Pubblicato il 20/04/2026

N. 07014/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01071/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da DI GR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6EBC28520, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Carpignano, Helga Garuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

In.Co.M. S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Di Ienno, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale G. Mazzini, 33;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

(i) della Determina del Capo del Centro Unico Contrattuale e Responsabile del procedimento per la fase di affidamento del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri  - Centro Unico Contrattuale, prot. n. 1501/7/18-58 del 23 dicembre 2025, comunicata in pari data, tramite pec, prot. n. 1501/7/18-58-1, con la quale il Comando Generale ha escluso il RTI DI GR S.r.l., di cui DI GR S.r.l. è capogruppo mandataria, dalla “procedura aperta per la conclusione di due accordi quadro della durata di 48 mesi, ognuno dei quali con un solo operatore economico, per la fornitura di materiali di vestiario ed equipaggiamento utili a colmare il fabbisogno logistico connesso alla nuova assegnazione/rinnovo di capi di vestiario per gli anni 2026-2029  - Lotto 1  - fornitura di n. 75.000 divise estive per il personale maschile (composte da una giubba e un pantalone) e n. 21.000 divise estive per il personale femminile (composte da una giubba, un pantalone e una gonna)” (CIG B6EBC28520);

(ii) della nota prot. n. 1501/7/18-64-2-2025 in data 14 gennaio 2026, con la quale il Capo Servizio del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri  - Direzione Approvvigionamenti Servizio Appalti ha risposto all'istanza di annullamento in autotutela presentata dall'odierna ricorrente in data 8 gennaio 2026;

(iii) del Verbale n. 01 della Commissione giudicatrice di gara, lotto 1, nella parte relativa all'esclusione del ricorrente e del Verbale n. 02 della Commissione giudicatrice di gara, lotto 1, nella parte in cui prende atto di quanto disposto nel Verbale n. 01;

(iv) nei limiti di quanto contestato nel secondo motivo di ricorso, del Bando di gara, del Disciplinare di gara, delle Specifiche Tecniche Maschili e Femminili e di tutti i documenti a essi allegati costituenti le lex specialis di gara del lotto 1 ossia, in particolare, degli articoli 16 e 21 del Disciplinare e della Parte II, Capo I delle Specifiche Tecniche Maschili e Femminili in relazione al Lotto 1;

(v) dell'eventuale provvedimento di aggiudicazione del lotto 1 della gara o comunque del provvedimento di esito della gara, allo stato non conosciuto;

(vi) di tutti gli atti comunque presupposti, preparatori, connessi e/o conseguenti

e

con conseguente riammissione alla gara dell'odierna ricorrente previa eventuale declaratoria di inefficacia del contratto, qualora sia stato nel frattempo stipulato, ai sensi dell'art. 121, comma 1 e/o 122 del D.Lgs. 104/2010 e comunque per il risarcimento del danno.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 05/03/2026:

- del decreto prot. n. 50 in data 20 febbraio 2026, con il quale il Direttore della Direzione Approvvigionamento del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri ha disposto l'aggiudicazione della gara al RTI composto da IN.Co.M. SP (mandataria) RG GR RL Unipersonale e NO SI AS (mandanti);

- della nota prot. 1501718752025 in data 23 febbraio 2026 con la quale il capo Servizio del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri Direzione Approvvigionamenti servizio appalti ha comunicato l'aggiudicazione della gara in esame ai sensi dell'art. 90 comma1, lett. c) del D. Lgs. 36 2023

e

con conseguente riammissione alla gara dell'odierna ricorrente previa eventuale declaratoria di inefficacia del contratto, qualora sia stato nel frattempo stipulato, ai sensi dell'art. 121, comma 1 e o 122 del D. Lgs. 104 2010 e comunque per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di In.Co.M. S.P.A e di Ministero della Difesa e di Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. NL ME e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando del 14/04/2025 - pubblicato il 22/05/2025 sulla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici e il 11/07/2025 sulla G.U.U.E. - il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri-Centro Unico Contrattuale ha indetto la procedura aperta per la conclusione di due accordi quadro della durata di 48 mesi, ognuno dei quali con un solo operatore economico, per la fornitura di materiali di vestiario ed equipaggiamento utili a colmare il fabbisogno logistico connesso alla nuova assegnazione/rinnovo di capi di vestiario per gli anni 2026-2029, procedura suddivida in due lotti distinti.

