Pubblicato il 05/01/2026

N. 00023/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01091/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1091 del 2022, proposto da
Gvm NA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Putignano e Sonia Selletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Ulss 1 Dolomiti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Alfredo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale n. 477 del 29 aprile 2022, recante “riconoscimento dei maggiori oneri derivanti dall’emergenza COVID-19 sostenuti dagli erogatori privati accreditati, nel biennio 2020-2021, e quantificazione dei conseguenti ristori economici”, con i relativi allegati, limitatamente agli importi riconosciuti alla ricorrente;

della deliberazione della Giunta Regionale n. 673 del 16 giugno 2022, di correzione di alcuni errori materiali della deliberazione della Giunta Regionale n. 477/2022;

nonché di tutti gli altri atti ad essa presupposti, preordinati, antecedenti, consequenziali e comunque connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto e dell’Azienda Ulss 1 Dolomiti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato PNRR del giorno 11 novembre 2025, tenutasi da remoto con modalità telematiche, il dott. AO AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

GV NA SR (di seguito, anche “la ricorrente”) è una società di progetto costituita ai sensi dell’art. 184 del Codice Appalti in seguito all’aggiudicazione, disposta con decreto dirigenziale n. 71 del 21 febbraio 2019 dell’Azienda Zero, della concessione di gestione ventennale dell’Ospedale di NA D’Ampezzo, comprendente anche lavori di ristrutturazione e completamento degli immobili. In data 23 settembre 2019 la ricorrente ha sottoscritto con l’Azienda ULSS 1 Dolomiti il relativo contratto di concessione.

La Regione Veneto ha optato per un “modello di programmazione pluriennale” che prevede l’assegnazione agli operatori privati accreditati di un tetto di spesa che copre un periodo temporale più ampio rispetto al singolo esercizio annuale.

La DGR 597 del 28 aprile 2017 ha provveduto all’assegnazione dei tetti di spesa alle case di cura private accreditate a valere per gli anni 2017-2019, senza tuttavia considerare l’attività in concessione svolta presso l’Ospedale di NA, perché al momento dell’adozione dell’atto non erano state neppure ancora avviate le procedure di scelta del concessionario.

Successivamente, con DGR n. 1268 del 3 settembre 2019, in sede di rimodulazione dei tetti degli operatori privati già assegnati con DGR 597/2017, e a seguito della richiesta dell’Azienda Ulss 1 Dolomiti, la Regione ha previsto l’assegnazione di una “quota di Euro 720.000,00, pari ad 1/3 dell’annuale Piano Economico Finanziario”, quale budget da riconoscere per il periodo settembre-dicembre 2019, di primissimo avvio dell’attività ambulatoriale ed ospedaliera della concessionaria dell’Ospedale di NA, rinviando ad un successivo accordo contrattuale con l’Azienda ULSS la ripartizione del budget tra attività ambulatoriale e ospedaliera riferita all’anno 2019, accordo, d’altronde, mai perfezionato.

Con la pandemia e la relativa emergenza sanitaria la Regione Veneto ha adottato la DGR n. 444 del 7 aprile 2020 autorizzando le aziende sanitarie a liquidare, a titolo di acconto, in 12 quote mensili, il 100% del budget già assegnati agli erogatori ospedalieri privati accreditati, con riserva di conguaglio a fine anno dell’ammontare effettivo delle prestazioni rese.

Mancando una disciplina specifica anteriore per l’Ospedale di NA – non essendo applicabile la DGR N. 597/17 - la Regione Veneto ha adottato la DGR 566 del 5 maggio 2020: la delibera ha previsto la rimodulazione “dei budget previsti nel contratto, includendo nel budget regionale i volumi di attività verso pazienti extra-regionali previsti nel capitolato di gara, da assoggettare a tariffazione secondo il tariffario regionale, fermo restando il principio-base della programmazione e degli atti di gara secondo cui il complesso ospedaliero di NA deve connotarsi per una offerta complessivamente non concorrenziale con il Servizio pubblico garantito dall'Azienda Ulss 1 Dolomiti”.

