Pubblicato il 24/12/2025

N. 23776/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13989/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 13989 del 2025, proposto da
SA ER, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Maria Fasano, Stefania Fasano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e Formazione, non costituito in giudizio;

nei confronti

SC US, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della comunicazione di rigetto dell’istanza di riconoscimento del titolo conseguito all’estero recante la data del 13 novembre 2025 n. 0077073, resa dal Direttore Generale del Ministero dell'Istruzione e del Merito - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione;

- di ogni altro atto precedente e successivo, comunque connesso con il provvedimento impugnato, ivi compreso il preavviso di rigetto notificato ai sensi dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241.

- di ogni altro atto ad esso connesso presupposto e consequenziale dal quale possa scaturire pregiudizio per l’odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa SC DE BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio la parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

1.1 Il diniego è basato sulla riscontrata assenza, da parte del Ministero, nella documentazione allegata dalla ricorrente, oltre che del CNRED e del certificato Nivel II, della “RI” rilasciata dal Ministero romeno recante il titolo di abilitazione all’insegnamento in Romania con l’indicazione della disciplina oggetto di insegnamento e la fascia di età degli alunni cui l’insegnamento è rivolto.

2. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di diritto.

- “ 1. Difetto di motivazione - eccesso di potere - difetto di istruttoria - violazione di legge - violazione, in concreto, dei principi espressi dall’adunanza plenaria del consiglio di stato - richiesta delle integrazioni documentali ben oltre il termine di 30 giorni fissato dalla normativa di settore – violazione e falsa applicazione del principio di libera circolazione e il riconoscimento reciproco dei titoli di formazione - provvedimento totalmente difforme ai principi resi dall’Adunanza plenaria ”.

La ricorrente ha prodotto in sede di riscontro al preavviso di rigetto l’RI con il piano di studi completo, le traduzioni ed altri documenti attestanti il compiuto percorso formativo estero, dimostrando di essere competente per l’insegnamento negli istituti di I e di II grado, come da documentazione versata in atti. L’Amministrazione, che è rimasta in una prima fase inerte per circa otto mesi, successivamente ha assegnato termini perentori stringenti per completare la documentazione, non ha accettato istanze di proroga né integrazioni tardive, e ha denegato il riconoscimento senza valutare le integrazioni fornite.

- “ 2. Violazione del criterio di buona fede sancito dall’art. 4 del TUE –- violati l’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 206/2007 - eccessivo onere documentale – sospensione del procedimento amministrativo – violazione del principio di leale collaborazione ”.

La condotta procedimentale seguita dall’Amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’Autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio, anche tenuto conto che i documenti richiesti dovevano pervenire dall’estero.

- “ 3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti – omessa comparazione del percorso formativo - difetto assoluto di motivazione in relazione alla paventata inconciliabilità dei due programmi formativi – carenza di istruttoria in merito alla inconciliabilità del programma - violazione falsa applicazione dell’art. 13 del d.m. istruzione 10 settembre 2010 n. 249 -omessa comparazione dei percorsi – violazione e falsa applicazione articolo 22 del d.lgs. n. 206/2007 ”.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche in quanto l’Amministrazione ha omesso di comprare il percorso svolto dalla parte ricorrente all’estero con quello richiesto dalla normativa nazionale ai fini dell’abilitazione per le classi di concorso oggetto di domanda.

- “ 4. Reiterata violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della direttiva 2013/55/UE – eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e manifesta illogicità – mancata previsione di eventuali misure compensative in caso di non corrispondenza tra le figure professionali nei due stati membri ”.

L’impugnato provvedimento di rigetto sarebbe palesemente illegittimo anche nella parte in cui non ha previsto l’alternativa dell’imposizione di misure compensative.

- “ 5. Valutazione del titolo in guisa difforme dalle best practices previste dal manuale EAR ”.

Non risulta, poi, che sia stata effettuata una valutazione del titolo secondo i criteri indicati nel Manuale EAR (European Area of Recognition), elaborato nell'ambito del processo di Bologna per facilitare il riconoscimento dei titoli di studio, specie in materia di “Differenze sostanziali”.

- “ 6. Violazione per inosservanza della Convenzione di Lisbona (v. l. n. 148/2002) ”.

Il gravato rigetto si porrebbe anche in contrasto con la Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all'insegnamento superiore, ratificata dall'Italia con legge 148/2002.

- “ 7. Disparità di trattamento rispetto ad altri docenti che hanno ottenuto il riconoscimento del titolo conseguito in Romania sulle medesime classi di concorso richieste da parte ricorrente ”.

L’Amministrazione avrebbe determinato una grave disparità di trattamento tra docenti che presentano un identico profilo curriculare e di studi.

- “ 8. Sulla paventata carenza documentale – violazione e falsa applicazione articolo 13 della direttiva 2005/36/CE ”.

La mancanza dei documenti necessari ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE non dovrebbe essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla professione regolamentata.

