Pubblicato il 25/02/2026

N. 00300/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00988/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 988 del 2023, proposto da
RA RI Di LO, ER Di LO, IO RI Di LO, GO RI Di LO, NC RI Di LO, rappresentati e difesi dagli avvocati Leonardo Maruotti, Francesco Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Massafra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Dimito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Segretariato Regionale Ministero della Cultura per la Puglia, Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
EL SE, JA IJ, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

nei limiti dell'interesse: - della del. C.C. 27 giugno 2023, n. 74 di approvazione del P.U.G. del Comune di Massafra, pubblicata sul B.u.r.p. del 6.7.2023; della D.G.R. n. 338 del 20. 3.2023; del PUG del Comune di Massafra approvato; delle NTA del PUG; del verbale della Conferenza di Servizi del 27.10.2023; delle risultanze della Conferenza di Servizi del 27.10.2023; del verbale della Conferenza di Servizi del 27.10.2023, del 26.10.2023 e del 24.10.2023 e di tutti i verbali della Conferenza di Servizi; della Determinazione n. 513 del 14.12.2021 del dirigente della Sezione Autorizzazioni Ambientali della Regione Puglia; della Del. G.R. n. 2253 del 29.12.2021;

ove occorra, della Deliberazione del Consiglio Comunale n.60 del 17.11.2020; della nota prot.n. 36517 dell'11.8.2021;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Massafra, della Regione Puglia, del Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Puglia e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa DA OS e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti hanno agito, dinanzi a questo T.A.R., per l’annullamento, nei limiti dell’interesse, degli atti in epigrafe indicati e, in particolare, della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Massafra n. 74 del 27.06.2023 avente ad oggetto “ Approvazione in via definitiva, ai sensi dell’art. 11, comma 12, della Legge Regionale n. 20/2001, del nuovo Piano Urbanistico Generale del Comune di Massafra” e della deliberazione della Giunta Regionale, 20.03.2023, n. 338 recante “ l’attestazione di compatibilità, ai sensi dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001 del PUG del Comune di Massafra”.

A sostegno del ricorso, essi hanno proposto i seguenti motivi:

1) Irragionevolezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 78, lett. h) e i), delle NTA del PPTR. Irragionevolezza dell’azione amministrativa. Carenza istruttoria. Manifesta illogicità. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Violazione dell’art. 32 Cost. Sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/’90. Contraddittorietà. Violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Travisamento dei fatti.

2) Irragionevolezza dell’azione amministrativa. Manifesta illogicità. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Violazione dell’art. 32 Cost. Sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/’90; Contraddittorietà; violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione art. 97 Cost.

3) Violazione dell’art. 76 delle NTA del PPTR; Irragionevolezza dell’azione amministrativa; carenza istruttoria; Manifesta illogicità; Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Violazione dell’art. 32 Cost.; sviamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art 3 della L. n. 241/’90. Contraddittorietà; violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost.; travisamento dei fatti; violazione del principio di proporzionalità.

4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 nonies L. n. 241/’90; Eccesso di potere per difetto di motivazione; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; contraddittorietà; irragionevolezza; Violazione dell’art. 97 Cost.

5) Violazione dell’art 11, comma 8, della L.R. n. 20/2001. Erronea presupposizione.

6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990.

Il Comune di Massafra, la Regione Puglia, il Ministero della Cultura e il Segretario regionale del Ministero della Cultura per la Puglia, si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

All’esito dell’udienza pubblica del 09.07.2025, questo T.A.R., con ordinanza n. 1198 dell’11.07.2025 nel ritenere la causa non ancora matura per la decisione, ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune di Massafra, ordinando allo stesso “ l’esibizione di una relazione di chiarimenti – corredata di eventuali documenti, anche planimetrici e fotografici – sulla vicenda, oggetto di causa e, che in particolare precisi: - quanto all’articolazione dell’area inclusa nella fascia buffer del bene vincolato “AS GL”, le modalità e i criteri seguiti nella determinazione della stessa, in considerazione delle reali ed effettive caratteristiche del territorio inciso alla luce, altresì, delle deduzioni opposte nella relazione tecnica di parte ricorrente del 09.10.2023, e dei rilievi di cui al ricorso introduttivo”.

Il Comune di Massafra, in esecuzione dell’ordinanza istruttoria sopra richiamata, in data 08.09.2025, ha depositato la relazione di chiarimenti richiesta.

