Pubblicato il 12/01/2026

N. 00133/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01231/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1231 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RO TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’Avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, via Freguglia, 1;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
Comune di Cusago, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del diniego di autorizzazione paesaggistica del 12.4.2022, prot. 4596 del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Milano

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da TI RO il 20/10/2022:

del diniego di autorizzazione paesaggistica del 13 luglio 2022, prot. 8669 del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Milano, nonché della deliberazione della Giunta regionale della Lombardia del 30.12.2009, n. 8/10972, recante “Comune di Cusago (MI) – dichiarazione di notevole interesse pubblico delle aree e insediamenti rurali e del castello di Cusago”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 ottobre 2025 la dott.ssa LA TE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo, RO TI – premesso di essere proprietario di un appartamento situato in un edificio a corte nel Comune di Cusago in Via Sant’Antonio Abate 6, immobile sul quale grava un vincolo paesaggistico dal 1964 per la vicinanza al Castello di Cusago – ha impugnato il parere vincolante rilasciato dalla Soprintendenza per la Città Metropolitana di Milano a mente dell’art. 146, comma 5, d.lgs. n. 42 del 2004.

Trattasi di un atto emesso a riscontro della richiesta di autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato presentata da TI per l’installazione di un impianto fotovoltaico in copertura e la sostituzione dei serramenti.

Segnatamente, la Soprintendenza rilevava che « il progetto prevede la realizzazione di un esteso impianto fotovoltaico su una falda all’interno della corte comune, su una falda bassa, particolarmente visibile e in un punto rilevante della cascina (campata che ospita il passaggio coperto). Considerando che il manto di copertura è un elemento caratterizzante del complesso cortilizio, sostanzialmente integro e parzialmente visibile (a portone aperto) anche da Via S. Antonio Abate, si ritiene che tale opera interferisca con i caratteri paesaggistici del contesto paesaggistico della zona del castello di Cusago ».

2. Successivamente, veniva presentata istanza di riesame in autotutela, rappresentando l’omesso invio all’interessato di comunicazione dei motivi ostativi.

La Soprintendenza procedeva quindi alla trasmissione direttamente all’interessato della comunicazione dei motivi ostativi già precedentemente inviata al Comune e, recepite le osservazioni, adottava, in data 13 luglio 2022, un nuovo atto di conferma del parere negativo.

2.1. Nel nuovo diniego di autorizzazione la Soprintendeva riteneva che le osservazioni prodotte dal richiedente non superassero comunque le criticità evidenziate, e cioè che il progetto prevedeva la realizzazione di un esteso impianto fotovoltaico su un tetto all’interno della corte comune, su una falda bassa, particolarmente visibile e in un punto rilevante della cascina (campata che ospita il passaggio coperto), considerando che il manto di copertura era un elemento caratterizzante del complesso cortilizio, sostanzialmente integro e parzialmente visibile (a portone aperto) anche da via Libertà.

2.2. Nel proprio atto di conferma, la Soprintendenza prendeva specificamente posizione sulle osservazioni del privato, precisando che l’area in esame era vincolata per essere ricompresa nel perimetro individuato come “aree del castello e del nucleo storico e delle aree libere a contorno dal decreto di vincolo Dgr 8/10974 del 30.12.09” e che i criteri di quell’area prevedono che il recupero degli edifici e manufatti esistenti sia « in generale improntato ad una progettazione rispettosa delle tecniche costruttive, dei caratteri stilistici e dei materiali della tradizione locale, ponendo particolare attenzione alla scelta coerente dei materiali, dei colori di finitura e dei serramenti, nonché al rispetto di tutti gli elementi decorativi presenti ed all’eventuale demolizione e/o ridefinizione eliminazione e/o al recupero sotto il profilo compositivo dei volumi aggiunti incongrui che non si conguano con la tipologia e le caratteristiche proprie dell’edificio e dell’insediamento di appartenenza »; evidenziava quindi che « il previsto rivestimento di un tratto di manto dell’avanportico, elemento morfologico di particolare rilievo pare in contrasto con questo punto » e che « l’installazione di impianti o strutture tecniche e di pannelli fotovoltaici e solari termici è ammessa esclusivamente sui prospetti o aree interne, non visibili dagli spazi pubblici e essere realizzati con tecnologie a minimo impatto visivo e integrate nel paesaggio mediante opportuna disposizione e senza alterazione delle caratteristiche architettoniche e morfologiche degli edifici ». Ribadiva che « il luogo interessato è invece uno dei punti più significativi della corte: l’avanportico frontale all’accesso principale della cascina, e costituisce l’unico punto della corte visibile da via Libertà per il tramite appunto del passaggio porticato ».

