Pubblicato il 25/03/2026

N. 00585/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00370/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 370 del 2025, proposto dalla Farmacia Valle Dell’Irno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e IU MA TE, rappresentati e difesi dagli avvocati Sonia Selletti, Annalisa Cecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Galietta, Franco Marruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Baronissi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gian Luca Lemmo, Guido Lenza, Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della Nota prot. n. 0283142-2024 del 27 dicembre 2024, dell’Azienda Sanitaria Locale Salerno, comunicata a mezzo PEC alla Farmacia Valle dell’Irno S.r.l. il 27 dicembre 2024, recante diniego alla richiesta di riconoscimento dell’indennità di residenza farmacie rurali biennio 2024/2025;

nonché, quale atto presupposto,

- della Determina n. 44 del 26 giugno 2024, adottata dalla Commissione indennità di residenza farmacie rurali biennio 2024/2025 dell’AS Salerno, trasmesso in allegato alla nota del 27 dicembre 2024;

- nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali, connessi o comunque in rapporto di correlazione, anche se il contenuto sia allo stato sconosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti;

nonché per l’accertamento

della natura rurale della Farmacia Valle dell’Irno, in titolarità della Farmacia Valle dell’Irno S.r.l., afferente la sede farmaceutica n. 4 del Comune di Baronissi;

e per la condanna

al pagamento dell’indennità di residenza riconosciuta alle farmacie rurali sussidiate, nonché al risarcimento di tutti i danni subiti in conseguenza dell’adozione del provvedimento impugnato, in ragione della mancata applicazione degli sconti sui farmaci soggetti a rimborso SSN e delle agevolazioni riconosciuti alle farmacie rurali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Salerno e del Comune di Baronissi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa SI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 24 febbraio 2025 e depositato in data 4 marzo 2025, i ricorrenti, Farmacia Valle Dell’Irno s.r.l., in persona della socia e legale rappresentante dott.ssa Claudia Della Valle, ed il Dott. IU MA TE, in qualità di socio della predetta società e direttore della farmacia, impugnavano gli atti indicati in epigrafe chiedendone l’annullamento, nonché l’accertamento della natura rurale della Farmacia Valle dell’Irno, (sede farmaceutica n. 4 del Comune di Baronissi).

Chiedevano, inoltre, la condanna al pagamento dell’indennità di residenza riconosciuta alle farmacie rurali sussidiate, nonché al risarcimento del danno asseritamente patito in conseguenza del provvedimento gravato.

1.1. Deduceva in fatto la parte ricorrente che:

- con Decreto Dirigenziale n. 169 del 14 marzo 2017, la Regione Campania assegnava la sede farmaceutica n. 4 del Comune di Baronissi alla dott.ssa Claudia Della Valle, la quale, con Decreto della Regione n. 218 del 20 novembre 2017, otteneva l’autorizzazione all’apertura della farmacia nei locali ubicati nel Comune di Baronissi, frazione di Antessano;

- successivamente, con la delibera del Commissario Straordinario, con poteri del Consiglio Comunale, di revisione della pianta organica n. 8 del 28 marzo 2019, recante l’istituzione della sede farmaceutica n. 5, senza specificare nulla in merito alla natura delle farmacie, veniva allegata una relazione illustrativa che qualificava tutte le sedi farmaceutiche del Comune di Baronissi, come “urbane”;

- con istanza dell’8 ottobre 2020, la Dr.ssa Della Valle chiedeva al Comune una verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla l. n. 221/1968 per l’ottenimento della classificazione della sua farmacia come sede farmaceutica “rurale”, ovvero il numero di abitanti della frazione presso la quale è ubicata la farmacia non superiore a 5.000 e l’ubicazione dell’esercizio in frazione caratterizzata da discontinuità di abitati con il centro città;

- con successiva istanza del 28 ottobre 2020, l’interessata avanzava richiesta di rettifica della classificazione della sede farmaceutica n. 4, di cui era titolare, da “urbana” a “rurale” sostenendo che la farmacia fosse aperta al di fuori del capoluogo, nella frazione di Antessano e ricomprendendo la sede, oltre che tale località, le frazioni di Aiello e Acquamela, per un totale di 3.312 abitanti al 03.12.2020;

- con Deliberazione di Giunta Comunale n. 271 del 10 dicembre 2020, il Comune di Baronissi adottava la proposta di classificazione della sede farmaceutica n. 4 come “rurale” e chiedeva alla Regione Campania di esprimere un parere sulla possibilità di rettificare la qualificazione della sede farmaceutica n. 4;

- la Regione, con nota prot. 2021.0028608 del 19 gennaio 2021, rappresentava di non avere specifica competenza in merito;

- con nota prot. 10291 del 31 marzo 2021, il Comune di Baronissi comunicava alla dott.ssa Della Valle l’avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela della Deliberazione comunale n. 271 del 10 dicembre 2020 (con cui, ut supra , era stata proposta la classificazione della farmacia come rurale);

- con nota prot. 16183 dell’11 maggio 2021, il settore urbanistica edilizia LL.PP. del Comune di Baronissi, rilevava che la valutazione da effettuare, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti per considerare “rurale” una sede farmaceutica, attenesse “non ai soli riferimenti normativi del codice della strada ed in particolare alla definizione del centro abitato, ma soprattutto a criteri fattuali” ovvero che “la valutazione della continuità/discontinuità degli abitati rispetto alla città, deve essere valutata in sé e per sé, a prescindere dalle esigenze della circolazione stradale ed anche quelle di governo del territorio”.

