Pubblicato il 17/12/2025

N. 22886/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01777/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1777 del 2025, proposto da:
-OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Guido Bernardini, Federica Cau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO LE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesca ROgnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale RO 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Mollo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via Marcantonio Colonna 27;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

- della rideterminazione di RO LE del 22 novembre 2024 prot.-OMISSIS-;

- di tutti gli atti, anche non noti, ad esse presupposti e conseguenti, ivi inclusa la D.D. n. rep. -OMISSIS- del 1° luglio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO LE, della Regione Lazio e dell’AS RO 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. GO IL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe a mezzo pec in data 20.1.2025, ritualmente depositato il 4.2.2025, i ricorrenti hanno adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della rideterminazione di RO LE del 22 novembre 2024 prot.-OMISSIS-;

- di tutti gli atti, anche non noti, ad esse presupposti e conseguenti, ivi inclusa la D.D. n. rep. -OMISSIS- del 1° luglio 2024.

2. Con la presente iniziativa processuale, gli odierni ricorrenti, nella qualità di esercenti la responsabilità genitoriale e tutoria nei confronti della figlia -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, interdetta giudiziale, avversano, in via principale, la determinazione summenzionata, a mezzo della quale RO LE, confermando il proprio pregresso orientamento, ha escluso la signora in questione dalla copertura delle spese di assistenza erogate alla struttura Associazione -OMISSIS-Onlus, presso cui era ricoverata stabilmente in quanto affetta da autismo e da grave ritardo psicomotorio, fin dalla nascita, con cerebropatia atrofica dell’emisfero sinistro.

Con tale determinazione, RO LE ha inteso conformarsi al dictum della sentenza n.18634/2024 del 25.10.2024, con la quale questo Tribunale, in accoglimento del ricorso promosso dagli odierni ricorrenti, aveva annullato la precedente determinazione dell’Amministrazione, di analogo tenore, riconoscendo il difetto assorbente della motivazione, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione.

Secondo la motivazione esposta nel provvedimento oggetto della presente impugnazione, la circostanza ostativa a garantire la copertura finanziaria per l’assistenza della paziente in questione sarebbe rappresentata dal fatto che la Regione Lazio, con propri provvedimenti deliberativi, e in particolare con la delibera giuntale n.983/2023 (di seguito DGR 983/2023), aveva riconosciuto la possibilità di copertura solo per n.87 assistiti, presi in carico dal sistema regionale fino all’anno 2020, escludendo invece la signora -OMISSIS-, in quanto assistita dall’AS RO 1 solo a partire dal 2021. In ragione delle determinazioni adottate dalla Regione, pertanto, RO LE sarebbe impossibilitata ad assicurare la provvista.

Nelle premesse dell’atto introduttivo, i ricorrenti espongono, in punto di fatto, quanto segue.

La signora -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, sin dalla nascita, risulta affetta da grave ritardo psicomotorio da cerebropatia atrofica dell’emisfero sinistro, con certificazione di handicap grave ai sensi dell’art. 3, comma 3, legge 104/1992 e con decreto del giudice tutelare di interdizione legale e nomina della madre -OMISSIS- -OMISSIS- quale tutore.

Nel 2021 la Sig.ra -OMISSIS- veniva inserita, previa autorizzazione della ASL di competenza (ASL RM1), presso la struttura residenziale socio-assistenziale “-OMISSIS-” sita in Capena (RM), struttura autorizzata al funzionamento come Casa Famiglia per disabili adulti dal Comune di Capena con Determinazione n. -OMISSIS- del 26.09.2017, accreditata ed inserita nel registro del consorzio della Valle Del Tevere, gestita dall’Associazione -OMISSIS- ETS.

Con la Memoria di Giunta del 24 settembre 2019 la Giunta ha preso atto che “le Aziende Sanitarie Locali della Regione Lazio, al fine di dare una risposta di continuità assistenziale alle persone con disturbo dello spettro autistico e disabilità complesse, ricorrono, tramite progetti individuali, all'inserimento degli stessi presso strutture socioassistenziali facendosi carico dei relativi costi”.