Inoltre, la DGR 566/2020 disponeva che “l’Azienda Ulss 1 Dolomiti (azienda di riferimento territoriale) proceda alla liquidazione mensile (in dodicesimi) del 100% dei budget (sia quello per l'assistenza ospedaliera che per l'assistenza ambulatoriale) così come rimodulati con il presente atto, nei confronti di GV NA s.r.l.”.

Sono seguiti un atto aggiuntivo n. 2 del 22 settembre 2020 e la nota della Regione prot. n. 541024 del 21 dicembre 2020.

L’Azienda Ulss n. 1 con delibera n. 1894 del 30 dicembre 2020 ha approvato l’accordo contrattuale per l’anno 2020, provvedendo contestualmente alla definizione del budget per GV NA “sulla base delle previsioni del Piano Economico Finanziario (PEF) a base della Concessione ed in analogia a quanto disposto dalla DGR n. 1268 del 03/09/2019 di assegnazione del budget anno 2019, vista la mancanza di una DGRV relativa al budget 2020”.

Lamentando che, così operando, l’Azienda Ulss avrebbe imposto un budget di gran lunga inferiore rispetto quello concordato negli atti di concessione (2,56 milioni per l’attività di ricovero, in luogo di 5 milioni), e parametrato sui valori attesi di ricavo indicati in un PEF non più attuale, GV NA ha impugnato la delibera n. 1894/2020, con separato giudizio.

Successivamente, con DGR n. 925 del 5 luglio 2021 la Regione Veneto ha assegnato agli erogatori privati accreditati i tetti di spesa validi per il triennio 2021- 2023. Gli allegati A e B della citata delibera recano nel dettaglio gli importi massimi individuali di spesa rispettivamente per l’assistenza ospedaliera e per l’assistenza ambulatoriale, superati i quali le prestazioni erogate non possono più essere remunerate.

Relativamente a GV NA, i predetti allegati non esplicitano l’importo numerico del budget (come invece disposto per tutti gli altri operatori), ma si limitano a rinviare “al contratto di concessione e al Piano Economico Finanziario”.

GV NA ritenendo illegittimo il riferimento anche al PEF, per l’asserita prevalenza di quanto previsto nella concessione, ha impugnato la DGR n. 925/2021 e le note dell’Azienda Ulss che mostrano di considerare quale limite massimo di spesa il valore dei ricavi indicati nel PEF (ricorso r.g.n. 1147/2021).

A seguito dell’introduzione dell’art. 4, d.l. n. 34 del 2020, ss.mm.ii., e del d.m. 12 agosto 2021, con DGR n. 477/2022 la Regione Veneto ha provveduto ad assegnare agli erogatori privati accreditati, in ragione dell’attività prestata per gli anni 2020-2021, i contributi previsti dalle varie disposizioni nazionali.

In favore di GV la ricorrente è stato riconosciuto l’importo complessivo di Euro 826.400,00, così composto: Euro 7.400,00 quale incremento tariffario per prestazioni covid 2020; Euro 18.600,00 come incremento tariffario per prestazioni covid 2021; Euro 752.400,00 a titolo di ristoro (90% del budget); Euro 48.000,00 come una tantum per l’acquisto di DPI. Nessun importo è stato riconosciuto a titolo di funzioni assistenziali.

Ha fatto seguito la DGR n. 673 del 7 giugno 2022, che ha apportato alcune (marginali) modifiche dovute a ritenuti “errori materiali”.

In relazione a GV tale ultimo provvedimento ha ridotto di Euro 5.500,00 l’importo complessivo riconosciuto (che pertanto ammonta a complessivi Euro 820.900.00),