- con Deliberazione di Giunta Comunale n. 129 dell’8 giugno 2021, sulla base delle predette considerazioni, il Comune revocava la Deliberazione G.C. n. 271/2020, ritenendo di aver erroneamente valutato che la farmacia Valle dell’Irno fosse collocata in zona poco popolata ed isolata dai flussi di comunicazione; di talché, sulla scorta della rinnovata valutazione, riteneva che la sede di collocazione della farmacia non potesse essere considerata disagiata quanto alla fruizione di servizi, “potendo contare su un bacino d’utenza, non solo locale, ma ampliato da un sostenuto flusso di traffico di attraversamento che aumenta in maniera rilevante gli avventori abituali rispetto agli abitanti della località strettamente intesa”;

- ritenendo che la competenza a classificare le farmacie non fosse del Comune e nella convinzione che quanto riportato nella relazione allegata alle Delibera del Commissario Straordinario del 2019 fosse errato, la Dr.ssa Della Valle inoltrava alla Regione Campania, istanza (del 17 giugno 2021) di classificazione della sua farmacia come “rurale”;

- la Regione Campania riscontrava la richiesta rigettandola per incompetenza con nota prot. 2021.0452783 del 14 settembre 2021, essendosi il Comune di Baronissi - competente ai sensi dell’art. 11 d.l. 1/2012, conv. in l. n. 27/2012 - già espresso negativamente;

- faceva seguito ulteriore istanza dell’interessata alla Regione Campania, dal medesimo contenuto, cui seguiva nuovo rigetto per incompetenza (nota prot. 2021.0513087 del 18 ottobre 2021) gravato dinanzi al TAR Salerno che, con decreto n. 136/2023, dichiarava perento il relativo giudizio (RG 23/2022);

- il giudizio, afferma la ricorrente, non veniva ulteriormente coltivato in quanto la Dr.ssa Della Valle, ad un più approfondito esame della normativa (e degli esiti riferiti all’istanza relativa al biennio 2022/2023) era giunta alla conclusione che fosse l’AS l’ente competente in materia di riconoscimento della natura rurale della farmacia;

- per tale ragione la nuova istanza volta ad ottenere le indennità collegate allo status di farmacia “rurale”, a norma della L. n. 221/1968, per il biennio 2024/2025, sarebbe stata inoltrata dal direttore della farmacia, Dr. IU TE, alla predetta AS (di Salerno), illustrando le ragioni per cui sarebbero stati da ritenersi sussistenti i presupposti per l’accoglimento della domanda, ed allegando la certificazione comunale dei residenti di Antessano ove è situata la farmacia (pari a 1.805 abitanti) e delle frazioni di Aiello e Acquamela riconducibili alla sede n. 4 (pari a 1.514 abitanti), e la dichiarazione che la farmacia è aperta e funzionante;

- seguiva il diniego dell’AS di Salerno della richiesta di riconoscimento dell’indennità di residenza farmacie rurali biennio 2024/2025, poiché carente dei requisiti cui all’art. 4 l. n. 221/1968, essendo la farmacia classificata come urbana (provvedimento prot. n. 0283142-2024 del 27 dicembre 2024, comunicato a mezzo PEC).

2. Sono insorti i ricorrenti avverso tale diniego, nonché avverso gli ulteriori atti in epigrafe indicati, affidando gli esiti del giudizio ad un unico ed articolato motivo di diritto così rubricato: “ ILLEGITTIMITA’ PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 4 E 5 L. N. 221/1968, DEGLI ARTT. 105 E 115 R.D. N. 1265/1934 (TULS) E DELL’ART. UNICO L. N. 40/1973. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. CAMPANIA N. 18 DEL 18 LUGLIO 2023 E DELLA D.G.R. REGIONE CAMPANIA N. 17 DEL 17 GENNAIO 2024 - DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTA ” con cui, in sostanza, sostengono che il diniego dell’AS di Salerno sarebbe inficiato da un vizio istruttorio e motivazionale essendo fondato unicamente sul contenuto di una nota del Comune di Baronissi risalente al 2020 (nota prot. 29620 del 16/11/2020), dalla quale emergerebbe la classificazione come “urbana” della sede farmaceutica n. 4, come riportato nella delibera del Commissario straordinario con i poteri di Consiglio n. 8/2019.