Veniva, dunque, avviata dalla Regione Lazio una ricognizione delle persone inserite dalle AA.SS.LL. presso le strutture accreditate (cd. bacino ad esaurimento) che terminava con la DGR 501/2023.

Con successiva deliberazione n. 983 del 28 dicembre 2023, la Giunta Regionale del Lazio manteneva a proprio carico gli oneri relativi agli interventi autorizzati dalle Aziende Sanitarie Locali (AA.SS.LL.), con conseguente contestuale trasferimento, in capo al Comune di residenza dei beneficiari, della responsabilità della copertura finanziaria del regime socioassistenziale precedentemente attribuita alle AA.SS.LL..

Allo stato, dunque, il finanziamento delle attività socioassistenziali è assicurato dai Comuni, che provvedono a corrispondere alle strutture accreditate ospitanti le tariffe per le prestazioni sociali erogate, mantenendo i livelli assistenziali previsti dal PAI (piano assistenziale individualizzato).

3. Il gravame veniva affidato alle censure di seguito rubricate ed esposte in sintesi e come meglio articolate nel ricorso:

3.1 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DGR 983/2023; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CONTINUITÀ ASSISTENZIALE E TUTELA DELLE PERSONE DISABILI; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI DI UGUAGLIANZA E RAGIONEVOLEZZA.

Si contesta la effettiva sussistenza del presupposto invocato da RO LE a supporto del gravato provvedimento, facendosi rilevare che, in alcun modo, la Regione Lazio, con propri atti deliberativi, generali o provvedimentali, ha vincolato RO LE a non assicurare la copertura finanziaria a beneficio della signora -OMISSIS- per l’assistenza nella struttura socioassistenziale denominata “-OMISSIS-”. La mancata inclusione della stessa nell’elenco dei beneficiari non trova inoltre alcuna giustificazione normativa, anzi confligge con i doveri di tutela del diritto alla salute sancito dall’art.32 Cost., ma anche dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità, ratificata dall’Italia con Legge n. 18/2009, non potendo i disallineamenti fra gli enti pubblici coinvolti interrompere la continuità assistenziale della paziente, cui la medesima ha senz’altro diritto.

3.2 VIOLAZIONE DELL’ART. 6, CO. 3 N. 4 DELLA “LEGGE QUADRO PER LA REALIZZAZIONE DEL SISTEMA INTEGRATO DI INTERVENTI E SERVIZI SOCIALI” DELL’8.1.2000 N. 328, DELL’ART. 7, COMMA 2, N. 3 DELLA LEGGE REGIONALE N. 11 DEL 10 AGOSTO 2016, DEGLI ARTT. 3, LET. B), C) ED E) E ART. 19, LET. A), B) E C) DELLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITÀ. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 3, 32 COST., NONCHÉ DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELL’AMMINSITRAZIONE. ECCESSO DI POTERE.

Si contesta la violazione dell’art.6, co.3 n.4 della L.n.328/2000, che affida ai Comuni il compito di assicurare le prestazioni socioassistenziali per le persone che necessitino, come nella circostanza, di stabile ricovero presso idonee strutture.

3.3 DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DI LEGGE PER IRRAGIONEVOLEZZA DEL PROVVEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DELLA LEGGE 8.1.2000 N. 328, VIOLAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE N. 11 DEL 10 AGOSTO 2016, DEGLI ARTT. 3, LETT. B), C) ED E) E ART. 19, LETT. A), B) E C) DELLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITÀ. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ. VIOLAZIONE LEGGE 241/1990. VIOLAZIONE PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ, VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 3 DELLA COSTITUZIONE.

Si denuncia la violazione dei principi di ragionevolezza e non discriminazione, nella misura in cui, pur a fronte della medesima necessità assistenziale, alla signora -OMISSIS- è stata denegata la provvista, e con essa la continuità nel trattamento, al contrario di altri utenti che, nelle medesime condizioni, sono stabilmente ricoverati nella struttura in questione (-OMISSIS-) godendo dell’agevolazione finanziaria.

4. RO LE si costituiva in giudizio in data 6.2.2025, per resistere al ricorso sulla base delle memorie difensive successivamente versate in atti.