Avverso le due delibere che precedono, indicate in epigrafe GV ha proposto impugnazione, chiedendone l’annullamento sulla scorta di un unico articolato motivo, in sintesi: gli importi sarebbero stati determinati dalla Regione unilateralmente senza avviare un confronto con i singoli operatori; entrambi i provvedimenti non sarebbero adeguatamente motivati, non essendo ricavabile dagli stessi il percorso logico-giuridico sotteso alle determinazioni regionali; per la principale voce di “ristoro da mancata produzione” riconosciuta a GV NA, vale a dire il contributo fino a concorrenza del 90% del budget 2020, l’Amministrazione avrebbe errato nel fare rinvio alla DGR n. 579/2017, non contemplando la stessa alcun budget per l’Ospedale di NA, perché non erano state ancora avviate le procedure per l’affidamento della concessione; poiché, inoltre, è insorta controversia in ordine al tetto di spesa valevole per l’anno 2020, non sarebbe chiaro se la Regione abbia considerato, come budget di riferimento, quello stabilito nel contratto di concessione (Euro 5 milioni per l’attività di ricovero; Euro 1,3 milioni per l’attività ambulatoriale), oppure quello individuato dall’Azienda ULSS 1 Dolomiti e parametrato sui “ricavi attesi” del PEF; la Regione, senza motivazione e irragionevolmente, non avrebbe assunto come budget di riferimento quello indicato negli atti della concessione, in quanto richiamato anche nelle premesse della DGR 566/2020, provvedimento specificamente dedicato all’utilizzo del budget di GV NA a seguito dell’emergenza sanitaria COVID-19; in tal senso, deporrebbe anche quanto indicato nella nota del 21 dicembre 2021; ancora, la Regione Veneto avrebbe predeterminato, per l’affidamento della concessione, il valore economico massimo riconoscibile annualmente al concessionario quale remunerazione delle prestazioni erogate (e quindi, correlativamente, l’ammontare degli stanziamenti in favore dell’Azienda Ulss 1 Dolomiti per dare esecuzione al contratto di concessione); prima dell’adozione della DGR 477/2022, i provvedimenti dell’amministrazione regionale sarebbero stati tutti concordemente e inequivocabilmente indirizzati a ribadire che per l’anno 2020 i limiti di spesa di GV NA erano tarati sul budget contrattuale; quindi, le delibere impugnate sarebbero illegittime in quanto non considererebbero, come valore di riferimento per la quantificazione dei ristori, il valore del budget indicato negli atti concessori; qualora la Regione abbia ritenuto valido il budget assegnato alla ricorrente dall’Azienda Ulss n. 1 con delibera 1894/2020, in tal caso, le DGR 477/2022 e 673/2022 sarebbero inficiate dai medesimi vizi logico-giuridici che affliggono la delibera 1894/2020, la quale avrebbe illegittimamente effettuato una correlazione tra budget annuo e i ricavi attesi desunti dal PEF; in via subordinata, qualora si ritenesse corretto il riferimento al budget di cui alla citata delibera 1984/2020, i ristori da mancata produzione riconosciuti dalla Regione non sarebbero congruenti con il budget presupposto.

Si sono costituite in giudizio la Regione Veneto e l’Azienda Ulss 1 Dolomiti per resistere al ricorso.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza straordinaria di smaltimento PNRR del 11 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Premessa.

Ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.l. n. 34 del 2020, «per far fronte all'emergenza epidemiologica COVID-19, limitatamente al periodo dello stato di emergenza di cui alla delibera del Consiglio dei ministri 31 gennaio 2020, anche in deroga al limite di spesa di cui all'articolo 45, comma 1-ter, del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124 convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, e in deroga all'articolo 8-sexies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, le regioni, ivi comprese quelle sottoposte a piano di rientro, e le province autonome di Trento e Bolzano possono riconoscere alle strutture inserite nei piani adottati in attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, la remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19 secondo le disposizioni dei predetti piani e un incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-19. Il riconoscimento avviene in sede di rinegoziazione per l'anno 2020 degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per le finalità emergenziali previste dai predetti piani».

Il comma 2, prevede che «con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa Intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, sono stabilite le modalità di determinazione della specifica funzione assistenziale e l'incremento tariffario di cui al comma 1 in modo da garantire la compatibilità con il finanziamento per il Servizio sanitario nazionale per l'anno 2020 e con le risorse previste per l'attuazione dell'articolo 3, comma 6, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18».