Tale nota, secondo la tesi attorea, sarebbe stata volta ad acquisire il parere dell’autorità sanitaria locale sul riconoscimento della natura rurale della farmacia.

Pertanto, l’AS, a seguito della domanda per il biennio 2024/2025, avrebbe dovuto avviare un autonomo iter volto: a) alla conferma della propria competenza in tema di classificazione delle farmacie, ai sensi della legge n. 221/1968; b) alla verifica dei requisiti per il riconoscimento dell’indennità di residenza; c) al superamento della posizione risalente e, dunque, non attuale, in precedenza assunta dal Comune (2020); d) al riconoscimento della natura rurale della farmacia con conseguente applicazione del relativo regime giuridico in punto di indennità ed altri benefici.

L’AS, invece, non avrebbe tenuto in considerazione il contenuto della nota della Regione Campania, prot. 2023.0536604 dell’8 novembre 2023, con cui, in riscontro alla richiesta di riconoscimento della natura rurale della farmacia per il precedente biennio inoltrata dalla Dr.ssa Della Valle, sarebbe stata espressamente riconosciuta la competenza dell’AS, in base alla normativa di settore (cfr. l. n. 221/1968, nonché DCA n. 47/2019), a rilasciare l’attestazione di “ruralità” di una sede farmaceutica, sulla scorta dei dati forniti dal Comune in cui insiste la sede farmaceutica.

Il provvedimento impugnato sarebbe poi illegittimo per violazione di legge poiché l’AS avrebbe ignorato che il riconoscimento dell’indennità di residenza in favore dei titolari di farmacie “rurali” ubicate in Comuni o centri abitati con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, introdotto dall’art. 115 R.D. n. 1265/1924 (TULS), spetta per competenza alla Commissione indicata nell’art. 105 T.U.L.S., la quale, sulla scorta della (nuova) documentazione presentata, avrebbe dovuto procedere ad un riconoscimento diretto e automatico dell’indennità di residenza alle farmacie rurali con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, quale è la Farmacia Valle dell’Irno, e ciò in considerazione del disposto di cui all’articolo unico della l. n. 40 del 5 marzo 1973 il quale prevede che “ ai fini della determinazione dell'indennità di residenza di cui all’art. 2 della legge 8 marzo 1968, n. 221, si tiene conto della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista dalla pianta organica ” e dell’art. 4 l. n. 221/1968 il quale dispone che la domanda per il riconoscimento dell’indennità di residenza sia presentata entro il 31 marzo del primo anno di ogni biennio con apposita istanza in bollo al medico provinciale (allo stato attuale, in Regione Campania, all’AS), corredata da “ un certificato del sindaco attestante che la farmacia o il dispensario sono aperti ” e un’autocertificazione sul reddito per le farmacie rurali con popolazione superiore a 3.000 abitanti mentre il successivo art. 5 prevede che “ la commissione prevista dall'art. 105 del testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, delibera sul diritto all'indennità e sulla misura di essa in base ai dati ufficiali della popolazione residente in ciascun capoluogo frazione o centro abitato, pubblicati dall'Istituto centrale di statistica o in mancanza su attestazione della prefettura ed in base alla documentazione prodotta dal farmacista rurale o dal sanitario gestore, o incaricato, del dispensario farmaceutico ”.

Infine, la deducente richiama la disciplina prevista livello regionale (L.R. n. 13 dell’8 marzo 1985), che, all’art. 7, prevede che tutte le Commissioni, Comitati, Collegi o altri organismi sanitari operano a livello di Unità Sanitaria Locale ed i medici provinciali sono sostituiti dal responsabile del servizio, competente per materia dall’Unità Sanitaria Locale.

Evocando la Legge regionale n. 18 del 18 luglio 2023, evidenzia l’esponente che la Regione Campania ha rideterminato gli importi da riconoscere a titolo di indennità di residenza in favore dei farmacisti rurali e con Deliberazione di G.R. n. 17 del 17 gennaio 2024, ha introdotto ulteriori requisiti per il riconoscimento dell’indennità di residenza la cui sussistenza deve essere autocertificata in sede di presentazione della domanda da presentarsi alle Aziende Sanitarie Locali quali enti competenti a erogare l’indennità e, quindi, a stabilire se le farmacie siano in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente (l. n. 221/1968 e l. n. 40/1973).

In conclusione, sostiene la ricorrente, anche l’art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito nella l. n. 27/2012, che ha attribuito ai Comuni la competenza all’istituzione di nuove sedi farmaceutiche, ha demandato loro solo la funzione pianificatoria, senza che sia stata attribuita alcuna competenza in tema di classificazione delle farmacie in “urbane” o “rurali”, con conseguente nullità di tutti gli atti emanati per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21 septies l. n. 241/1990.