Le parti hanno ribadito le proprie difese, mediante deposito di memorie e documenti a norma dell’art. 73, 1 comma, c.p.a.

All’udienza pubblica dell’11.02.2026 la causa è stata introitata in decisione.

In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni in rito sollevate, sotto plurimi profili, dalle difese delle Amministrazioni resistenti.

Va, innanzitutto, esaminata l’eccezione di inammissibilità per omessa notifica del ricorso nei confronti di un soggetto - proprietario dell’edificio vincolato denominato “AS GL” - che il Comune di Massafra ritiene controinteressato.

L’eccezione va disattesa in considerazione del fatto che il proprietario del bene oggetto di vincolo paesaggistico non è un soggetto formalmente e sostanzialmente controinteressato nei termini chiariti dalla pacifica e condivisa giurisprudenza (cfr. tra le tante da ultimo, Cons. di Stato, Sez. IV, 7.10.2025, n. 7834).

In ogni caso, l’eccezione si appalesa priva di pregio avendo parte ricorrente, per quanto in atti, notificato il ricorso introduttivo, tra gli altri, anche alla sig.ra EL SE quale proprietaria del bene vincolato di che trattasi.

Va, del pari, respinta l’eccezione di inammissibilità per genericità ai sensi dell’art. 40 c.p.a, posto che il gravame contiene una chiara esposizione dei fatti e una specifica indicazione delle censure prospettate avverso le determinazioni impugnate.

A ciò si aggiunga che l’asserita mancata dimostrazione della “possibilità edificatorie” dell’area di proprietà attorea involge questioni attinenti al merito, prive di rilievo sotto il profilo in esame.

Chiarito quanto sopra, è possibile ora procedere all’esame del merito della questione.

Nel merito si rileva quanto segue.

Il ricorso è parzialmente fondato e deve essere, pertanto, in parte, respinto e, in parte accolto, nei sensi e nei termini di seguito esposti.

La vicenda di causa concerne la legittimità dell’atto di pianificazione urbanistica approvato dal Comune di Massafra che, per quanto di rilievo, ha interessato, tra gli altri, il terreno di proprietà degli odierni ricorrenti, sito nel territorio comunale, alla via La Rotonda, riportato in catasto al fg. 58, p.lle 716 e 720.

In particolare, il Comune di Massafra, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 80 del 17.11.2020 ha adottato il Piano Urbanistico Generale e con successiva deliberazione n. 40 del 21.06.2021 si è espresso sulle osservazioni pervenute nel corso del procedimento.

È accaduto poi, che in conseguenza della deliberazione della Giunta Regionale di non compatibilità dell’adottato piano comunale alla L.R. n. 20/2021 (deliberazione di G.R. n 2253 del 29,.12.2021) l’Ente civico abbia indetto la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 11, comma 9, della L.R. Puglia n. 20/2001, funzionale al superamento dei rilievi regionali.

In particolare, nel corso dell’ultima seduta del 27.10.2022, la conferenza di servizi ha ritenuto che “ le modifiche e integrazioni richiamate nei verbali (cfr. previsione del vincolo dell’UCP sul c.d. “AS GL” e individuazione della relativa fascia di rispetto) s iano sufficienti per superare i rilievi di cui alla D.G.R. n. 2253 del 29/12/2021 di cui agli allegati A), B), C) e D) ai fini del conseguimento del controllo positivo di compatibilità di cui alla legge regionale n. 20/2001, conformemente al D.R.A.G. approvato con delibera di Giunta Regionale n. 1328 del 03.08.2007”.

Con successiva deliberazione n. 338 del 20 marzo 2023 l’Amministrazione regionale ha rilasciato l’attestazione di compatibilità del piano urbanistico nuovamente adottato alla luce delle modifiche e delle integrazioni tutte richiamate nei verbali della conferenza di servizi.

Il Comune di Massafra, pertanto, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 74 del 27 giugno 2023 ha approvato, in via definitiva, il nuovo piano urbanistico generale.

