illustrato, il ricorso deve essere respinto, fatti salvi i successivi provvedimenti della P.A., anche in relazione alle eventuali nuove iniziative che parte ricorrente vorrà intraprendere in sede amministrativa.

5. - Sussistono i presupposti di legge per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio, considerate le peculiarità fattuali della vicenda in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA UR AL, Presidente

MA Grazia D'Alterio, Consigliere

NN AT, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN AT	MA UR AL

IL SEGRETARIO