In particolare, la Delibera del Commissario straordinario n. 8 del 28 marzo 2019 sarebbe affetta da nullità per incompetenza nella parte in cui ha attribuito la natura urbana indistintamente a tutte le sedi farmaceutiche del Comune; la Delibera di G.C. n. 271/2020, sarebbe viziata da incompetenza; la Delibera G.C. n. 129/2021, anch’essa caratterizzata da nullità per incompetenza, sarebbe altresì affetta da illegittimità per contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto avrebbe erroneamente ritenuto che la zona ove insiste la farmacia della Dott.ssa Della Valle non potesse essere classificata come “rurale” potendo contare non solo su un bacino d’utenza locale, ma ampliato da un sostenuto flusso di traffico, avendo introdotto requisiti e presupposti non aderenti al dettato normativo; infine, affetta da nullità sarebbe la Relazione del Comune prot. n. 16183 dell’11 maggio 2021, posta a supporto della delibera n. 129/2021.

In altri termini, sostengono i ricorrenti, la competenza alla qualificazione della farmacia come rurale sarebbe spettata esclusivamente all’AS e, in particolare, alla Commissione appositamente costituita, la quale, però, non avrebbe svolto istruttoria, ragione per la quale il diniego impugnato sarebbe affetto da illegittimità e, dunque, da annullare.

2.1. Quanto alla domanda di accertamento del diritto all’indennità spettante alle farmacie “rurali”, contesta la parte ricorrente che l’AS avrebbe omesso di considerare che nel caso di farmacie situate in località con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, la giurisprudenza costante riconosce un vero e proprio diritto soggettivo al trattamento economico preteso, avendo l’ente compiti esclusivamente ricognitivi dei presupposti e dei requisiti normativamente previsti ed essendo, pertanto, l’indennità dovuta per legge.

In particolare, il criterio per il riconoscimento dell’indennità di residenza sarebbe quello della popolazione residente nella località od agglomerato rurale in cui si trova la farmacia, prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista dalla pianta organica: secondo la tesi attorea, per stabilire la popolazione rilevante ai fini del riconoscimento dell’indennità di residenza e, quindi, per poter qualificare la farmacia come “rurale”, “occorrerebbe appurare la consistenza della sola popolazione residente nel “luogo” abitato in cui è situato l’esercizio farmaceutico, senza che possa prendersi in considerazione la rimanente parte della popolazione collocata nella altre zone abitate del Comune o della frazione, pur se formalmente ricomprese nella pianta organica della sede farmaceutica.

Sarebbe quindi sussistente la natura rurale della Farmacia Valle dell’Irno, secondo la tesi della parte ricorrente, essendo la stessa collocata nella frazione di Antessano che conta solo 1.833 abitanti (come da certificato rilasciato dal Comune di Baronissi), quale località che risulta del tutto separata dalle altre frazioni e dal centro città, essendovi uno spazio completamente vuoto, non occupato da alcuna costruzione, come si evincerebbe dalla perizia tecnica a firma Ing. Domenico Puglia del 23 settembre 2021, trasmessa alla Regione Campania e al Comune di Baronissi ed allegata al presente giudizio.

2.2. Chiede, infine, la parte ricorrente, il risarcimento dei danni causati dal mancato riconoscimento della natura rurale della farmacia parametrati alla mancata applicazione degli sconti sui farmaci ceduti soggetti a rimborso SSN e delle agevolazioni previste per le farmacie rurali ed, in particolare, per le farmacie con soglia di fatturato SSN sotto € 450.000,00, oltre a interessi e rivalutazione e la condanna al pagamento degli importi dovuti anche per il periodo successivo alla presente sentenza.

2.3. Chiede, inoltre, il risarcimento per il danno subito a causa della preclusione della possibilità di accedere ai finanziamenti previsti nei bandi che hanno stanziato fondi da destinare alle farmacie rurali nell’ambito del PNRR.

3. Con memoria, depositata il 13 marzo 2025, si è costituito il Comune di Baronissi il quale, in via preliminare ha eccepito un difetto di legittimazione attiva del Dr.TE, socio della farmacia - sostenendo che destinatario della indennità per cui è causa è unicamente la farmacia - oltrechè l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e la carenza di legittimazione passiva del Comune di Baronissi e della Regione Campania trattandosi di gravame avente ad oggetto atti dell’AS.

4. Si è costituita l’AS di Salerno che, in primo luogo, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla scorta dell’argomento secondo cui, per come ricostruita dalla parte ricorrente, l'indennità oggetto della pretesa sarebbe stata chiesta in una misura per la quale non sarebbe previsto alcun potere discrezionale di apprezzamento da parte della Amministrazione, ma una mera ricognizione del possesso dei requisiti previsti dalla legge per l’ottenimento del beneficio, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Nel merito l’AS ha controdedotto rispetto al motivo incentrato sul difetto di istruttoria e motivazione dei provvedimenti impugnati.