Alla luce di quanto sopra, i ricorrenti si sono determinati a promuovere l’odierno giudizio, censurando l’illegittimità della condotta delle Amministrazioni resistenti: 1)quanto alla scelta di introdurre, in sede di approvazione, la tutela di Ulteriori Contesti Paesaggistici al “AS GL”: per eccesso di potere, sotto plurimi profili, per violazione di legge e, in particolare, delle NTA del PPTR e dell’art. 11 della L.R. n. 20/2001 per difetto di istruttoria e di motivazione oltre che per violazione dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990; 2)quanto all’estensione della fascia di rispetto a tutela del “AS GL”: per violazione di legge e in particolare dell’art. 76 delle NTA del PPTR, eccesso di potere, sotto plurimi profili, e per difetto di istruttoria e di motivazione.

Cosi inquadrata la vicenda è possibile procedere all’esame delle censure prospettate dai ricorrenti.

Vanno respinte, per evidente infondatezza delle stesse, tutte le censure prospettate avverso la scelta dell’Amministrazione comunale di introdurre, in sede di approvazione del nuovo piano urbanistico, la tutela di Ulteriori Contesti Paesaggistici al c.d. “AS GL”.

Infondate sono, innanzitutto, le doglianze prospettate sotto il profilo formale - procedimentale.

Da quanto documentato in atti, l’iter procedimentale, esitato nella deliberazione oggetto di gravame, si è svolto nel rispetto delle regole e delle disposizioni previste dalla L.R. Puglia, 27 luglio 2001, n. 20.

Prive di pregio sono anche le contestazioni prospettate attraverso il richiamo all’art. 11, comma 8, della L.R. n. 20 del 2001; e ciò in considerazione del dato letterale della norma richiamata che collega il termine perentorio dei 150 gg. ivi previsto al momento della pronuncia della deliberazione regionale e non - come preteso da parte attrice - a quello della trasmissione della medesima deliberazione all’Ente comunale.

E nella specie, per quanto in atti, la Giunta Regionale ha assunto le determinazioni di propria spettanza nel rispetto delle tempistiche previste dalla legge.

Non colgono nel segno nemmeno le censure con cui parte ricorrente si duole della violazione delle garanzie partecipative e, in particolare, dell’art. 7 della Legge, 7 agosto 1990, n. 241; e ciò in quanto, l’art. 13 della Legge n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità delle disposizioni che regolano la partecipazione al procedimento amministrativo in presenza - come nella specie - di una attività diretta all’adozione di atti di pianificazione urbanistica.

Le residue contestazioni prospettate sotto i profili in esame sono tutte generiche e indimostrate oltre che contraddette dai documenti in atti.

Prive di pregio sono anche doglianze con cui i ricorrenti contestano la scelta dell’Amministrazione comunale di vincolare il c.d. “AS GL”.

In linea generale, occorre rilevare come le scelte espresse dall’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico di natura generale sono espressioni di apprezzamento di merito, ampiamente discrezionali, sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano riscontrabili evidenti errori di fatto, o abnormi illogicità ed arbitrarietà. (Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3497; 18 gennaio, 2011 n. 352; 9 dicembre, 2010 n. 8682).

E nella specie, ad avviso del Collegio, non sono evincibili nell’operato dell’Ente civico resistente profili di illogicità e/o arbitrarietà, unici vizi questi sanzionabili nella presente sede processuale.

Né parte ricorrente, al di là delle sia pur pregevoli argomentazioni difensive, ha offerto elementi di prova (o quanto meno un principio di prova) idonei a contrastare le scelte di piano assunte dall’Amministrazione comunale alla luce delle risultanze procedimentali in atti versate.

Il riferimento, in particolare, è:

-alla relazione al PUG adottato (all. 4 difesa comunale: pag. 131 paragrafo 5.5.5.) che riporta tra gli altri beni il AS GL (precedentemente denominato AS Serini);

-alla Tavola PS03 allegata al PUG adottato nella quale compare (contornato di giallo) anche il AS GL. (all. 7 difesa comunale);

-alle schede UTC allegate al PUG adottato nelle quali compare sempre il AS GL (all 6 difesa comunale pag. 75 e 79).

Privi di pregio sono anche i richiami alla paventata perdita della possibilità edificatoria del terreno di proprietà attorea e alle aspettative legale alle scelte di piano assunte in sede di adozione dello strumento urbanistico.