Per quanto interessa ai fini del presente giudizio, il lotto 1 della gara ha ad oggetto la “fornitura di n. 75.000 divise estive per il personale maschile (composte da una giubba e un pantalone) e n. 21.000 divise estive per il personale femminile (composte da una giubba, un pantalone e una gonna)” per un importo complessivo presunto di Euro 25.776.000,00, IVA esclusa, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con l’assegnazione di un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica e di 30 punti per l’offerta economica.

L’art. 16 del Disciplinare di Gara, per quanto qui d’interesse, prevede che “L’offerta tecnica deve rispettare le caratteristiche minime stabilite nelle specifiche tecniche, pena l’esclusione dalla procedura di gara […] Contestualmente il concorrente dovrà presentare, a pena di esclusione dalla gara, la campionatura prevista nella parte II “Parametri di valutazione dell’offerta tecnica” delle specifiche tecniche allegate, mediante l’invio di un plico chiuso […] Il ritardo o l’omessa consegna del plico contenente i campioni comporterà l’esclusione dalla presente procedura di gara, in quanto la campionatura ha una funzione “valutativa” dell’offerta tecnica, visto che vi sono degli aspetti qualitativi da valutare strettamente legati alla verifica fisica del prodotto. L’offerta pertanto diviene completa solo con il deposito della campionatura. […] La mancata o incompleta presentazione di quanto sopra indicato comporterà l’esclusione dalla gara”.

L’art. 21 del Disciplinare, regolando la fase di apertura e valutazione delle buste da parte della Commissione giudicatrice, stabilisce poi che “Nella medesima seduta la predetta commissione procederà ad aprire i colli contenenti i campioni presentati, controllandone il contenuto e verificando che lo stesso sia conforme a quanto previsto nelle specifiche tecniche poste a base di gara. Qualora la campionatura presentata non risponda a quanto richiesto nel predetto documento, il concorrente verrà escluso dalla gara”.

Alla procedura di gara controversa (ovverosia quella riguardante il lotto 1) partecipavano l’RTI DI GR (il ricorrente) e l’RTI In.Co.M. (il controinteressato).

La Commissione giudicatrice procedeva ad esaminare le offerte tecniche presentate e, così come emerge dal verbale n. 1 del 22/12/2025, analizzando l’offerta presentata dal ricorrente, rilevava che:

“relativamente alla versione maschile mancano i seguenti materiali:

- campione della "fodera rayon bianca";

- campione della "fodera rayon rossa";

relativamente alla versione femminile mancano i seguenti materiali:

- campione della "fodera rayon rossa";

relativamente a entrambe le versioni, manca il supporto elettronico contenente i rapporti di prova in formato PDF”.

Sempre in data 22/12/2025, la Commissione, rilevata la regolarità dell’offerta presentata dal controinteressato, procedeva ad attribuire allo stesso il punteggio di 67/70 in relazione all’offerta tecnica e il punteggio di 27/30 in relazione all’offerta economica e proponeva pertanto l’aggiudicazione al controinteressato, unico concorrente rimasto in gara.

Infine, in data 23/12/2025, l’Amministrazione comunicava al ricorrente il provvedimento di esclusione ai sensi dell’art. 90 D.Lgs. n. 36/2023, riprendendo pedissequamente le motivazioni di cui al verbale della Commissione prima citato; avverso il provvedimento di esclusione il ricorrente proponeva in data 08/01/2026 istanza di annullamento in autotutela che, tuttavia, veniva respinta con atto del 14/01/2026.

2. Avverso il predetto provvedimento di esclusione è insorto il ricorrente con atto introduttivo ritualmente notificato all’Amministrazione e al controinteressato.

Con la prima censura, il ricorrente contesta il provvedimento di esclusione per le seguenti ragioni:

i) con riguardo alla mancata presentazione del campione di fodera rayon rossa sia per le divise femminili che per quelle maschili, si rileva che le Specifiche Tecniche non prevedevano un preciso obbligo di presentazione di un autonomo campione, limitandosi a stabilire che ogni concorrente dovesse fornire un “congruo quantitativo di tutti gli accessori utilizzati per la realizzazione del manufatto” .