4.1. Ha poi contestato l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la Legge 8 marzo 1968 n. 221 avrebbe assegnato una specifica competenza alle AS circa la classificazione delle farmacie in rurali o urbane; né tale competenza sarebbe stata conferita a livello regionale dal DCA n. 47/2019, avendo piuttosto la normativa de qua inteso fissare i criteri demografici da utilizzare allo scopo di valutare la sussistenza del diritto soggettivo al riconoscimento dell'indennità di residenza e la sua conseguente assegnazione alle farmacie che abbiano presentato apposita istanza, nei termini e nelle modalità previsti, trattandosi, secondo l’AS, di un’attività meramente ricognitiva che non presupporrebbe un potere di attestazione della qualità di farmacia rurale.

Sicchè difetterebbe la discrezionalità dell’amministrazione sanitaria intimata in subiecta materia, deponendo in tal senso anche l’obbligo di presentazione (biennale) di un’istanza al fine di ottenere i relativi benefici.

L’AS, pertanto non sarebbe incorsa in alcun lamentato deficit istruttorio.

4.2. Quanto alla richiesta di accertamento della qualità di farmacia rurale, l’AS ha richiamato gli artt. 1 e 5 della L. 1 Legge 8 marzo 1968 n. 22 che fissa un criterio discretivo per la distinzione delle due categorie di farmacie, urbana e rurale attribuendo alla Commissione facente capo all’AS di deliberare sul diritto all'indennità e sulla misura di essa in base ai dati ufficiali della popolazione residente in ciascun capoluogo, frazione o centro abitato, pubblicati dall'Istituto centrale di statistica o, in mancanza, su attestazione della Prefettura ed in base alla documentazione prodotta dal farmacista rurale o dal sanitario gestore, o incaricato, del dispensario farmaceutico.

Nel caso di specie, le dichiarazioni dei ricorrenti circa la collocazione della Farmacia non sarebbero accompagnate da alcuna documentazione attestante la qualità di frazione statisticamente censita della già menzionata località e, peraltro, sostiene l’intimata ALS, è la stessa parte ricorrente a riconoscere che la Farmacia Valle dell’Irno serve altre due località, ovvero le frazioni di Aiello e Acquamela, il che potrebbe far presumere una certa continuità territoriale che, in base all’art. 1, comma 2, della L. n. 221/1968, giustificherebbe l’attribuzione della qualità di farmacia urbana essendo classificate come farmacie rurali quelle collocate in quartieri periferici delle città, congiunti a queste senza discontinuità di abitati.

Inoltre, il bacino di utenza dichiarato, comprendente le tre frazioni, risulta pari a 3.312 per cui la Farmacia Valle dell’Irno, potrebbe collocarsi tutt’al più tra le farmacie rurali non sussidiate, per le quali il riconoscimento dell’indennità di residenza sarebbe discrezionale.

I ricorrenti non avrebbero comunque dimostrato il possesso dei requisiti per il riconoscimento dell’indennità di residenza.

4.3. Quanto, infine, alla richiesta di risarcimento danni, l’AS resistente, eccepito il difetto di giurisdizione (sull’assunto che la domanda si fonda su una pretesa lesione di diritto soggettivo), ne evidenzia la genericità ed indeterminatezza chiedendone, pertanto, il rigetto.

5. Con memoria depositata in data 14 gennaio 2026 il Comune di Baronissi ha rinunciato all’eccezione di difetto di legittimazione attiva, per il resto insistendo per le conclusioni in precedenza rassegnate.

6. Con memoria depositata in data 19 gennaio 2026 la ricorrente ha contestato le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione e di carenza di legittimazione attiva ed ha contestato l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Baronissi, reiterando per il resto le richieste e le conclusioni già formulate.

7. La Regione Campania, pur ritualmente evocata, non si è costituita in giudizio.

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, dopo aver sentito i difensori come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente il Collegio esamina l’eccezione di difetto giurisdizione sollevata dalla resistente AS di Salerno e dal Comune di Baronissi.

9.1. Il Collegio rileva in primo luogo che il ricorso presenta un cumulo di domande:

- di annullamento del diniego dell’AS del 27.12.2024;

- di accertamento della natura rurale della farmacia;

- di condanna al riconoscimento dell’indennità di residenza prevista per le farmacie rurali;

- di condanna al risarcimento del danno asseritamente patito in conseguenza del diniego.

9.1.1. Ebbene, a fronte di questa pluralità di domande, ritiene il Collegio che, su tutte, vada affermata la giurisdizione del plesso giurisdizionale adìto.

I ricorrenti agiscono contestando che sia stata loro negata l’indennità di residenza per il biennio 2024/2025 sulla scorta della mancata qualificazione di “ruralità” della Farmacia Valle dell’Irno e, chiedono, dunque, prima di tutto, l’annullamento del diniego dell’AS adottato in data 27.12.2024.

Trattandosi di un atto amministrativo a monte che preclude la soddisfazione di una aspirazione ad un beneficio economico, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo quale autorità giudiziaria deputata a vagliare la legittimità o meno degli atti adottati.

Chiedono poi l’accertamento del possesso dei requisiti ( id est la “ruralità” della Farmacia) per il riconoscimento dell’indennità prevista per le farmacie rurali.