Successivamente, si costituiva in giudizio anche l’AS RO 1, in data 20.2.2025, la quale eccepiva il difetto di legittimazione passiva dell’ente aslino.

5. In esito alla camera di consiglio del 26.2.2025 con ordinanza n.1317/2025, pubblicata in data 27.2.2025, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare, disponendo la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, contestualmente ordinando incombenti istruttori a carico della Regione Lazio e delle restanti amministrazioni evocate.

6. Seguiva il deposito di ampia documentazione e di contributi difensivi a cura delle parti.

In particolare, sia RO LE che la Regione Lazio (successivamente costituitasi in data 25.11.2025) versavano in atti i documenti rinvenuti dai propri uffici.

Inter alias, la difesa di RO LE ha sollevato eccezione di inammissibilità del ricorso, per mancata, tempestiva impugnazione degli atti regionali presupposti, la cui applicazione, in ogni caso, si imponeva anche a RO LE ai fini di cui trattasi. Nel merito, instava comunque per la reiezione del gravame, evidenziando come l’assunzione in carico della signora -OMISSIS- sia avvenuta, nel 2021, ad opera dell’AS RO 1 al di fuori di qualsivoglia procedura amministrativa di valutazione e, vieppiù, considerato che l’autismo rappresenta una patologia bisognosa di trattamento sanitario (come tale incluso nei cd. LEA), la competenza al pagamento della provvista sarebbe, in ogni caso, della Regione e dell’AS di competenza, non del Comune.

7. Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2025, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio scrutina le eccezioni in rito sollevate dalle parti intimate, respingendole.

Quanto all’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’AS RO 1, si rileva che, nella circostanza, l’ente aslino appare riconducibile alla nozione di “controinteressato sostanziale”, dal momento che la valutazione operata da RO LE non solo riconduce alla esclusiva responsabilità degli organi regionali la determinazione reiettiva assunta, ma finisce per adombrare che la competenza stessa appartenga a tali organi, in ragione della pretesa natura sanitaria della patologia e, di riflesso, dei trattamenti dovuti.

Ad ogni buon conto, anche laddove si opinasse nel senso che gli enti suddetti non rientrino nella nozione di controinteressati, la notifica del ricorso andrebbe nondimeno considerata quale mera litis denuntiatio, spettando quindi alla parte intimata la scelta se costituirsi e contraddire o meno (cfr., quam multis, Tar Napoli, 27.12.2017, n.6089). Peraltro, come sopra rilevato, è innegabile che l’oggetto della presente vertenza presenti, anche per l’AS, che non a caso ha comunque partecipato attivamente al giudizio, indubbi profili di interesse istituzionale, avendo avuto un ruolo attivo nella vicenda.

In ordine all’eccezione di inammissibilità del ricorso, fatto salvo quanto si dirà ulteriormente infra, si conferma quanto già rilevato nella precedente sentenza resa sulla vicenda, allorchè il Tribunale evidenziò l’assenza di atti a contenuto immediatamente lesivo, inclusa la DGR 983/2023.

Il Collegio esamina quindi il merito del ricorso.

9. Il ricorso è fondato, per quanto di seguito esplicato.

Ad avviso del Collegio, le censure proposte con l’atto introduttivo sono complessivamente tutte fondate, ben potendo essere trattate unitariamente, in ragione della sostanziale omogeneità tematica del relativo contenuto.

Con la determinazione impugnata, RO LE nega la copertura finanziaria necessaria a garantire la continuità assistenziale della signora -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- presso la struttura residenziale denominata “-OMISSIS-”, dove è stabilmente ospitata, a partire dal 2021 (per intervento dell’AS RO 1), per disturbi dello spettro autistico derivanti da cerebropatia artrofica dell’emisfero sx.

Non è contestato che tali esigenze permangano immutate all’attualità e che la signora, a causa dei comportamenti talvolta aggressivi (derivanti dalla predetta patologia) non potrebbe ragionevolmente fare ritorno nella casa familiare, necessitando di trattamenti e pratiche che solo una struttura professionale è in grado di fornire.