In particolare, poi, il comma 5-bis, ha previsto che «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell'anno 2020 di cui deve essere rendicontata l'effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget, di un contributo una tantum legato all'emergenza in corso ed erogato dalle regioni e province autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget, a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020. Resta fermo il riconoscimento, nell'ambito del budget assegnato per l'anno 2020, in caso di produzione del volume di attività superiore al 90 per cento e fino a concorrenza del budget previsto negli accordi e contratti stipulati per l'anno 2020, come rendicontato dalla medesima struttura interessata».

Il d.m. 12 agosto 2021 ha dato attuazione, sul piano nazionale, alla normativa che precede.

La delibera DGR Veneto n. 477 del 2022 ha quindi stabilito l’assegnazione delle risorse

assegnazione delle risorse in favore degli erogatori privati accreditati in ragione dell'attività da questi prestata per gli anni 2020-2021.

All’operatore odierno ricorrente venivano riconosciuti i seguenti importi: - € 7.400,00 quale incremento tariffario per prestazioni covid 2020 - € 18.600,00 quale incremento tariffario per prestazioni covid 2021 - € 752.400,00 a titolo di ristoro (90% del budget) - € 48.000,00 come contributo una tantum per l’acquisto di DPI. 11 A mezzo della successiva DGR n. 673 del 7.6.2022 (doc. 2, fascicolo GV), del pari gravata, venivano apportate talune variazioni a correzione di errori materiali contenuti nella originaria deliberazione, perfetto delle quali l'importo riconosciuto alla odierna ricorrente veniva decurtato di € 5.500,00, per complessivi € 820.900,00.

Occorre sin da subito sottolineare come la normativa che precede abbia natura eccezionale essendo diretta a soddisfare una finalità del tutto straordinaria correlata alla particolare situazione venutasi a creare con la pandemia da covid -19.

In tal senso, la disciplina deve essere interpretata in modo non solo letterale, ma anche restrittivo: in particolare, con riguardo al comma 5 bis richiamato, rileva il fatto che la norma primaria non attribuisce un diritto ad un importo determinato in favore degli operatori privati, né impone alle Amministrazioni di garantire un minimo di ristoro agli stessi, ma, a ben vedere, impone un tetto massimo, all’interno del quale viene lasciata alla discrezionalità delle singole Amministrazioni competenti la determinazione in ordine al quantum di contributo da corrispondere.

Si tratta, come bene chiarito nel comma 5 bis, di un contributo, non di un indennizzo, né tantomeno di una forma di risarcimento, non essendo correlato ad un illecito o a un inadempimento.

In questo senso, il Consiglio di Stato ha avuto modo di sottolineare che «La norma non attribuisce un diritto soggettivo al ristoro, prevedendo il citato comma 5 bis dell’art. 4, d.l. n. 34 del 2020 la “possibilità” delle Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano di riconoscerlo, salvaguardando la garanzia dell’equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. L’Amministrazione è titolare quindi di un potere discrezionale di valutare il se del ristoro e, ove ammesso, il quantum, con la conseguenza che la struttura accreditata ha un mero interesse legittimo a vedersi riconoscere fino a un massimo del 90% per cento del budget assegnato nell’ambito degli accordi e dei contratti di cui all’art. 8-quinquies, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l’anno 2020» (Cons. Stato, sez. III, 2 gennaio 2023, n. 18).

2. In via preliminare: sull’eccezione di improcedibilità sollevata dalla Regione.

Nella propria memoria difensiva, la Regione Veneto ha eccepito l’improcedibilità del ricorso in quanto non sarebbe « dato comprendere quale interesse residui in capo alla società ricorrente a veder annullati i provvedimenti impugnati, stante l’esaurimento dell’efficacia degli stessi, trattandosi di misure ad effetti provvisori, strettamente correlate allo stato di emergenza intercorso nel periodo 31 gennaio 2020 - 31 marzo 2022, con precipua finalità di dare – su base facoltativa e entro i limiti vincolati all’economia di bilancio regionale - parziale ristoro economico come previsto dall’art.4, comma 5-bis del d.l. n. 34/2020 ».

In realtà, il fatto che si tratti di misure di intervento straordinarie ed eccezionali non fa venir meno l’interesse, sul piano patrimoniale, ad ottenere, sia pure in ritardo, un maggior contributo economico, rispetto a quello determinato e liquidato dalla Regione con gli atti impugnati.

