Pubblicato il 30/03/2026

N. 00994/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00557/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 557 del 2026, proposto da
Lmvm S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bonaventura Lo Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Santa Elisabetta Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- del bando di pubblico concorso per soli titoli, per l’assegnazione di n. 17 autorizzazioni all’esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente, con stazionamento in rimessa del 6 febbraio 2026, approvato con determinazione n. gen. 355 del 03.02.2026 della Città metropolitana di Catania, nella parte in cui prevede quale requisito di ammissione quello di non essere titolare di autorizzazione all'esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente;

- della determinazione n. gen. 355 del 3.2.2026 della Città metropolitana di Catania, avente ad oggetto rimodulazione del bando di pubblico concorso per l’assegnazione di n. 17 autorizzazioni all’esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente, con stazionamento in rimessa. proroga del termine ultimo per la presentazione delle istanze, per quanto d’interesse;

- del bando di pubblico concorso per soli titoli, per l’assegnazione di n. 17 autorizzazioni all’esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente, con stazionamento in rimessa, approvato con determinazione dir. n. 4679 del 31.12.2025 della Città metropolitana di Catania, nella parte in cui prevede quale requisito di ammissione quello di non essere titolare di autorizzazione all'esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente;

- della determinazione dir. n. 4679 del 31.12.2025 della Città metropolitana di Catania, avente ad oggetto approvazione del bando di pubblico concorso per l’assegnazione di n. 17 autorizzazioni all’esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente, con stazionamento in rimessa, per quanto d’interesse;

- del decreto del Sindaco metropolitano n. 335 del 31.10.2025, ancorché non conosciuto, per quanto d’interesse;

- del comma 8 dell’art. 17 del regolamento per la disciplina del servizio di trasporto pubblico mediante noleggio con conducente, approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 1 del 9.1.2013, nel quale si prevede che: “Il Dirigente del competente Ufficio della Provincia potrà prevedere, nell’ambito di ogni singolo bando di concorso, eventuali limitazioni al cumulo di più autorizzazioni in capo alla medesima persona”;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 il dott. DA PR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso la società ricorrente ha impugnato l’avviso adottato dalla Città Metropolitana di Catania per la partecipazione al pubblico concorso, per soli titoli, ai fini dell’assegnazione di diciassette autorizzazioni all’esercizio del servizio di noleggio autovettura con conducente (NCC), nella parte in cui è stata espressamente vietata la possibilità di partecipare alle ditte, come quella odierna ricorrente, già in possesso di altre autorizzazioni NCC, vietandone il cumulo.

Oltre al prefato avviso pubblico, per come modificato da atto successivo, il gravame è stato, altresì, esteso al decreto del Sindaco metropolitano n. 335 del 31.10.2025 e al regolamento in materia, approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 1 del 9.1.2013, nel quale è stato previsto che “ Il Dirigente del competente Ufficio della Provincia potrà prevedere, nell’ambito di ogni singolo bando di concorso, eventuali limitazioni al cumulo di più autorizzazioni in capo alla medesima persona ”.

Il ricorso è affidato ad un’unica e articolata censura con cui sono stati dedotti plurimi profili di illegittimità per violazione di legge oltre che per eccesso di potere, svelato da illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, di motivazione e di proporzionalità.

2. Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Catania che, nel far leva sulle competenze comunque riservate agli enti locali da parte dell’art. 5 della l. n. 21/1992, ha esternato le ragioni per cui l’avviso pubblico sarebbe legittimo, tenuto conto che il regolamento del 2013 prevede, in maniera espressa, che per singola procedura concorsuale possa essere limitato il cumulo di più autorizzazioni in capo alla medesima persona.

Del resto, la giurisprudenza avrebbe già in passato avuto modo di chiarire come l’art. 8, co. 2, della richiamata l.n. 21/1992, nella parte in cui stabilisce che sia ammesso il cumulo in capo ad un unico soggetto di più autorizzazioni NCC, escludendo il solo cumulo tra queste ultime e la licenza di taxi, avrebbe previsto una mera facoltà che, gli enti locali, nell’ambito della loro potestà regolamentare, possono confermare o meno (cfr. Cons. Stato, n. 6817/2022).

In altre parole, il fatto che il legislatore nazionale abbia ammesso la possibilità del cumulo, in capo ad un medesimo soggetto, di più autorizzazioni per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente, non significa che gli enti locali delegati all’esercizio delle funzioni amministrative in materia siano vincolati a consentire tale cumulo.