Dalla complessiva ricostruzione (anche documentale) dei fatti di causa, effettuata dalle parti, si evince che, fino al primo semestre 2024, l’inserimento nella struttura (-OMISSIS-) è stato spesato dall’AS RO 1 (e quindi con oneri finanziari a carico della Regione Lazio). Successivamente, ossia dal secondo semestre 2024, per effetto delle DGR 501/2023 e 983/2023, la Regione, con la nota prot.n. U0770114 del 13.6.2024 ha disposto di non farsi più carico delle rette delle persone inserite nelle strutture socio-assistenziali, invitando le AS a cessare i relativi pagamenti.

Il provvedimento impugnato afferma che RO LE non può farsi carico della retta della signora -OMISSIS-, in quanto la Regione, in ultimo con la DGR 983/2023, “ha riconosciuto la continuità assistenziale per "per le sole persone inserite dalle ASL sino al 2020", e ciò in esecuzione di quanto stabilito dalla Memoria di Giunta regionale del 24.9.2019, e in recepimento delle ricognizioni effettuate gli anni successivi a partire da tale atto di indirizzo.

La DGR 983/2023, contrariamente a quanto opina parte ricorrente, in alcun modo afferma che RO LE non possa garantire la continuità del trattamento alla sig.ra -OMISSIS- in quanto assistita (solo) dal 2021 e non dal 2020. Tale determinazione ha valenza precipuamente contabile-pianificatoria e si limita a stabilire che, transitoriamente, e fino al giugno 2024, la Regione avrebbe partecipato alle spese socioassistenziali per max 89 persone, affette da disturbi dello spettro autistico e già presi in carico dalle AS, inclusi allo scopo nelle ricognizioni promosse nel corso degli anni con la collaborazione degli enti coinvolti. Allorchè, nelle premesse, a pag.4 della delibera, si afferma che “a partire dal 1 gennaio 2020 per i progetti in corso, ovvero per casi già valutati dalla ASL per l'inserimento in strutture socio assistenziali, verranno impiegate risorse a carico del bilancio regionale utilizzando come parametro di riferimento le tariffe già adottate dalla Regione Lazio” si intendeva semplicemente richiamare la Memoria di Giunta del 24.9.2019, che per la prima volta aveva posto in evidenza la problematica di garantire la continuità dell’assistenza a soggetti in trattamento. A fare data dal 1.7.2024, gli oneri finanziari, come in effetti avvenuto, per gli 87 utenti associati al Comune di RO (ivi residenti) sarebbero stati imputabili interamente al Comune, e non più, in tutto o in parte, alla Regione Lazio.

Nel corso del presente giudizio, parte ricorrente e Amministrazione capitolina hanno dibattuto a lungo sul fatto che la sig.ra -OMISSIS- fosse o meno inclusa nell’elenco degli 87/89 utenti per i quali la Regione aveva assicurato la disponibilità, fino al giugno 2024, a contribuire al pagamento delle rette.

La parte ricorrente, nella memoria conclusionale, afferma che la sig.ra -OMISSIS- era allo scopo inclusa nell’elenco di cui alla nota di RO LE prot.n.-OMISSIS- del 21.7.2023, mentre la difesa di RO LE replica osservando che la sig.ra figurava in detto elenco redatto allo scopo di rappresentare alla Regione un ulteriore fabbisogno, non contemplato negli 89/87 utenti per i quali la Regione aveva espresso disponibilità alla copertura delle spese (sempre- s’intende- fino al giugno 2024).

Ad avviso del Collegio, tale questione non è, au fond, rilevante ai fini della risoluzione della presente controversia.