3. Con decreto presidenziale del 15 novembre 2025 è stata accolta la domanda di misura interinale monocratica.

4. In data 18 novembre 2025 si è costituito in giudizio il Ministero resistente con atto formale.

5. Alla camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025, fissata per la trattazione collegiale dell’istanza cautelare, il Collegio ha formulato avviso alle parti, sussistendone i presupposti, di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.

6. Il ricorso, i cui motivi di diritto possono essere congiuntamente delibati in quanto oggettivamente connessi, è fondato e va accolto nei limiti e termini di cui appresso.

6.1 Nel caso di specie, l’Amministrazione, a fronte dell’istanza presentata dalla ricorrente, è rimasta in una prima fase inerte e, successivamente, ha assegnato termini perentori stringenti alla richiedente per completare la sua documentazione, denegando il riconoscimento senza effettuare un esame comparativo. La condotta procedimentale seguita dall’Amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa.

Né al contrario si può ritenere legittima tale condotta sulla base della circostanza per cui il rigetto non impedirebbe il deposito di una nuova istanza completa della documentazione.

Oltre alla duplicazione di procedimenti amministrativi e istanze, che si aggiungerebbero al numero rilevante di domande in corso di esame, deve rilevarsi l’effetto negativo che il diniego di riconoscimento è suscettibile di riverberare sulla partecipazione degli interessati alle procedure concorsuali, nonché alle procedure di formazione delle GPS, alle quali il Ministero consente la partecipazione con riserva, in pendenza di riconoscimento del titolo di ammissione (cfr. art. 3, co. 4, D.D. n. 499/2020, art. 4, co. 5, D.D. n. 2575/2023, art. 7, co. 1, lett e), O.M. n. 112/2022 e O.M. n. 88/2024).

Pertanto, va dichiarata l’illegittimità del provvedimento impugnato, nella parte in cui rigetta l’istanza senza valutare le integrazioni documentali inviate dalla ricorrente, né il tempo necessario per produrre l’ulteriore documentazione, richiesta dalla ricorrente all’autorità rumena dopo aver ricevuto la nota del Ministero.

6.2 Con riferimento alla mancata produzione dell’RI quale causa ritenuta dal Ministero ostativa all’esame dell’istanza, il Collegio rileva che la motivazione del diniego impugnato, assumendo come requisito indispensabile per procedere a valutare l’istanza di riconoscimento la produzione della c.d. RI ministeriale, attestante il diritto all’insegnamento, appare contrastante con la disciplina europea come ricostruita dalla recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022).

Nell’impostazione dell’Amministrazione, l’assenza di RI rappresenterebbe una carenza documentale che renderebbe impossibile l’esame della posizione dell’istante, non solo da un punto di vista formale ma soprattutto da un punto di vista sostanziale, dal momento che l’Amministrazione non disporrebbe di informazioni certe sulla formazione conseguita in Romania e sulla sua spendibilità, in quello Stato, come qualifica professionale.

In proposito, ritiene tuttavia il Collegio che l’RI ministeriale costituisca, al pari degli RI universitari (c.d. Nivel), un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante. Sotto tale profilo, dunque, l’RI si pone quale elemento certamente utile – ma non necessario – del procedimento volto alla individuazione e al riconoscimento della classe di concorso oggetto di istanza, in quanto per il tramite della stessa viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai Nivel – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto, che appare automatico, sotto il profilo abilitativo.

Nell’ambito della istruttoria afferente il riconoscimento dei titoli formativi ed abilitativi, dunque, l’Amministrazione può certamente richiedere non solo i Nivel – elementi costitutivi delle valutazioni afferenti al riconoscimento di titoli formativi e abilitativi europei in base alla Direttiva ed al Trattato sotto il profilo della durata e della qualità della formazione – ma anche l’RI ministeriale, quale ulteriore elemento istruttorio ai fini della corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione e certificativo del percorso formativo del richiedente.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza dell’RI ministeriale non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei Nivel e degli altri diplomi, anch’essi certificati con distinte RI e prodotti in sede di domanda di riconoscimento.

In base ai principi ora richiamati deve quindi ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti e senza valutare in concreto se – mediante il percorso di specializzazione seguito in Romania e l’eventuale attività professionale concretamente svolta – l’interessato abbia raggiunto il medesimo livello di competenze richieste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante per le classi di concorso richieste, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative.

6.3. In ogni caso, la documentazione integrativa richiesta alla parte ricorrente è stata prodotta in giudizio in lingua originale e nella versione tradotta in lingua italiana.

7. In definitiva, per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene il ricorso fondato, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato. Ne deriva che l’Amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente tenendo in considerazione i principi sopra esposti, nonché gli atti dalla stessa depositati – anche in corso di causa – che la medesima avrà cura di far pervenire nuovamente ai competenti Uffici del Ministero.

8. In considerazione della peculiarità e novità delle questioni risolte, sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NI UT, Presidente FF

SC DE BA, Referendario, Estensore

Ciro Daniele Piro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC DE BA	NI UT

IL SEGRETARIO