Il tema della natura “facoltativa” (rectius, ampiamente discrezionale) del contributo e il fatto che lo stesso sia comunque previsto nel rispetto dei vincoli di bilancio regionale, ai sensi dell’art. 4, comma 5 bis, d.l. nn. 34 del 2020, rileva piuttosto, come vedremo, proprio ai fini della decisione nel merito della controversia.

3. Nel merito: sull’unico articolato motivo di ricorso.

Il Collegio, anzitutto, non ravvisa una violazione del principio del contraddittorio in quanto, a ben vedere, nella fattispecie in esame la Regione ha dato attuazione alle norme primarie statali al fine di determinare gli importi dovuti a titolo di remunerazione straordinaria ed eccezionale della funzione assistenziale, senza che né nell’art. 4, d.l. n. 34 del 2020, né nel d.m. 12 agosto 2021, siano stati previsti specifici incombenti procedimentali finalizzati a garantire un contradditorio con gli operatori economici interessati.

Per quanto riguarda, poi, l’asserito difetto di motivazione, va rilevato che, nonostante nella DGR n. 477 del 2022 effettivamente si faccia generico riferimento alla DGR n. 579 del 2017 - come detto però non applicabile all’Ospedale di NA e quindi a GV - dagli atti si comprende in ogni come il contributo assegnato dalla società ricorrente sia stato determinato sulla scorta non del contratto di concessione, ma del PEF utilizzato dall’LS. 1 Dolomiti anche al fine di assegnare il budget 2020 a GV.

A tal proposito, con riferimento al “budget 2020” è sorta una controversia tra le parti in causa, su cui si tornerà a breve.

Prima è opportuno dar conto degli rilevanti del contratto di concessione sottoscritto da GV e da LS 1.

Ai sensi dell’art. 2 del contratto di concessione della gestione dell'Ospedale di NA d'Ampezzo (Codivilla-Putti), è stato previsto che « Il presente contratto ha ad oggetto la gestione, in regime di concessione, della struttura ospedaliera di NA d'Ampezzo, secondo le modalità indicate nel capitolato, in conformità con gli allegati e nella piena osservanza degli obblighi previsti nel presente atto. Le attività sanitarie saranno svolte dal Concessionario coerentemente ai budget ed agli importi a funzione indicati all'art. 3 del capitolato e all'offerta economica presentata e sulla base degli accordi contrattuali sottoscritti con il Concedente secondo le vigenti disposizioni regionali in materia. Il contratto ha ad oggetto, altresì, la realizzazione dei lavori di ristrutturazione degli immobili del compendio Codivilla, Putti e Casette ».

In forza del successivo art. 4 (recante “Somme da corrispondere a favore del Concessionario”), « Il Concessionario dovrà svolgere, all'interno del presidio ospedaliero, i servizi sanitari descritti nell'art. 3 del capitolato speciale di appalto e nella offerta tecnica, secondo i budget e gli importi a funzione indicati nel medesimo articolo. Il valore dei budget rappresenta l'importo massimo stimato, in quanto quello effettivo sarà determinato sulla base della concreta erogazione delle prestazioni sanitarie, a cui verrà applicata, per i residenti in [...], la tariffa vigente in Regione Veneto alla data della fatturazione delle prestazioni (D.R.G. per i ricoveri o nomenclatore tariffario regionale per le prestazioni specialistiche) e per i non residenti in [...]la tariffa vigente per la mobilità sanitaria interregionale ».

L’art. 3 del CSA prevedeva, i seguenti budget:

- 5 milioni per l’attività di ricovero resa in favore di pazienti regionali;

- 1,3 milioni per l’attività ambulatoriale resa in favore di pazienti regionali;

- 15 milioni per l’attività sia ambulatoriale che di ricovero nei confronti di pazienti provenienti da altre regioni.