Nel caso in esame, il divieto di partecipazione alla procedura di soggetti già titolari di licenza NCC, oltre ad essere conforme alla richiamata disposizione del regolamento provinciale (art. 17, co. 8), sarebbe risultata essere necessaria al fine di consentire l’accesso al mercato di nuovi operatori, garantendo il pluralismo nell’erogazione del servizio in parola ed evitando, al contempo, la concentrazione del medesimo in capo a una ristretta cerchia di soggetti.

Sull’argomento, viene fatto osservare come, allo stato attuale, buona parte dei soggetti già titolari di autorizzazioni NCC (circa una trentina), operanti nel territorio di competenza della Città Metropolitana, eserciterebbero tale attività da oltre 17 anni e, pertanto, applicando la valutazione dei titoli prevista dall’articolo 21, del suddetto regolamento provinciale, ad essi competerebbero oltre 17 punti per il solo servizio prestato quali titolari di autorizzazione NCC, con conseguente azzeramento di qualsivoglia chance di accesso al mercato da parte di nuovi operatori economici.

In assenza della clausola escludente contestata in questa sede processuale, sempre secondo la prospettazione della parte pubblica, si sarebbe determinata una discriminazione indiretta, poiché si sarebbe applicato il medesimo trattamento a soggetti che si trovano in situazioni diverse, con effetti distorsivi sull’accesso al mercato e sulla concentrazione delle autorizzazioni NCC.

3. Alla camera di consiglio del 25 marzo 2026, previo avviso reso alle parti presenti in udienza, come trascritto a verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione per la sua definizione con sentenza breve.

4. Il Collegio deve, anzitutto, procedere con una breve ricostruzione del quadro giuridico di interesse ai fini dell’odierna controversia.

La legge n. 21/1992, all’art. 8, co. 2, ha previsto, per quanto di interesse ai fini di causa, che “ La licenza e l'autorizzazione sono riferite ad un singolo veicolo o natante. Non è ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l'esercizio del servizio di taxi ovvero il cumulo della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente. È invece ammesso il cumulo, in capo ad un medesimo soggetto, di più autorizzazioni per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente […] ”.

In sostanza, posto che la licenza o l’autorizzazione è riferita al singolo veicolo, la legge nazionale ha escluso, da un lato, il cumulo di più licenze taxi ovvero di una licenza taxi e di una per l’attività di NCC in capo ad un unico soggetto, mentre ha ammesso il cumulo di plurime licenze NCC.

L’articolo 5, rubricato “ Competenze comunali ”, ha consentito agli enti locali di predisporre dei regolamenti sull’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, nei quali stabilire, tra gli altri “[…] d) i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente ”.

Ai sensi dell’art. 2, l.r. n. 29/1996 e del successivo art. 1, l.r. n. 13/2002, l’esercizio delle prefate funzioni amministrative, in Sicilia, è stato delegato agli Enti di amministrazione delle aree metropolitane (prima Province, oggi Città Metropolitane), prevedendosi la residuale competenza comunale soltanto nei casi di Comuni non facenti parte delle aree metropolitane.

Tanto chiarito, nel 2013, per l’area metropolitana di Catania, è stato adottato apposito regolamento provinciale con cui è stato stabilito, tra l’altro e per quanto di interesse, che: i) “ In capo alla medesima persona è ammesso il cumulo di più autorizzazioni ” (art. 5, co. 1); ii) “ Il Dirigente del competente Ufficio della Provincia potrà prevedere, nell’ambito di ogni singolo bando di concorso, eventuali limitazioni al cumulo di più autorizzazioni in capo alla medesima persona ” (art. 8, co. 17); iii) “ Il bando di concorso deve obbligatoriamente indicare: […] g) le eventuali limitazioni al cumulo di più autorizzazioni ” (art. 18, co. 2).

5. Tanto premesso dal punto di vista normativo, l’odierna questione ruota attorno alla legittimità, o meno, della previsione di una clausola escludente alla partecipazione di soggetti già titolari di licenza NCC da una specifica procedura selettiva indetta dalla Città Metropolitana di Catania, inserita al dichiarato scopo di consentire l’ingresso nel mercato di nuovi soggetti.

Il ricorso è fondato in parte e merita accoglimento nei termini di seguito precisati.