Sempre in relazione alle osservazioni del privato, la Soprintendenza escludeva infine che la situazione all’esame fosse omogenea rispetto a quella di altri edifici nelle vicinanze su cui erano stati installati pannelli fotovoltaivi per le diverse caratteristiche di visibilità.

3. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 10 ottobre 2022 e depositato il successivo 20 ottobre, TI ha contestato il predetto atto di conferma del parere negativo e ha impugnato, in parte qua , la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 8/10972 del 30/12/2009, avente ad oggetto “Comune di Cusago (MI) – dichiarazione di notevole interesse pubblico delle aree e insediamenti rurali e del castello di Cusago ».

4. La Soprintendenza si è costituita in giudizio in data 6 luglio 2022, per resistere al gravame.

5. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso e dei motivi aggiunti, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

All’udienza straordinaria di smaltimento del contenzioso arretrato del 23 ottobre 2025, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente, ai fini di determinare la procedibilità del ricorso introduttivo o l’ammissibilità dei motivi aggiunti, deve essere qualificato l’atto di conferma adottato dalla Soprintendenza il 13 luglio 2022, a seguito dell’istanza di riesame in autotutela dell’interessato e delle osservazioni da questi svolte ai sensi dell’art. 10-bis L. n. 241/1990.

Tale provvedimento deve essere qualificato come confermativo in senso proprio, con conseguente onere di impugnazione della parte interessata – onere in effetti soddisfatto – e improcedibilità del ricorso introduttivo avverso il primo atto, definitivamente superato dalla nuova manifestazione di volontà provvedimentale.

In proposito, si ricorda che dottrina e giurisprudenza distinguono due categorie di atti confermativi, contrapponendo la conferma propria all’atto meramente confermativo (o conferma impropria). La distinzione si basa sul fatto che l’adozione dell’atto sia preceduta o meno da una rinnovata valutazione istruttoria ad opera dell’amministrazione. Solo l’atto di conferma propria, adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una riponderazione, anche nel merito, dei presupposti di fatto e di diritto sottesi all’emanazione del provvedimento originario può essere considerato un provvedimento di secondo grado, interamente sostitutivo del precedente. Ciò comporta, sul versante processuale, che solo il provvedimento di conferma proprio è idoneo a far decorrere un nuovo termine di impugnazione (e deve anzi essere impugnato poiché ha travolto e assorbito l’atto confermato (cfr., ex plurimis , TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2126 del 29 settembre 2022; Cons. St., Sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746; Cons. St., Sez. V, 10 aprile 2018, n. 217; cfr., ex plurimis, Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 27 dicembre 2022, n. 3750).

Ciò posto, va evidenziato come nella vicenda all’esame la Soprintendenza abbia in effetti provveduto sull’istanza con la quale si lamentava la mancata acquisizione delle osservazioni procedimentali, dapprima notificando all’interessato la comunicazione di preavviso di rigetto e infine adottando un nuovo parere, seppur confermativo del precedente, nel quale si prendeva posizione anche sulle osservazioni svolte dal privato. Tale determinazione ha costituito l’epilogo di una rivalutazione degli interessi in gioco e rappresenta il frutto di un’ulteriore attività istruttoria, sicché l’atto impugnato deve essere considerato confermativo in senso proprio e sostitutivo del precedente, con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo.

7. Nel caso di specie, peraltro, la dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo non ha ricadute pratiche significative, poiché i motivi aggiunti ripropongono le medesime censure già dedotte con il ricorso introduttivo, sicché nel merito verranno esaminati comunque tutti i vizi dedotti.

8. Venendo al merito, i motivi aggiunti sono infondati.

9. Con il primo motivo aggiunto (che ripropone il primo motivo di ricorso), il ricorrente lamenta la mancata notifica del preavviso di rigetto, con conseguente lesione del contraddittorio endoprocedimentale.