Al contratto è seguito un primo atto aggiuntivo del 22 gennaio 2020 avente ad oggetto la concessione di sevizi e d'uso al Concessionario dei locali dell'Ospedale di Pieve di Cadore e l'affidamento dell'attività sanitaria di ricovero e di specialistica ambulatoriale relativa alla specialità di ortopedia/traumatologia attinente alla gestione dell'Ospedale di NA d'Ampezzo.

L’art. 5 (recante “Somme da corrispondere a favore del Concessionario”) del suddetto atto prevede che « le attività sanitarie svolte dal Concessionario presso l'Ospedale di NA saranno remunerate dall'Azienda per i residenti in [...], nel limiti del budget assegnato, con la tariffa vigente in Regione- Veneto alla data di erogazione delle prestazioni (D.R.G. per i ricoveri e Nomenclatore Tariffario Regionale per le prestazioni specialistiche) e per i non residenti in [...]con la tariffa vigente per la mobilità sanitarie interregionale secondo la specifica normativa di settore. L'Azienda, inoltre, si fa carico di fornire al Concessionario - con proprio personale e secondo modalità da definire in separata Convenzione — le prestazioni sanitarie relative alla fornitura di sangue ed emocomponenti, per lo svolgimento delle attività di degenza e chirurgiche nella branca specialistica di ortopedia e traumatologia per le quali il Cessionario corrisponderà all'Azienda le vigenti tariffe regionali. L'Azienda si fa carico di assicurare ogni collaborazione per la predisposizione degli interventi necessari per rendere operativi gli spazi assegnati al Concessionario ».

Con un secondo atto aggiuntivo, l’Azienda ULSS 1 Dolomiti, a seguito della DGR n. 566 /2020 e tenuto conto dei flussi di cassa programmati nel PEF allegato, al fine di farne parte integrante e sostanziale, al contratto di concessione, si è obbligata a versare alla concessionaria la somma complessiva pari a € 984.000,00 (Novecentoottantaquattromila/00) entro e non oltre 20 giorni dalla sottoscrizione del presente atto. Viene precisato che « Il riferito importo corrisponde a quanto indicato nel Piano Economico Finanziario quale compenso per l’anno 2020 parametrato a 1/12 per i mesi di marzo, aprile e maggio 2020 relativamente ai budget per le prestazioni di ricovero a favore di pazienti regionali, per l’attività di specialistica ambulatoriale nei confronti di pazienti regionali e per prestazioni sanitarie a favore di pazienti residenti in altre Regioni. 3) Le Parti convengono che l’Azienda ULSS 1 Dolomiti, in esito alla verifica del consuntivo annuale 2020, provvederà al conguaglio tra quanto corrisposto in applicazione del presente Atto e quanto dovuto alla Concessionaria per le prestazioni effettivamente rese secondo le tariffe vigenti. Conseguentemente, la ULSS n. 1 Dolomiti tratterrà da quanto dovrà essere corrisposto le somme eventualmente versate in eccedenza per effetto delle pattuizioni concordate con il presente Atto Aggiuntivo. 4) Le Parti convengono che, qualora in esito al consuntivo per l’anno 2020, la Concedente Azienda ULSS 1 Dolomiti non sia nella condizione di aver recuperato quanto versato in eccesso, il conguaglio sarà effettuato all’esito del consuntivo dell’anno 2021 ed eventuali anni successivi. 5) Restano ferme tutte le clausole di cui all’Accordo Contrattuale sottoscritto in data 29.9.2019 e relativo Atto Aggiuntivo perfezionato in data 22.1.2020 ».

Con deliberazione n. 1894 del 30 dicembre 2020 l’LS. 1 Dolomiti ha ritenuto di assegnare a CVM NA srl per il l'anno 2020 un budget così suddiviso: • Padiglione Putti: € 1.050.000,00 relativo all'attività ambulatoriale, di cui € 350.000,00 per l'attività specialistica svolta presso il Punto di Primo Intervento, € 1.160.000,00 per l'attività di ricovero; • Ospedale di Pieve di Cadore: € 250.000,00 relativo all'attività ambulatoriale ed € 1.400.000,00 per l'attività di ricovero.