6. Anzitutto, deve essere rilevata l’inconferenza del precedente giurisprudenziale citato dalla difesa pubblica a sostegno delle proprie ragioni (Cons. Stato, sent. n. 6817/2022), atteso che, in quel caso, il giudice amministrativo di appello si è occupato della legittimità, o meno, di un regolamento comunale che aveva escluso de plano la facoltà di cumulo di licenze NCC in capo alla medesima persona, ad onta di quanto stabilito dal legislatore a monte con la richiamata l. n. 21/1992 che, per converso e come in precedenza anticipato, ha prescritto un siffatto divieto solo per i possessori della licenza taxi ovvero agli aspiranti possessori anche di una licenza NCC una volta ottenuta quella per il taxi. Per converso, come già sopra chiarito, il legislatore ha invece previsto, in via generale, il cumulo per le licenze NCC.

Il ragionamento del Consiglio di Stato condotto nella sentenza succitata va nel senso di ritenere che gli enti locali, nell’ambito della loro potestà regolamentare, possano discostarsi dalla possibilità di cumulo di più licenze NCC in capo ad una medesima persona prevista dall’art. 8, co. 2, della l.n. 21/92, poiché anche se tale disposizione sia contenuta in una fonte di rango primario, la sua formulazione andrebbe intesa ad aver contemplato, non un obbligo, ma una mera facoltà, dando così la stura alla possibilità di soluzioni difformi individuali dagli Enti locali in sede regolamentare di attuazione.

A voler condividere, in ipotesi, siffatto orientamento, che comunque lascia degli spazi di opinabilità alla luce della necessità di interpretare le norme, ai sensi dell’art. 11 delle preleggi, in ossequio (anche) al noto brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit , il Collegio rileva come il regolamento etneo, a differenza di quello rilevante nel giudizio del Consiglio di Stato sopra richiamato, non abbia espressamente escluso la possibilità del cumulo di più licenze NCC in capo ad un’unica persona, avendo piuttosto stabilito il contrario, ossia che “ In capo alla medesima persona è ammesso il cumulo di più autorizzazioni ” (art. 5, co. 1).

La regola generale dettata in sede regolamentare, dunque, che esaurisce la discrezionalità dell’Amministrazione nel campo normativo (secondario), ha pertanto recepito la scelta del legislatore nazionale di consentire il cumulo delle licenze NCC.

Quello che ha fatto l’allora Provincia col regolamento del 2013, tutt’oggi vigente, è stato quello di prevedere, soltanto, in capo al dirigente responsabile, la facoltà di “ limitare ” (e non di escludere) il cumulo di più licenze NCC nell’ambito di una singola procedura ad evidenza pubblica, come quella che viene in esame.

Se la regola generale dettata dallo stesso Ente resistente (che è subentrato alla Provincia) è quella sopra richiamata del consentire il cumulo, in via generale, di più licenze NCC in capo ad un unico soggetto, fatta salva la mera possibilità di limitarlo, per singola procedura, non pare residuino spazi ermeneutici su cui poter validamente appuntare la scelta effettuata dall’Amministrazione resistente col bando impugnato, col quale è stata impedita la possibilità partecipazione alla gara di soggetti già muniti di licenza NCC, piuttosto che limitare il cumulo delle autorizzazioni oggetto della procedura selettiva di cui trattasi.

7. Peraltro, va altresì condiviso l’orientamento pretorio che ha già avuto modo di precisare, in passato, come il divieto di cumulo debba comunque essere tenuto distinto dal divieto di partecipazione, con ciò significando che, ad esempio, la previsione normativa (art. 8, co. 2, l. n. 21/92) che esclude dal cumulo la licenza taxi con quella NCC debba produrre i suoi effetti non nella fase di partecipazione del soggetto interessato ma, soltanto, nel successivo momento dell’assegnazione delle autorizzazioni poste a base di gara, atteso che, solo allora, il privato vincitore sarà messo di fronte alla scelta di rinunciare alla precedente licenza taxi per ottenere la nuova per il noleggio con conducente, precisandosi come, in caso contrario, resterà titolare della precedente licenza rinunciando all’assegnazione di quella nuova.

In tal senso, quindi, anche lo specifico divieto di cumulo imposto dal legislatore nazionale è stato considerato dalla giurisprudenza come non ostativo alla partecipazione alla procedura selettiva di tipo comparativo, dovendo operare solo nella successiva sede di assegnazione del bene della vita anelato, con ciò significando che, avuto riguardo al caso in esame, va comunque esclusa la possibilità che il bando gravato avrebbe potuto validamente escludere dalla partecipazione la società ricorrente per effetto di un asserito vincolo imposto con atto amministrativo generale sulla scorta di una previsione regolamentare.