La censura è infondata in punto di fatto, in quanto superata dall’avvenuta trasmissione, con la nota prot. n. 7705 del 20 giugno 2022, della comunicazione di preavviso di diniego. In effetti, in ordine a detta nota, TI ha presentato le proprie osservazioni del 24 giugno 2022, osservazioni sulle quali infine si esprime la Soprintendenza nell’atto del 13 luglio qui avversato.

La piena partecipazione dell’interessato al procedimento, per come svoltasi all’esito del procedimento di secondo grado in rilievo, non può quindi ritenersi compromessa.

10. Il secondo e il terzo motivo aggiunto – anch’essi coincidenti con quelli corrispondenti del ricorso introduttivo – possono essere esaminati congiuntamente, in quanto strettamente connessi.

10.1. Con il secondo motivo si censura il difetto di motivazione evidenziando che il tetto interessato dall’intervento sarebbe degradato e che la Soprintendenza avrebbe mancato di bilanciare l’esigenza di conservazione del bene con l’esigenza di contenimento dei consumi energetici.

Sotto un ulteriore profilo, concernente la motivazione sui criteri contenuti nella D.G.R. citata, viene sottolineato che l’impianto verrebbe integrato nel tetto in modo da non alterare la morfologia della costruzione; inoltre, esso sarebbe visibile dalla pubblica via soltanto per il breve tratto di marciapiede antistante all’accesso carraio, a condizione che il portone si presenti aperto. A supporto di tali considerazioni, il ricorrente rammenta che – non a caso – la D.G.R. ammette che gli impianti possano essere installati su “prospetti o aree interne”.

10.2. Con il terzo motivo viene, in subordine, prospettata l’illegittimità della D.G.R. laddove si dovesse ritenere che l’unica sua interpretazione ammissibile si risolva in una preclusione alla realizzazione di pannelli fotovoltaici anche all’interno delle corti, in quanto visibili, benché per pochi istanti.

10.3. I motivi sono infondati.

10.4. Anzitutto, circa i limiti del sindacato giurisdizionale esercitabile, va ricordato – come ritenuto costantemente dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4466; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 31 ottobre 2024, n. 3003) che il giudizio affidato all’organo ministeriale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità.

Di conseguenza, l'apprezzamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela paesaggistica – da esercitarsi in rapporto al principio fondamentale dell'art. 9 Cost. – è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, altrimenti opinabile (Cons. di Stato n. 5327 del 2015; Cons. Stato n. 4747 del 2015; Cons. Stato n. 2019 del 2014; Cons. Stato n. 1557 del 2014). Il vincolo paesaggistico mira alla salvaguardia non solo del territorio nel suo aspetto fisico e statico ma del bene ambiente considerato nella sua interezza, con la conseguenza che vanno sempre apprezzati anche gli effetti delle opere non immediatamente percepibili (Cons. Stato, Sez. VI, 4 gennaio 2021, n. 40; Consiglio di Stato, VI, 25 luglio 2022, n. 6573; anche, IV, 11 gennaio 2022, n. 181; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 27 luglio 2023, n. 1973; III, 7 marzo 2019, n. 472; altresì, Consiglio di Stato, VII, 5 luglio 2023, n. 6578; IV, 21 marzo 2023, n. 2836).

10.5. In questa prospettiva, le valutazioni del privato circa la scarsa o non rilevante visibilità dell’opera mirano a sostituirsi inammissibilmente a quell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo e perciò esorbitano dall’alveo della sindacabilità.

10.6. Del resto, questi profili di censura rappresentano una valutazione di natura eminentemente soggettiva non suffragata da elementi incontroversi, e quindi inammissibile (cfr. Consiglio di Stato, VII, 5 luglio 2023, n. 6578), visto che, come sostenuto da condivisibile giurisprudenza, « qualora nella particolare materia della tutela del paesaggio, si fronteggino "opinioni divergenti", tutte parimenti plausibili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall'organo istituzionalmente investito (dalle fonti del diritto e, quindi, nelle forme democratiche) della competenza ad adottare decisioni collettive, rispetto alla prospettazione individuale dell'interessato. In quest'ultimo caso, non si tratta di garantire all'Amministrazione un privilegio di insindacabilità (che sarebbe contrastante con il principio del giusto processo), ma di dare seguito, sul piano del processo, alla scelta legislativa di non disciplinare il conflitto di interessi ma di apprestare solo i modi e i procedimenti per la sua risoluzione » (Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167; Consiglio di Stato, VII, 5 luglio 2023, n. 6578).