La fodera rayon rossa, pertanto, non doveva essere campionata separatamente dalle altre parti della divisa, a differenza di quanto richiesto con riguardo ad altri accessori in maniera espressa dalla stazione appaltante; da ciò discende che, avendo egli presentato i campioni delle divise complete (le quali chiaramente recano anche la fodera rayon rossa a fondo manica, così come si evince anche dalle fotografie del campione della divisa intera maschile e di quella femminile depositate in atti), la Commissione aveva in realtà un’offerta completa, potendo constatare la presenza di tale elemento accessorio e visionarne la rispondenza ai requisiti minimi richiesti dalle Specifiche Tecniche. Inoltre, anche a voler ritenere che in base alle disposizioni di gara l’operatore economico fosse tenuto alla presentazione di un autonomo campione della fodera rayon rossa, deve essere evidenziato che tale disposizione è generica e ambigua, con la conseguenza che la stazione appaltante non avrebbe dovuto procedere in via automatica all’esclusione, ma avrebbe dovuto invece attivare il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101, comma 3, del D. Lgs. n. 36/2023;

ii) relativamente alla mancata presentazione del campione di fodera rayon bianco nel plico delle divise maschili, si rileva che, similmente a quanto dedotto nel punto precedente, le relative Specifiche Tecniche (a differenza di quanto previsto dalle Specifiche Tecniche riguardanti le divise femminili) non prevedevano un preciso obbligo di presentazione di un autonomo campione, ma soltanto che ogni materiale accessorio dovesse essere presentato, senza alcuna specifica indicazione in merito a una forma particolare o alla quantità minima.

Ebbene, nel caso di specie, l’errore in cui sarebbe incorsa la Commissione sarebbe ancora più grave dal momento che è pacifico che è stato presentato un autonomo campione di fodera rayon bianca all’interno del plico delle divise femminili: la Commissione, pertanto, aveva a disposizione un’offerta completa, potendo non solo constatare la presenza di tale elemento accessorio all’interno della divisa maschile prodotta, ma anche visionare l’autonomo campione prodotto con riguardo alle divise femminili, stante l’identità dei requisiti tecnici minimi richiesti per il tessuto con riferimento ad entrambe le divise.

Inoltre, anche a voler ritenere che in base alle disposizioni di gara l’operatore economico fosse tenuto alla presentazione di un autonomo campione della fodera rayon bianca anche per le divise maschili, deve essere evidenziato che tale disposizione è generica e ambigua, con la conseguenza che pertanto la stazione appaltante non avrebbe dovuto procedere in via automatica all’esclusione, ma avrebbe dovuto invece attivare il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101, comma 3, del D. Lgs. n. 36/2023;

iii) infine, con riferimento alla presunta mancanza dei rapporti di prova su supporto elettronico, si evidenzia che, in base alle disposizioni della lex specialis di gara, i rapporti ufficiali di prova dovevano essere “ forniti anche su supporto elettronico formato PDF (non immagine)” .

La disposizione, tuttavia, non elencava quali supporti elettronici i concorrenti avrebbero dovuto utilizzare, limitandosi a fornire un’indicazione del tutto generica dello strumento elettronico e chiarendo solo il formato (ossia .pdf non immagine), con la conseguenza che la presentazione dei rapporti ufficiali di prova tramite qualsiasi strumento elettronico/digitale, purché in formato .pdf, avrebbe dovuto essere ritenuta conforme alla legge di gara e, pertanto, avendo egli caricato tutti i rapporti di prova ufficiali nel formato richiesto sul portale Mepa dedicato alla gara, la Commissione non avrebbe dovuto procedere all’esclusione.

In ogni caso, anche a voler ritenere che in base alle disposizioni di gara l’operatore economico fosse tenuto alla presentazione dei rapporti di prova tramite un diverso strumento tecnologico rispetto al portale Mepa, deve essere evidenziato che tale disposizione è generica e ambigua, con la conseguenza che la stazione appaltante non avrebbe dovuto procedere in via automatica all’esclusione, ma avrebbe dovuto invece attivare il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101, comma 3, del D. Lgs. n. 36/2023.