Sebbene, (solo) in sede difensiva, RO LE contesta che le prestazioni di cui necessita l’interessata avrebbero natura sanitaria e perciò dovrebbero essere poste a carico del sistema sanitario regionale, occorre invece rilevare che, nel corso del pluriennale rapporto di assistenza, RO LE non sembra avere dubitato della natura socioassistenziale del fabbisogno, come dimostrato dal fatto che, per gli utenti asseritamente inclusi nell’elenco summenzionato, per i quali RO LE assicura la copertura finanziaria, si parli di servizio socioassistenziale. Analogamente, in entrambi i provvedimenti impugnati (incluso cioè quello annullato in precedenza da questo Tar), si parla di “servizio di accoglienza e assistenza di persone adulte con sindrome dello spettro autistico e della disabilità complessa”. In altri termini, tanto la piana lettura dei provvedimenti adottati da RO LE che la complessiva documentazione versata in atti consentono di ritenere che, a fronte della patologia ascritta, ciò di cui l’interessata necessita assuma precipua caratterizzazione socioassistenziale più che sanitaria, fornendosi assistenza, controllo, governo della persona nel tempo e nello spazio.

Ed allora, se viene ad evidenza la necessità di assicurare servizi di tale conformazione, non può che essere affermata la generale competenza del Comune, in ossequio a quanto previsto dall’art.6, co.4 L.n.328/2000 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), secondo cui “per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica”. Analoga prescrizione è posta dall’art.7, co.3 l.r. Lazio n.11/2016.

Ne deriva che, laddove, nella circostanza in esame, la Regione non assicuri più la necessaria provvista (perché è decorso il periodo transitorio stabilito dalle determinazioni regionali di programmazione della spesa), cionondimeno questo comporta non il divieto per il Comune di farsi carico dell’utenza in questione, bensì la conseguenza di attribuire in proprio la competenza a garantire la provvista, pur senza il concorso del bilancio regionale.

Ad avviso del Collegio, non osta all’assunto che precede il fatto che l’assunzione in carico della sig.ra -OMISSIS- sarebbe avvenuta senza previa condivisione con il Comune, in pretesa violazione delle delibere afferenti il cd. Progetto di residenzialità, ossia al di fuori delle procedure amministrative previste, anche dalla normativa primaria, allo scopo di verificare, in modo comparativo rispetto all’utenza potenzialmente interessata, la meritevolezza dei fabbisogni. L’AS ha chiarito che la presa in carico è avvenuta in via d’urgenza, data la necessità immediata dell’intervento.

In disparte tale aspetto, si osserva che l’eventuale mancato adempimento, a cura della struttura sanitaria preposta (AS), delle procedure amministrative per la presa in carico dell’utente non può ridondare a danno del paziente, ma (al più) potrebbe giustificare una rivalsa nei rapporti interni fra pubbliche amministrazioni. D’altra parte, effettuata la presa in carico a cura dell’AS, e riconosciuta pacificamente la meritevolezza dell’assistenza nei termini finora assicurati dal sistema pubblico, e quindi l’eccezionalità della situazione, non può essere revocato in dubbio che la repentina interruzione dell’assistenza determinerebbe un serissimo rischio per la salute psico-fisica dell’interessata, ma anche dei suoi familiari (odierni ricorrenti), data la sostanziale impossibilità di gestire la figlia in ambito domiciliare, e che quindi la mancata copertura della provvista, in assenza di ulteriori, inconfutabili ragioni ostative, si porrebbe in frontale contrasto con l’obbligo primario di garantire l’interesse alla continuità del trattamento (sulla rilevanza generale di tale interesse, cfr., quam multis, Cass., sez. lav., 25.7.2024, n.20787; C. Cost., 6.6.2023, n.112; Tar Napoli, 23.2.2023, n.1167), in ossequio al principio costituzionale del diritto alla salute (art.32 Cost.) nonché dei principi affermati dalla Convenzione Onu sui diritti dei disabili del 13.12.2006, ratificata in Italia con l. n.18/2009, con particolare riguardo all’art.25 (diritto alla salute in condizioni di non discriminazione).

10. In conclusione, per quanto precede, il ricorso va accolto e, per l’effetto, occorre annullare la determinazione di RO LE del 22 novembre 2024 di cui al prot.n.-OMISSIS-.

Le spese di possono venire compensate, tenuto conto della particolarità della fattispecie in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la determinazione di RO LE del 22 novembre 2024 di cui al prot.n.-OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RO RA, Presidente

GO IL, Primo Referendario, Estensore

MA GI, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GO IL	RO RA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.