Pubblicato il 19/03/2026

N. 00556/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01197/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1197 del 2025, proposto da RA De VA, rappresentata e difesa dall'avvocato Serena Violano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, alla via Ss. Martiri Salernitani, 31;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego del permesso di costruire per intervento di ampliamento dell'unità immobiliare residenziale alla contrada Pignatella, numero 6C proc. Sue_pdc-00018-2024.prot. 24807 del 28.3.2024 trasmesso in data 9 maggio 2025, protocollo in uscita prt. G0035809/2025; -

di ogni atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune del Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. MI Di TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, la ricorrente, premesso di essere proprietaria dell'immobile sito in Avellino alla Contrada Pignatella numero 6 C, individuato catastalmente al foglio 41 particella 357 sub 7, ha chiesto l’annullamento del provvedimento di diniego del permesso di costruire per intervento di ampliamento dell'unità immobiliare residenziale alla contrada Pignatella, prot. 24807 del 28.3.2024, trasmesso in data 9 maggio 2025.

2. A fondamento della pretesa impugnatoria, ha allegato e dedotto che: ha acquistato detto bene in virtù di atto di compravendita a rogito del Notaio Piroli con autentica di firma del 10.12.2020 Rep. 40980 Racc. 15547; in data 28.3.2024, con nota acquisita al prot. 24807, ha presentato al Comune di Avellino istanza per il rilascio del permesso di costruire per l'ampiamento della predetta unità immobiliare; il progetto prevede l'ampliamento dell'immobile, previa demolizione parziale del fabbricato relativa alla zona ripostiglio ed alla zona antistante al ripostiglio, autorizzata in virtù della concessione edilizia in sanatoria n. 618 del 6.6.1988; la particella catastale nella quale si colloca l’intervento edilizio progettato ricade in parte in area classificata “Zona Agricola” ed in parte in area classificata come “Residenza con Giardino”, mentre le attività edilizie sono collocate interamente in area “Residenza con Giardino” secondo la tavola “Tav. 2” del vigente Piano Urbanistico Comunale, approvato con D.P.G.P. in data 15.1.2008; l’area in oggetto ricade all’esterno del vincolo cimiteriale previsto dal predetto strumento urbanistico, il cui limite risulta stabilito alla distanza di mt. 100; con nota prot. 70698 del 20.9.2024 il procedimento è stato sospeso per integrazioni a chiarimento di quanto espressamente indicato dall'articolo 28 della legge 166 del 2002; in data 29.11.2024, ha fornito i chiarimenti; ai chiarimenti è stata allegata scheda di verifica dell’indice di utilizzazione fondiaria redatta facendo applicazione dell’UF 0,3 mq/mq al fine di dimostrare che era stato perfettamente rispettato il rapporto tra superficie utile lorda e superficie fondiaria prescritto dal PUC; con nota n. prot. 0030649/2025 del 18.4.2025 il Comune di Avellino ha comunicato un preavviso di diniego del permesso, con invito a presentare eventuali osservazioni entro il termine di cui all’art. 10 bis della legge n. 241/90; l’Ente, nella predetta nota, ha sostenuto che l’istante impropriamente ha considerato l’area di intervento ricadente nella zona classificata della TAV 3 – modalità di intervento del PUC come Zona Consolidate Residenziali -indice di completamento UF=0,70 mq/mq e quindi prevedendo un ampliamento della superficie di mq 53,92 per una volumetria di mc 177,94; l’amministrazione ha, inoltre, evidenziato che, dalle verifiche effettuate rispetto al PUC adottato con deliberazione consiliare n. 18 del 23.1.2006, approvato con decreto del Presidente della Provincia di Avellino n. 1 del 15.1.2008 e pubblicato sul BURC della Regione AN n. 4 in data 28.1.2008, l'area oggetto di intervento ricade in zona classificata in parte in zona agricola in parte in zona residenza con giardino secondo la TAV-2 sanzionamento e destinazione d'uso mentre relativamente alla TAV-3 Modalità di intervento è previsto per le aree in parte le zone agricole in parte zone consolidate residenziale un indice di completamento UF 0,30 mq/mq; inoltre, il Comune ha rilevato che l'area interessata dall'intervento di ampliamento rientra all'interno della fascia di rispetto cimiteriale definita ai sensi dell'articolo 28 “Edificabilità delle zone limitrofe ad area cimiteriale” della legge 166 del 1.8.2022, che al co. 1 lett. a) stabilisce che i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 m dal centro abitato e che, pertanto, è fatto divieto costruire in tale zona fatte salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”; l’amministrazione, infine, ha evidenziato che la lettera b dello stesso comma prevede che all'interno della zona di rispetto per edifici esistenti sono consentiti interventi di recupero e interventi funzionali all'edificio stesso, tra cui l'ampliamento nella percentuale massima del 10% e i cambi di destinazione d'uso oltre a quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell'articolo 31 della legge 5.8.1978, n. 457; ha trasmesso all’Ente le osservazioni ex art. 10 bis L. n. 241/1990, con le quali ha evidenziato che il Comune di Avellino aveva già rilasciato permessi di costruire per proprietà site nell’area oggetto di vincolo cimiteriale di cui all’art. 28 della L. n. 166/2002, tra cui il Permesso di costruire n. 12141 del 14.5.2012 per la realizzazione di 8 unità abitative in C/da Pignatelli, sulla base del parere ASL e del parere della Regione AN (prot. n. 52679 del 15.10.2013), che ha riconosciuto la validità della riduzione della fascia a 100 metri stabilita dal vigente PUC; ha rappresentato, inoltre, che “Alla luce dei precedenti casi analoghi e delle autorizzazioni rilasciate nella stessa zona, un diniego in questa fase potrebbe configurare disparità di trattamento, lesiva del principio di legittimo affidamento e della coerenza amministrativa”; in data 9.5.2025, il Comune di Avellino ha trasmesso provvedimento di diniego del permesso di costruire, reiterando integralmente le ragioni esposte nel preavviso, senza tenere in debito conto le osservazioni presentate dalla ricorrente.