Al riguardo va richiamata la formulazione letterale dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. il quale, nell'attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di “ servizio farmaceutico ”, non riporta la dicitura “ escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ” rinvenibile a proposito della giurisdizione esclusiva per le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi.

Stante il tenore letterale della norma, è stato pertanto affermato che “ la scelta del legislatore è stata quella di conferire al giudice amministrativo l'intera materia del servizio farmaceutico, evidentemente consapevole del fatto che il diritto all'indennità discende normalmente dalla qualificazione, a monte, della farmacia in esplicazione di competenze intimamente autoritative. Anche a voler opinare diversamente, ritenendo cioè che il suddetto inciso abbracci anche il servizio farmaceutico, viene in evidenza che la spettanza della posta indennitaria presenta l'antecedente logico rappresentato dalla necessaria qualificazione della farmacia rurale sussidiata secondo i criteri offerti dalla normativa di settore e che pertanto si presta ad essere scrutinato in punto di legittimità. Tali criteri, infatti, non escludono che l'Amministrazione sia chiamata ad effettuare un'opera valutativa intesa alla verifica in concreto dei presupposti legali ” (Consiglio di Stato, sez. II, 30 giugno 2021, n. 4949).

Anche le richieste di condanna risultano correlate al presupposto sul quale si fonda l’intero ricorso che è quello del preteso riconoscimento del carattere rurale della Farmacia Valle dell’Irno, sinora asseritamente ingiustamente negato, con la conseguenza che anch’esse rientrano nella giurisdizione del giudice adìto.

10. Quanto alle ulteriori eccezioni in rito, il Collegio ritiene di poter soprassedere al loro esame, alla luce dell’infondatezza del ricorso nel merito.

11. Occorre premettere, richiamando la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, 31 marzo 2023, n. 3329), che il servizio farmaceutico è sottoposto ad una minuziosa regolamentazione, funzionale a garantire la compatibilità del suo esercizio, pur costituente espressione della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost., con i plurimi interessi pubblici cui esso è preordinato, tanto che il rapporto tra gestore del servizio e P.A. viene inquadrato dalla giurisprudenza prevalente nello schema della concessione di pubblico servizio (Cass. civ., sez. I, 2 dicembre 2016, n. 24653).

11.1. Tra i poteri che il legislatore conferisce all’Amministrazione, al fine di orientare il servizio farmaceutico in vista della realizzazione dei suddetti interessi, vi è quello che si manifesta attraverso la programmazione della rete farmaceutica, la quale trova la sua primaria espressione nella determinazione, coerente con i parametri di legge, del numero di esercizi farmaceutici da insediare sul territorio e nella individuazione delle rispettive zone di pertinenza.

Tale potere, secondo la voluntas legis , deve ispirarsi all’esigenza di garantire la “ più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico ” (art. 11, comma 1, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27) ed a quelle di “ assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico ”, l’ “ equa distribuzione sul territorio ” e l’ “ accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate ” (art. 2, comma 1, l. 2 aprile 1968, n. 475, come sostituito dall’art. 1 d.l. n. 1 del 2012, cit.).

La giurisprudenza ha più volte chiarito che, benché la legge non preveda più espressamente un atto tipico, denominato pianta organica, resta affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti, corrisponde alla pregressa pianta organica (da ultimo, T.A.R. Marche, sez. II, 20 gennaio 2024, n. 64).

11.2. Dal punto di vista procedimentale, l’esercizio della discrezionalità spettante in materia all’Amministrazione comunale trova il suo momento saliente nella programmazione territoriale del servizio farmaceutico, ergo nella ripartizione del territorio comunale in “zone” corrispondenti ad altrettante sedi farmaceutiche, rimessa dal legislatore alla competenza della Giunta comunale: la relativa manifestazione provvedimentale, infatti, condiziona l’esercizio dei poteri “a valle”, tra i quali quello autorizzativo dell’apertura della sede farmaceutica da parte del farmacista che, all’esito del relativo concorso regionale, sia risultato assegnatario della sede (neo-istituita o comunque disponibile).

11.3. Ciò premesso, la distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico è determinata da due principali criteri: demografico (secondo il quale viene prevista una farmacia ogni 3.300 abitanti) e topografico (o della distanza) per soddisfare particolari esigenze di assistenza farmaceutica legate a condizioni topografiche e di viabilità.

Quest'ultimo criterio può essere applicato esclusivamente nei Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti.

11.4. Diverso è il criterio da considerare ai fini della determinazione dell’indennità di residenza prevista per le farmacie rurali, oggetto del presente contenzioso.

11.4.1. Come noto, la distinzione delle farmacie in “urbane” e “rurali” è prevista dall’art. 1 della legge n. 221/1968.

Le farmacie urbane sono quelle “ situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5000 abitanti ”, le rurali sono quelle “ ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5000 abitanti ”.