Avverso tale deliberazione la ricorrente ha proposto impugnazione, instaurando, avanti all’intestato TAR, il giudizio R.g. n. 259 del 2021. Impugnativa similare è stata esperita dalla società ricorrente avverso le determinazioni di assegnazione del budget per le annualità 2021-2023 (Rg. n. 1147/2021). Entrambi i contenziosi sono stati definiti con sentenza di improcedibilità (Tar Veneto, 30 luglio 2024, n. 2016 e Tar Veneto, 9 maggio 2025, n. 702).

In particolare, la sentenza n. 2016/2024 del 30.7.2024, ha dichiarato l'improcedibilità della domanda sul presupposto che « l’eventuale annullamento del provvedimento impugnato non arrecherebbe alla ricorrente alcuna utilità concreta, essendo pacifico che l’ammontare complessivo delle prestazioni rese da GV NA in regime di SSN è stato inferiore al tetto di spesa ed è stato già interamente riconosciuto ».

È vero che, come sottolinea parte ricorrente nella memoria di replica, si tratta di una pronuncia di rito, che non sancisce in alcun modo la legittimità dei provvedimenti impugnati.

D’altronde, il mancato annullamento della delibera impugnata ha sostanzialmente reso incontestabile nel presente giudizio la determinazione del budget 2020 da parte dell’LS. 1 Dolomiti, con conseguente impossibilità di valorizzare possibili profili di invalidità derivata.

Ciò posto, va rilevato che la delibera n. 477 del 29 aprile 2022, con la quale è stato determinato in favore della ricorrente il contributo ex art. 4, comma 5 bis, d.l. n. 34 del 2020, in questa sede contestato, è stata adottata considerando quale parametro di base il budget di riferimento per il 2020 pari a 3.860.000 Euro comunicato dall’Azienda Ulss 1 Dolomiti, comprensivo sia dell’attività ambulatoriale che dell’attività ospedaliera.

Come confermato dalla Regione e dall’LS 1, il valore di riferimento individuato è quello del Piano Economico Finanziario, il cui importo parte ricorrente lamenta essere inferiore a quello previsto dal budget contrattuale.

Secondo GV atteso il chiaro riferimento al budget contrattuale, come indicato nell’art. 4, comma 5 bis, d.l. n. 34 del 2020, avrebbe errato tanto l’LS 1, quanto la Regione Veneto a fondare la propria determinazione sul PEF anziché sul budget contrattuale.

Il Collegio ritiene la censura non fondata.

L’art. 4, comma 5 bis, d.l. n. 34 del 2020, fa riferimento al budget 2020 non come parametro sul quale calcolare automaticamente l’importo del contributo da erogare.

L’Amministrazione, infatti, era tenuta a non superare il budget 2020 - “fino a concorrenza”, indica la norma - ma non vi erano limiti o particolari imposizioni in ordine alla possibilità di determinare il contributo da erogare in misura minore rispetto al massimo consentito.

La società ricorrente, in tal senso, non vanta né un diritto, né un interesse legittimo ad una pretesa economica predefinita, in quanto l’Amministrazione, non era tenuta a garantire in modo vincolato un quid di contributo meccanicamente calcolato in proporzione al valore di budget 2020 preso in considerazione.

Il valore di budget richiamato dalla disposizione normativa eccezionale ha la funzione di mero limite massimo di riferimento: anche la percentuale del 90% è un limite massimo.

Ne consegue che l’Amministrazione non solo non era tenuta a considerare quale parametro unico il budget 2020 - quand’anche fosse quello contrattuale - ai fini della determinazione del contributo, ma, in teoria, nemmeno a riconoscere necessariamente la percentuale massima prevista dalla disposizione.

In tal senso, anche accedendo alle argomentazioni di parte ricorrente secondo il quale il budget da considerare per il 2020 dovesse essere quello contrattuale e non il PEF, ciò non esclude la possibilità per la Regione, fermo il limite massimo del suddetto budget, di determinare il contributo sulla scorta di un valore inferiore, quale risultante, ad es., dal PEF ed anche, in teoria, di liquidare una percentuale inferiore al 90%.