3. Tanto premesso in fatto, la ricorrente ha lamentato l’erroneità e l’illegittimità degli atti gravati e tanto sulla base delle doglianze di seguito descritte.

I. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 338 del R.D. n. 1265/1934, come modificato dall'articolo 28 della L. n. 166/2002 - Violazione della legge Regionale AN 20.3.1982 n. 14– Violazione della legge del 23.12.1978 n. 833 – Violazione dell’art. 32, co. 3 delle NTA del PUC del Comune di Avellino - Contraddittorietà con lo strumento urbanistico - Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà.

Con il primo motivo, la ricorrente ha rappresentato che il potere del Comune di prevedere nel proprio P.U.C la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale a 100 metri trova espressa copertura normativa nella Regione AN.

In particolare, la L.R. AN n. 14 del 20.03.1982, al punto 1.7, disciplina le destinazioni d’uso, di tutela e di salvaguardia e soffermandosi sulle fasce di rispetto, dispone, che, nelle aree ricadenti nella fascia di metri 100 dal perimetro dei cimiteri, non sono ammesse inderogabilmente nuove costruzioni.

A dire di parte ricorrente, sarebbero da consentirsi la manutenzione ordinaria e straordinaria e la ristrutturazione, senza aumento di volume, degli edifici esistenti, nonché la realizzazione di strade e di parcheggi.

Peraltro, la ricorrente ha rilevato che, nel caso in esame, la riduzione della fascia a 100 metri sarebbe stata prevista dal P.U.C. del Comune di Avellino, previa acquisizione del parere dell’ASL in merito alla compatibilità igienico-sanitaria.

Dunque, il parere ASL, necessario ai fini della legittimità della deroga, è già stato reso e integrato nel procedimento di approvazione del piano urbanistico, sicchè il Comune non potrebbe disconoscere o ignorare tale valutazione favorevole senza, peraltro, demandare lo svolgimento di una nuova e specifica istruttoria sanitaria, che nel caso di specie non è mai stata attivata.

II. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione del principio comunitario del legittimo affidamento. Eccesso di potere per violazione dei principi di logicità e coerenza. Eccesso di potere per arbitrarietà ed irragionevolezza manifesta.

Con il secondo motivo, la ricorrente ha invocato la tutela del legittimo affidamento che sarebbe maturato sulla validità degli atti di pianificazione, in quanto i suoi danti causa sarebbero stati destinatari di atti amministrativi favorevoli idonei ad ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata.

III. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione delle previsioni del PUC del Comune di Avellino in tema di fasce di rispetto cimiteriali. Violazione dell’art. 32 del N.T.A. del Puc Violazione e/falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 10 della L. n. 241/90. Eccesso di potere per carenza di presupposti, di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per violazione dei principi di logicità e coerenza. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Eccesso di potere per arbitrarietà ed irragionevolezza manifesta.

Con ultimo motivo di ricorso, ha eccepito la violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990, in quanto il provvedimento di diniego non soddisferebbe, sotto il profilo dell’adeguatezza del corredo motivazionale, i requisiti indicati, poiché, in presenza di argomentate, specifiche e puntuali controdeduzioni della ricorrente, l’amministrazione si è limitata ed una mera motivazione di stile essendo, di contro, tenuta a dimostrare di aver vagliato tutti gli elementi di valutazione apportati dal privato nonché a rendere conto delle ragioni che l’hanno indotta a respingere le osservazioni.

4. Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’integrale accoglimento della domanda.

5. Si è costituito il Comune di Avellino, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, chiedendone il rigetto, siccome infondato in fatto e in diritto.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2026, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

7. In via preliminare, il Collegio, in ragione degli esiti nel merito della causa, ritiene di poter prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari del gravame formulate dalla parte resistente.