Al riguardo, la g.a. ha proprio statuito come il divieto di cumulo “ non implica un divieto di partecipazione alle procedure di affidamento delle licenze taxi per coloro che già posseggano un'autorizzazione per noleggio con conducente, ma comporta unicamente il divieto di cumulare i due titoli in caso di aggiudicazione della licenza taxi, il cui rilascio potrà essere concretamente ottenuto solo previa rinuncia al titolo già posseduto ” (T.A.R. Sardegna, sent. n. 504/2016; in termini Cons. Stato, sent. n. 3209/2022).

8. Chiarito che pur a voler, in astratto, ritenere che il regolamento provinciale contenesse una clausola esplicita di divieto di cumulo tra licenze NCC, questa non avrebbe potuto comunque determinare l’esclusione dalla partecipazione alla procedura a soggetti già muniti della medesima licenza, il Collegio deve ulteriormente rilevare come non sia neppure condivisibile l’interpretazione del regolamento provinciale offerta dall’Amministrazione resistente, posto che, da un lato, non può essere obliterato come detta fonte di rango secondario, in maniera espressa e in via generale, ammetta il cumulo di più licenze in capo alla medesima persona (art. 5, co. 1) e, dall’altro lato, che l’unica deroga normativamente prevista dallo stesso regolamento risulti essere quella della limitazione (e non dell’esclusione) del cumulo nell’ambito di ogni singola procedura, con espressa indicazione di tale circostanza nel bando.

Essendo ammesso, in via generale, sia dalla fonte primaria che da quella secondaria, il cumulo delle licenze in argomento, essendo consentita al livello regolamentare, soltanto, una mera limitazione del cumulo per singola procedura, l’Amministrazione avrebbe potuto, soltanto prevedere, nel bando di gara, una limitazione al cumulo delle assegnazioni delle diciassette licenze NCC previste, consistente nell’attribuzione di non più di una (o due, o tre, ecc.) licenza per singolo soggetto.

La suddetta limitazione prevista dal regolamento, quindi, a fronte di una regola generale contemplata dalla stessa norma secondaria vigente, non può se non operare nel senso di fornire una facoltà al dirigente responsabile, nell’ambito di ogni singola procedura ad evidenza pubblica, di stabilire un limite al cumulo delle licenze messe a gara in capo ai soggetti collocati utilmente in graduatoria, non trovando sostrato fertile la diversa decisione, censurata in questa sede processuale, di escludere ad abrupto dalla partecipazione alla procedura i soggetti già in precedenza titolari di licenza NCC, che si pone in contrasto con la previsione normativa regolamentare generale che ammette il cumulo (art. 5, co. 1).

Del resto, nell’esercizio della funzione amministrativa (indizione procedura per assegnazione licenze NCC, nel caso in esame) la p.a. deve rispettare quanto stabilito dalla legge a monte, ma anche quanto previsto dai regolamenti dalla medesima emanati, che costituiscono fonti giuridiche dell’ordinamento, con conseguente generalità e astrattezza delle loro disposizioni, in grado di conformare (anche) l’ agere amministrativo successivo, con conseguente illegittimità di atti difformi a tali precetti.

Ciò comporta che l’apprezzamento dei paventati interessi pubblici sopravvenuti (necessità di apertura al mercato), ove non tutelabili mediante lo strumento previsto della limitazione del cumulo dal regolamento vigente, deve trovare collocazione nella fase discrezionale dell’adozione e/o della modifica del regolamento, non potendo essere conseguito in sede di procedimento amministrativo, nel quale, ai fini della sua legittimità, risulta essenziale il rispetto di tutte le normative vigenti, regolamentari incluse.

9. In definitiva, il ricorso va accolto in parte, con conseguente annullamento, come chiesto dalla parte ricorrente, del bando impugnato e del decreto sindacale n. 335 del 31.10.2025, mentre risulta immune dai vizi prospettati il regolamento provinciale del 2013, per come sopra interpretato.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate col dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati precisati in parte motiva.

Condanna la Città Metropolitana di Catania al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente che si liquidano in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR EN, Presidente

DA PR, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA PR	UR EN

IL SEGRETARIO