Parte ricorrente, a fronte dell’ampia discrezionalità lasciata dalla disposizione in esame all’Amministrazione regionale, tra l’altro “ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale”, avrebbe dovuto evidenziare e dimostrare un’assoluta e macroscopica inadeguatezza del contributo assegnato rispetto alle mancate entrate dovute alla pandemia, non essendo sufficiente al riguardo limitarsi ad eccepire la mancata copertura dei costi fissi sostenuti nel 2020, senza, tra l’altro, fornire adeguato riscontro a tale doglianza.

Per contro il fatto che la Regione, per calmierare il contributo, abbia considerato come riferimento il PEF non appare del tutto privo di logica e ragionevolezza, posto che comunque esso rappresenta un documento di previsione dal quale è possibile evincere anche i ricavi presumibili per annualità di riferimento; e ciò nonostante nelle DGR n. 566/2020 e 541024/2020 la Regione avesse fatto richiamo alle previsioni contrattuali cui parte ricorrente fa riferimento.

Infatti, mentre queste ultime determinano la massima esposizione dell’Amministrazione, individuando l'importo massimo stimato a monte, il PEF, pur essendo finalizzato a rappresentare la sostenibilità economico finanziaria del progetto, fa emergere, ancorché sempre in via previsionale, i possibili e concreti ricavi e correlati costi.

In tal senso, quindi, ai fini del contributo in esame, non è irragionevole porre, quale criterio di calcolo, comunque inferiore alla soglia massima del budget contrattuale, i parametri del PEF: anzi, rispetto ad una previsione come quella dell’art. 4, comma 5 bis, d.l. n. 34 del 2020 che mira a fornire un ristoro per le attività non svolte e quindi per le mancate entrate subite dagli operatori privati, i dati del PEF sono certamente elementi che possono essere considerati, ancorché inferiori al budget contrattuale.

Del resto è la stessa società ricorrente a ricordare come il PEF, essenziale nell’ambito del rapporto concessorio in esame, esprima anche dinamicamente la redditività, oltre che la sostenibilità dell’impresa, contenendo una proiezione dei ricavi attesi e dei flussi di cassa in rapporto ai costi di gestione e di investimento stimati.

Proprio perché, come dice parte ricorrente, il PEF è una parte “interna” alla concessione, supportandone la realizzabilità e non un limite esterno (come il budget contrattuale), può assumere rilevanza come parametro ai fini dell’applicazione dell’art. 4, comma 5 bis, d.l. n. 34 del 2020.

Quindi, anche ammettendo che la determinazione dell’LS 1 Dolomiti n. 1894 del 30 dicembre 2020 fosse illegittima, la decisione della Regione Veneto di attenersi ad un parametro eventualmente inferiore a quello contrattuale, ai fini dei ristori in esame, non appare irragionevole, né manifestamente ingiustificato.

Infine, non risulta nemmeno che vi sia stato un difetto di istruttoria o di motivazione, anche perché nelle determine impugnate e negli atti di causa si comprendono i criteri di calcolo utilizzati dall’Amministrazione regionale per addivenire all’importo concretamente determinato in favore della ricorrente: rispetto ad essi, peraltro, CVM si è limitata a contestare che i ristori da mancata produzione riconosciuti dalla Regione non sarebbero congruenti con il budget presupposto.

Atteso che parte ricorrente non vanta un diritto o interesse ad ottenere il 90% del budget, ma “fino” al 90% del budget e posto che i criteri di calcolo sono stati esplicati dall’Amministrazione, parte ricorrente avrebbe dovuto dar conto e dimostrare un’assoluta ed evidente illogicità delle determinazioni regionali.

La doglianza secondo la quale, poi, «i “ristori” riconosciuti, pari a 752.400,00 euro, sono in ogni caso di gran lunga inferiori ai costi fissi effettivamente sostenuti da GV NA per l’anno 2020», come detto appare generica e non assistita da adeguati elementi di prova.

Pertanto, il motivo deve essere respinto.

3. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto precede, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite devono essere compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025, tenutasi da remoto con modalità telematiche, con l'intervento dei magistrati:

TO Di IO, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

AO AS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO AS	TO Di IO

IL SEGRETARIO