7.1. Può, invero, farsi applicazione del principio, da tempo delineato dalla giurisprudenza, sia del Giudice ordinario che del Giudice amministrativo, della "ragione più liquida", in virtù del quale il profilo dell'evidenza della questione viene preferito a quello dell'ordine logico della loro trattazione. Per esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio la causa può, dunque, essere decisa sulla base della questione di più pronta soluzione (nel caso di specie, l'infondatezza nel merito dell’assunta prospettazione ricorsuale), anche se, dal punto di vista sistematico, avrebbero dovuto essere previamente risolte le questioni logicamente antecedenti e senza che tale inversione comporti, nemmeno implicitamente, la risoluzione in un senso piuttosto che in un altro delle questioni logicamente antecedenti che vengono pretermesse (cfr.: T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 06/05/2021, n. 409; Consiglio di Stato, sez. V, 14/01/2022, n. 260).

8. Venendo al merito, il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

9. Invero, le emergenze istruttorie documentali, acquisite agli atti di causa, hanno consentito di rilevare ed accertare che ostativa alla realizzata edificazione è l’essere l’area interessata gravata da vincolo cimiteriale; circostanza da sola idonea a sostenere la motivazione del gravato provvedimento, posto che l’art. 338, comma 1 del regio decreto n. 1265/1934 così recita: “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste nella legge”.

10. Vi è più che, al riguardo la giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, si è da tempo orientata verso il principio per cui il vincolo cimiteriale di inedificabilità viene ad imporsi ex se, con efficacia diretta ed immediata, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla esistenza o sui limiti di tal vincolo.

11. Ciò in quanto il vincolo imposto dall'art. 338 R.D. n. 1265/1934 e dall'art. 57 D.P.R. n. 285/1990 è un vincolo assoluto di inedificabilità ex lege, tale da prevalere addirittura anche su eventuali disposizioni urbanistiche contrarie (cfr. T.A.R. Toscana Firenze, Sez. III, 2 febbraio 2015, n. 181). 12. Trattasi di un vincolo assoluto di inedificabilità, che non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione ed alla sepoltura, nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (cfr. T.A.R. AN Napoli, Sez. IV, 14 novembre 2014, n. 5942).

12.1. Sul punto la giurisprudenza è costante (cfr. Cons. Stato, V, 14 settembre 2010, n. 6671, 30 maggio 2007, n. 1935), nell’affermare pure che esso è tale da precludere il rilascio della concessione, anche qualora essa sia richiesta in sanatoria, senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 9 marzo 2016, n. 949 cit., T.A.R. Toscana Firenze Sez. III, 2 febbraio 2015, n. 184, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 18 gennaio 2012, n. 77)” – Così T.A.R. AN - Napoli, sez. VIII, sent. 3/1/17 n. 59; nonché T.A.R. AN - Napoli, sez. VIII, sent. 29/10/18 n. 6326; n. 4978, del 18/10/2019).

13. Peraltro, alla luce delle contestazioni sollevate, non è inutile rilevare che, ai sensi del secondo comma della citata disposizione normativa, il Consiglio Comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato.

Tuttavia, contrariamente a quanto eccepito e lamentato, la deroga non è prevista per la realizzazione di interventi privati, quanto piuttosto per la realizzazione e/o ampliamento dei cimiteri.

14. Né ha pregio il richiamo ai principi di buona fede e legittimo affidamento, tenuto conto del fatto che le censure articolate muovono da un’errata lettura ed interpretazione dell’art. 338 del R.D. n. 1265/1934.

15. Peraltro, l’atto impugnato si con figura quale atto vincolato.

16. A ciò aggiungasi che la circostanza che i danti causa della ricorrente hanno ottenuto atti amministrativi favorevoli, (nella specie due concessioni edilizie in sanatoria), non determina alcun legittimo affidamento.

17. In argomento, il Collegio intende ribadire il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui i provvedimenti repressivi dell’abusivismo edilizio, compresi i dinieghi di sanatoria, sono atti vincolati, che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione con gli interessi privati coinvolti; neppure è configurabile un affidamento giuridicamente tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva, che non può essere legittimata né dal mero decorso del tempo né dalla autorizzazione, anche in sanatoria, di opere analoghe in ipotesi ugualmente abusive (Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 5080, dell’11.06.2025).

18. Infine, contrariamente a quanto eccepito e lamentato con il terzo motivo di ricorso, la P.A. ha puntualmente controdedotto alle osservazioni della ricorrente, rilevando l’insussistenza dei presupposti per il rilascio del richiesto p.d.c..

19. Si aggiunga, a tutto voler concedere, che, secondo consolidata giurisprudenza “La motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi dell'art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l'amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà” (Consiglio di Stato sez. II, 12/07/2025, n. 6121).

20. In definitiva, per le suesposte ragioni, l’operato amministrativo, esitato nel provvedimento oggetto di gravame, si appalesa complessivamente legittimo; ne consegue che il ricorso si rivela infondato e va dunque respinto.

21. Ragioni di equità inducono il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

MI Di TI, Primo Referendario, Estensore

LA Zoppo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI Di TI	Nicola Durante

IL SEGRETARIO