Con la seconda censura, avanzata in via subordinata, il ricorrente lamenta l’illegittimità degli artt. 16 e 21 del Disciplinare di Gara, oltre che delle Specifiche Tecniche, nella parte in cui stabiliscono l’esclusione dalla gara per il concorrente che non abbia presentato i documenti e i materiali richiesti ovvero li abbia presentati in modo incompleto per contrasto con i principi di fiducia, risultato, favor partecipationis, nonché con il criterio ermeneutico di interpretazione delle disposizioni di gara in senso coerente con i citati principi, dal momento che altrimenti si perverrebbe all’esclusione dalla gara dell’operatore economico, sebbene l’offerta e la campionatura da questi presentate siano, così come sarebbe avvenuto nel caso di specie, nella sostanza complete e idonee ad essere esaminate e valutate dalla Commissione.

3. Si costituivano in giudizio l’Amministrane intimata e il controinteressato, i quali provvedevano a depositare memorie difensive e documentazione.

4. All’esito della camera di consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare, è stata adottata l’ordinanza n. 844 del 06/02/2026 con cui la domanda cautelare è stata respinta per carenza del requisito del fumus boni iuris.

5. Con motivi aggiunti, ritualmente notificati e depositati, il ricorrente ha provveduto ad impugnare il decreto n. 50 del 20/02/2026 con cui la stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione della gara a favore del controinteressato. Le censure proposte sono identiche a quelle contenute nel ricorso introduttivo.

6. In vista dell’udienza pubblica fissata per l’esame della controversia, il ricorrente e il controinteressato hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

7. Da ultimo, all’udienza pubblica del 08/04/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il gravame nel suo complesso è infondato e da respingere, intendendo il Collegio confermare quanto statuito in fase cautelare.

9. In via preliminare, il Collegio rileva che l’impugnato provvedimento di esclusione è un atto plurimotivato, sicché lo stesso resiste all'annullamento se risulta sussistente anche una sola delle ragioni che lo sorreggono (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 4 febbraio 2026, n. 917).

10. Ciò posto, il Collegio ritiene sussistente la causa di esclusione consistente nella mancata produzione in fase di gara del campione della fodera rayon rossa sia per le divise maschili che per quelle femminili.

I fatti oggetto di controversia sono pacifici: il ricorrente, infatti, non ha presentato un autonomo campione della fodera rayon rossa, sostenendo che la lex specialis non stabilisse un preciso obbligo in tal senso e che, in ogni caso, tale tessuto fosse presente all’interno del campione della divisa (sia quella maschile sia quella femminile) con la conseguenza che la Commissione avrebbe dovuto ritenere l’offerta completa, potendo constatare la presenza di tale elemento accessorio e visionarne la rispondenza ai requisiti tecnici minimi richiesti.

Il Collegio ritiene tale ricostruzione giuridica non convincente.

Le Specifiche Tecniche per le divise maschili e le Specifiche Tecniche per le divise femminili, invero, stabiliscono espressamente, al capo V, che la fodera rayon rossa deve essere considerata un accessorio della divisa e, inoltre, che deve possedere determinate caratteristiche tecniche; inoltre, nella parte II, riguardante i parametri di valutazione dell’offerta tecnica, è espressamente previsto che il concorrente, oltre alla documentazione richiesta dal disciplinare di gara, deve presentare, pena l’esclusione dalla gara stessa, tra le altre cose, la campionatura di determinate materie prime e, mentre per alcune viene indicato il preciso quantitativo richiesto, per altre viene richiesto l’invio di un congruo quantitativo; in particolare, per quanto qui d’interesse, l’elencazione delle campionature delle materie prime richieste si conclude con la dicitura “congruo quantitativo di tutti gli accessori utilizzati per la realizzazione del manufatto” di talché il concorrente doveva ritenersi onerato di produrre un congruo quantitativo di tutte le materie prime considerate accessori, come appunto la fodera rayon rossa.

Il significato letterale della clausola in commento invero non lascia adito a dubbi. Il fatto che per alcune materie prime venisse indicato il preciso quantitativo richiesto, infatti, non può, come invece preteso da parte ricorrente, essere considerato un indice del fatto che per le altre materie prime non fosse necessario l’invio di un autonomo campione; al contrario, l’unica differenza che emerge è che mentre per alcune materie prime il concorrente era tenuto a presentare un determinato quantitativo, per altre – ossia per quelle materie prime definibili accessori non rientranti nell’elenco, tra cui la fodera rayon rossa – era sufficiente la campionatura di un “ congruo quantitativo”, essendo pertanto rimessa all’operatore economico la scelta di quanto materiale produrre, ma essendo comunque necessario che venisse prodotto un idoneo quantitativo del materiale.