La popolazione complessiva del comune non è l’unico dato rilevante, anzi non è neppure quello principale, potendosi definire rurale anche una farmacia appartenente ad un comune con popolazione superiore (e anche di molto) a 5000 abitanti, se situata in un centro abitato minore.

Se la popolazione del centro abitato è inferiore a 3000 abitanti, sono previsti ulteriori benefici.

La disciplina è integrata dell’art. 1 della legge n. 40/1973 il quale dispone che: “ Ai fini della determinazione dell’indennità di residenza (...) si tiene conto della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista dalla pianta organica ”.

Quest’ultima disposizione, dunque, introduce la distinzione fra “popolazione della località ” e “ popolazione della sede farmaceutica ”, le quali non necessariamente coincidono, in quanto la seconda può essere maggiore della prima.

Ed invero, la delimitazione delle sedi farmaceutiche, dovendo esaurire l’intero territorio comunale, può essere tale da includere nel perimetro di una determinata sede località diverse, anche alquanto distanti; la norma, dunque, chiarisce che, ai fini della determinazione dell’indennità di residenza (il cui ammontare è più elevato in ragione inversa al numero degli abitanti della località) si ha riguardo alla popolazione della località e non a quella della intera sede farmaceutica (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013).

11.4.2. La giurisprudenza citata chiarisce ulteriormente che per la qualificazione di una farmacia come “rurale” si deve avere riguardo principalmente alle dimensioni del centro abitato, ma non in modo rigido, non escludendosi anche un relativo apprezzamento della entità del bacino di utenza che complessivamente afferisce a quella farmacia.

Ed invero, è stato affermato, il giro di affari e la redditività dell’esercizio farmaceutico sono influenzati più dal numero degli avventori abituali, che da quello degli abitanti della località strettamente intesa.

D’altra parte, rispetto all’epoca in cui è stata dettata la legge n. 221/1968 si sono registrate importanti evoluzioni di fatto, note a tutti, come un sensibile incremento dei mezzi di trasporto privati; non a caso la legge n. 362/1991 ha modificato l’art. 104 t.u.l.s. elevando da 500 a 3000 metri la distanza minima necessaria per istituire una farmacia aggiuntiva con il c.d. criterio topografico, in deroga al criterio della popolazione (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013).

11.5. Il Consiglio di Stato, inoltre, ha di recente avuto modo di affermare che “ In base all’art. 1, l. 8 marzo 1968, n. 221, il criterio discretivo, fissato per la distinzione delle due categorie di farmacie urbana e rurale, è quello topografico-demografico, per cui sono “rurali” le farmacie situate in “comuni”, “frazioni” o “centri abitativi” con meno di cinquemila abitanti, ovvero in “quartieri periferici” non congiunti, per continuità abitativa, alla città. Sono farmacie urbane quelle situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti (Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2006, n. 2717). Dunque, la mancata previsione legislativa del riassorbimento delle farmacie rurali nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base alla popolazione trova la propria ratio nella considerazione che le farmacie rurali sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale che prescinde dall’ordinario criterio della popolazione (Cons. Stato, sez. III, 9 aprile 2019, n. 2302).

Il Collegio, dunque, intende aderire alla costante giurisprudenza di questa Sezione che esclude l’applicazione del criterio demografico alle farmacie rurali, stante la loro natura di fondamentale presidio di assistenza farmaceutica per le zone disagiate e in ragione delle compensazioni economiche delle quali esse beneficiano, ai sensi dell’art. 1, n. 221 del 1968 (Cons. Stato, sez. III, 14 gennaio 2021, n. 450) .” (C.d.S. III Sezione, sent n. 4587/2024).

12. In questo scenario, si cala la presente vicenda che vede al centro il gravato diniego dell’AS alla domanda presentata dal direttore della farmacia volta ad ottenere l’indennità di residenza per le farmacie rurali in riferimento al biennio 2024/2025, il quale diniego, tuttavia, rappresenta l’ultimo tassello di un iter avviato ben prima, dal rappresentante legale della società, Dr.ssa Della Valle, e che non può che essere letto in una visione unitaria.

12.1. Il Collegio rileva, infatti, che nell’anno 2021 l’attività valutativa svolta dal Comune, testimoniata dalla nota n. 29620 del 16.11.2020 nonchè dalla Relazione istruttoria del Settore Urbanistica Edilizia LL.PP. dell’11.05.2021 (n. 16183), ha dato come esito il provvedimento di revoca n. 129 dell’08.06.2021 con cui è stata superata la precedente delibera di Giunta Comunale n. 271 del 10.12.2020 di proposta di modifica della pianta organica nella parte della classificazione della sede farmaceutica n. 4 (ai fini, cioè del riconoscimento della “ruralità”, richiesto dall’interessata).