10.7. Anche le valutazioni circa il mancato rilievo della situazione di degrado del tetto su cui l’impianto dovrebbe essere installato sono infondate. Infatti, un’eventuale situazione pregressa di degrado dell'area, se non addirittura di compromissione della bellezza naturale ad opera di preesistenti realizzazioni, anziché impedire, maggiormente richiede che nuove costruzioni non comportino ulteriore deturpazione dell'ambito protetto (cfr., ex plurimis , T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 31 ottobre 2024, n. 3003; T.A.R. Veneto, sez. II, 12/11/2024, n. 2675; Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 novembre 2023, n. 10031; Consiglio di Stato, VI, 6 aprile 2022, n. 2547; IV, 14 aprile 2021, n. 3067; VI, 16 luglio 2021, n. 5377; IV, 2 gennaio 2019, n. 16; C.G.A.R.S., 23 marzo 2022, n. 361).

10.8. Anche il profilo di censura circa il mancato bilanciamento degli interessi pubblico e privato in rilievo è infondato.

Il rango primario degli interessi paesaggistico-ambientali e il loro rilievo costituzionale (si vedano l’art. 9 Cost. e le sentenze della Corte Costituzionale nn. 218 e 246 del 2017 che ribadiscono il valore “assoluto e primario” del paesaggio) impedisce di metterli in comparazione con altri interessi, anche di natura pubblicistica - come l'assetto urbanistico ed edilizio del territorio -, considerato che il legislatore ha stabilito una prevalenza dei primi su tutti gli altri che non può essere assolutamente posta in discussione. In tal senso, si è affermato che l'Autorità preposta, « nell'esercitare la sua funzione di tutela del paesaggio, non può attenuare la tutela del bene alla cui cura è preposta, mercé il bilanciamento o la comparazione con altri interessi, ancorché pubblici. Infatti, il parere reso sulla compatibilità del manufatto al paesaggio è espressione non di discrezionalità amministrativa (onde la P.A., traendo spunto dai precedenti assensi, possa "scegliere" di sorvolare sull'ultima compromissione), bensì di discrezionalità tecnica, che non implica alcuna forma di comparazione e di valutazione di interessi eterogenei » (cfr. Consiglio di Stato, VI, 18 settembre 2017, n. 4369; anche, 23 luglio 2015, n. 3652; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 14 dicembre 2020, n. 2490; altresì, T.A.R. Veneto, II, 7 settembre 2018, n. 882; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 14 agosto 2025, n. 666).

Ha ribadito ancora il Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza n. 1486 del 2 marzo 2020, che alla funzione di tutela del paesaggio è estranea ogni forma di attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione.

10.9. Complessivamente, alla luce di quanto sopra, i motivi sono quindi infondati.

11. Infine, con il quarto motivo aggiunto – che ripropone il quarto motivo del ricorso introduttivo – si lamenta la violazione del principio del dissenso costruttivo, considerata la mancanza di indicazioni della Soprintendenza volte a rendere compatibile il progetto.

L’infondatezza del motivo emerge dalle considerazioni già svolte: in presenza di un’opera incompatibile con le esigenze di tutela del vincolo paesaggistico – quale è quella di specie – non è certamente ravvisabile un onere per l’amministrazione di indicare soluzioni alternative che soddisfino in ogni caso l’interesse privato.

Nel caso di specie, deve prendersi atto della valutazione della Soprintendenza per cui, delle due falde di cui dispone il tetto dell’edificato, nessuna è idonea alla realizzazione dell’impianto in maniera compatibile con le prescrizioni poste a tutela del vincolo.

12. Conclusivamente, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e i motivi aggiunti – che ripropongono le medesime censure del ricorso introduttivo – devono essere respinti.

13. Le spese di lite devono essere eccezionalmente compensate tra le parti, in considerazione delle peculiarità, anche procedimentali, della fattispecie e della risalenza della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- rigetta i motivi aggiunti;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VA NI, Presidente

OC Vampa, Primo Referendario

LA TE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA TE	VA NI

IL SEGRETARIO