La stazione appaltante, pertanto, avendo rilevato la mancata autonoma campionatura della fodera rayon rossa, ha correttamente proceduto all’esclusione del ricorrente dalla procedura di gara; la disposizione in commento, infatti, come esposto, non aveva natura né generica né ambigua e, inoltre, la lex specialis prevedeva espressamente l’esclusione del concorrente in ipotesi di mancato invio di tutto il materiale richiesto.

Né la stazione appaltante avrebbe potuto fare ricorso al soccorso istruttorio, dal momento che lo stesso, per costante giurisprudenza amministrativa, non è ammesso per modifiche all’offerta tecnica o all’offerta economica; sul punto, ex multis, può essere richiamato Consiglio di Stato, Sez. V, 2 aprile 2025, n. 2789 secondo cui “ Nel caso di incompletezza e indeterminatezza dell'offerta è esclusa la possibilità di ricorso al cd. soccorso istruttorio" (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2023, n. 1482, cit.); - “ove infatti la stazione appaltante richieda solo dei chiarimenti senza necessità di dover attingere a documenti esterni all’offerta si può parlare di soccorso procedimentale (ammesso anche con riguardo all’offerta tecnica: cfr. Cons. Stato, n. 324 del 2023), mentre ove sia invece necessaria la produzione di ulteriori documenti si ricade nel soccorso istruttorio, non ammesso per l’offerta tecnica” (Cons. Stato, sez. V, 20 maggio 2024 n. 4472)”.

11. Quanto, invece, alla censura avanzata in via subordinata con cui il ricorrente lamenta l’illegittimità delle norme della lex specialis nella parte in cui stabiliscono l’esclusione dalla gara per il concorrente che non abbia presentato i materiali richiesti per presunto contrasto con i principi di fiducia, risultato e favor partecipationis, il Collegio rileva che le anzidette disposizioni, al di là del già ritenuto tenore letterale chiaro delle stesse, non hanno natura meramente formale, bensì sono preordinate ad un precisa funzione, con la conseguenza che una violazione delle stesse, così come avvenuto nel caso di specie, non si risolve in una mera irregolarità di tipo formale, avendo al contrario la precipua funzione di permettere alla Commissione di accertare le specifiche tecniche dei materiali presentati.

Invero, così come emerge dal Disciplinare di Gara, le campionature richieste erano necessarie per verificare – mediante test di laboratorio – la congruità delle caratteristiche dichiarate e, pertanto, in assenza delle stesse era impossibile per la Commissione procedere ad una autonoma valutazione dei materiali prodotti. Nel caso di specie, poi, non può essere ritenuto sufficiente il fatto che all’interno della divisa maschile e di quella femminile fosse presenta la fodera rayon rossa; è, infatti, verosimile che il tessuto disponibile non sarebbe stato sufficiente ad effettuare i test di laboratorio necessari, dal momento che la materia prima presente nelle divise, a causa delle operazioni di rimozione, potrebbe venire alterata e che il quantitativo di tessuto ricavabile dalla divisa potrebbe non essere sufficiente per effettuare le prove richieste. D’altra parte, questa sembra proprio essere, come prima rilevato, la ratio delle disposizioni contestate; in altri termini, in assenza di un “ congruo quantitativo” delle materie prime richieste (tra cui quelle definibili accessori) la Commissione si trova nell’impossibilità di effettuare accertamenti autonomi sui materiali prodotti, con la conseguenza che non può appurare se le specifiche tecniche richieste per i materiali siano state effettivamente rispettate e non può di conseguenza attribuire il relativo punteggio.

12. Alla luce di tutto quanto esposto, il gravame deve ritenersi infondato e deve essere respinto.

13. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate nella somma di € 8.000,00, oltre oneri e accessori di legge ivi compreso il rimborso delle spese generali nella misura del 15%, CPA e IVA se dovuta, da corrispondersi per la metà a favore del Ministero resistente e per la metà a favore del controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA IN, Presidente

Domenico De Martino, Referendario

NL ME, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NL ME	VA IN

IL SEGRETARIO