12.2. In particolare, dalla predetta nota del Comune di Baronissi dell’11.05.2021, prot 16183 (all. 14 del deposito documentale del 04.03.2025) risulta che [… La farmacia Valle dell’Irno ha sede in via Tommaso San Severino, civ 3. Il tratto di strada in cui ha sede la farmacia è ubicato sulla SR ex SS 18, e precisamente nel tratto compreso tra l’incrocio con via Sant’Andrea e l’incrocio con via Moro, esso deve essere attraversato da tutto il traffico, proveniente da Salerno (lungo la Statale) o in uscita dall’autostrada del Mediterraneo (ex raccordo SA-Av), uscita Baronissi Sud, diretto a Baronissi centro o comunque in direzione Nord (direzione campus universitario, NO , Mercato San Severino), difatti è costantemente trafficato, paradossalmente anche più del centro della città stante che a pochi metri dalla farmacia c’è la possibilità di continuare sulla ex statale 88 e quindi attraversare il centro di Baronissi oppure deviare su via Moro e quindi procedere in direzione Nord evitando di attraversare il centro città. Ovviamente analoga cosa, anche in direzione opposta il tratto di via Tommaso San Severino in esame deve necessariamente essere percorso sia per chi deve proseguire sulla ex statale verso Pellezzano Salerno, sia per il flusso di traffico diretto verso l’ingresso all’autostrada. Forse per tale motivo tale ambito urbano (circa 200 mt) si caratterizza per una forte presenza di attività commerciali, molto attive ed attrattive. Nel tratto di strada sono presenti sul lato Est: un negozio di biancheria/intimo; una rivendita di tabacchi; una esposizione di materassi e letti; un negozio di oggettistica/casalinghi; un’esposizione di infissi e porte. Sul lato Ovest: un bar pasticceria; una macelleria; un negozio di mobili e arredi. Tutte tali attività, sono sempre molto frequentate perché per la loro posizione, godono di un bacino di utenza, non solo locale, ma anche di un costante flusso di traffico di attraversamento che amplia in maniera rilevante gli avventori abituali rispetto agli abitanti della località strettamente intesa. Dalle sovrastanti valutazioni, quindi si ritiene che l’ambito urbano in cui ha sede la farmacia, non possa considerarsi una zona separata ed isolata rispetto ai restanti centri abitati a cui praticamente si connette in soluzione di continuità, tanto meno si è del parere che tale ambito possa essere zona disagiata dal punto di vista dell’impresa farmaceutica che possa …..omissis …L’ambito non appare inserito in località poco popolate ed isolata dai flussi di comunicazione e quindi non può essere considerata disagiata quanto alla fruizione dei servizi, potendo al contrario contare, come innanzi evidenziato, su un bacino di utenza, non solo locale, ma ampliato da un sostenuto flusso di traffico di attraversamento che aumenta in maniera rilevante gli avventori abituali rispetto agli abitanti della località strettamente intesa… ].

12.3. Tale esito istruttorio è divenuto definitivo in mancanza dell’impugnazione, entro i termini di legge, della delibera di G.C. n. 129 dell’08.06.2021 che pure l’interessata avrebbe potuto e dovuto impugnare, contenendo la stessa gli esiti di un vero e proprio accertamento, svolto dalla civica amministrazione, del possesso dei requisiti per il riconoscimento del preteso carattere rurale della farmacia.

12.4. Così come definitivi sono divenuti i riscontri forniti dalla Regione, dapprima, con nota della Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il coordinamento del Sistema Sanitario regionale n. 452783 del 14.09.2021, e, successivamente, con nota n. 0513087 del 18.10.2021, quest’ultima gravata dinanzi a questo Tribunale Amministrativo che, con decreto n. 136/2023, ha dichiarato perento il relativo giudizio (RG 23/2022) per inattività processuale.

12.5. Ad abundantiam , il Collegio ritiene che, alla luce delle osservazioni di cui sopra, nel caso di specie, sia stata ragionevolmente computata, nel bacino d’utenza della farmacia ricorrente valutabile ai fini del riconoscimento dell’indennità di residenza la “quota” di avventori abituali, distinti dagli abitanti della zona rientrante nel concetto di “ popolazione della località ” (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013).

12.6. Né può condividersi la censura di difetto di istruttoria e di motivazione del diniego dell’AS per aver respinto la propria domanda volta ad ottenere l’indennità di residenza per gli anni 2024/2025, potendosi concordare sulla circostanza che evidentemente la documentazione allegata e le ragioni esposte dai ricorrenti non sono risultate all’apposita Commissione dell’AS sufficienti a superare gli elementi in precedenza acquisiti, idonei ad escludere la qualità di farmacia rurale.

13. Il Collegio ritiene, quindi, che il provvedimento impugnato resista alle censure mosse dalla parte ricorrente.

14. Ne consegue che la domanda di accertamento della natura rurale della farmacia e della correlata indennità di residenza è infondata e va respinta.

15. Alla declaratoria di legittimità degli atti impugnati segue il rigetto della domanda di risarcimento dei danni.

16. Il Collegio ritiene congruo compensare le spese del giudizio in considerazione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE SS, Presidente

Marcello Polimeno, Referendario

SI NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI NO	IE SS

IL SEGRETARIO