Infatti, nei procedimenti di pianificazione urbanistica il privato non risulta titolare di alcuna aspettativa suscettibile di tutela, non essendo l’Amministrazione tenuta ad attenersi alle determinazioni assunte in sede di adozione e potendo sempre modificarle nel corso dell’iter procedimentale di programmazione territoriale (cfr. TAR Puglia, Bari, Sez. III, 21.02.2025, n. 257).

Tanto basta a respingere tutti i motivi sollevati avverso il nuovo vincolo di Ulteriore Contesto Paesaggistico apposto sul c.d. AS GL.

Di contro, invece, il ricorso è fondato e, in quanto tale, meritevole di accoglimento avuto riguardo alle doglianze sollevate con riferimento all’estensione della indicata fascia di rispetto a protezione del “AS GL”.

Sul punto, osserva il Collegio che il Comune di Massafra con la relazione di chiarimenti, depositata in data 08.09.2025, ha precisato quanto segue:

“Tra le criticità riscontrate in sede di verifica regionale vi era anche quella della mancata indicazione delle fasce di rispetto da porre a protezione di alcuni nuovi UCP individuati dal Comune ed inseriti nel PUG… Nella seduta della CdS del 27.10.2022, svoltasi negli uffici regionali, la Regione impose al Comune l’individuazione di una fascia di rispetto che, per l’UCP definito “AS GL” in alcuni punti è anche maggiore di metri 100. Il Comune, al fine di accelerare il più possibile l’iter di approvazione del PUG, ha accettato l’imposizione regionale. La fascia di rispetto di cui all’art. 76 del PPTR con larghezza variabile si riferisce alla distanza minima che deve essere mantenuta tra costruzioni e determinate aree o elementi del paesaggio, come corsi d’acqua, strade, ecc. Questa fascia non ha una larghezza fissa, ma varia in base alla tipologia di vincolo e alle caratteristiche del territorio circostante, come definito nel PPTR stesso. In considerazione di quanto sopra appare ragionevole ridefinire la fascia di rispetto per LUCP che ci occupa, in funzione anche delle caratteristiche del territorio circostante. L’orografia dei luoghi e il grado di antropizzazione sono elementi che, si ritiene debbano essere tenuti in forte considerazione. L’esistenza di dislivelli che non consentono di definire in modo orizzontale una fascia di protezione, la presenza di strade pubbliche che, naturalmente determinano confine oltre il quale il territorio può assumere caratterizzazioni diverse, il più o meno grado di antropizzazione rappresentano spunti utili per la ridefinizione di una fascia di rispetto che abbia una conformazione logica ed effettivamente utile. Al fine di rendere maggiormente intellegibili i principi precedentemente evidenziati, sono state redatte alcune carte che meglio evidenziano una possibile e coerente fascia di rispetto a tutela del “AS GL”.

Il Collegio ritiene che la summenzionata relazione di chiarimenti confermi le affermazioni dei ricorrenti e, in particolare le doglianze prospettate sotto il profilo istruttorio e motivazionale ovvero che l’individuazione della fascia di rispetto contestata sia avvenuta senza alcuna reale istruttoria attenta al bene oggetto di tutela alla luce del contesto di riferimento, dell’ortografia dei luoghi e del grado di antropizzazione della zona.

La circostanza trova ulteriore conferma nella proposta comunale, con i richiamati chiarimenti, di procedere alla ridefinizione di una “possibile e coerente” fascia di rispetto a tutela del “AS GL” dalla quale escludere il terreno di proprietà dei ricorrenti.

Tanto basta ad accogliere le doglianze prospettate sotto il profilo in esame.

In conclusione, per quanto esposto, il ricorso va, in parte, respinto e, in parte, accolto nei sensi e nei limiti sopra delineati.

Conseguentemente vanno annullate la deliberazione n. 74 del 27 giugno 2023 con cui il Comune di Massafra ha approvato in via definitiva il nuovo Piano Urbanistico Generale, e gli atti ad essa presupposti e connessi, in parte qua e nei limiti dell’interesse di parte ricorrente, con salvezza del riesercizio del potere, emendato dai vizi riscontrati.

Le spese, in considerazione degli esiti del giudizio e della particolarità della vicenda esaminata, possono esser eccezionalmente compensate tra tutte le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e, in parte, lo accoglie nei sensi e nei termini precisati in motivazione e, per l’effetto annulla, nella parte di interesse, i provvedimenti impugnati, con salvezza del riesercizio del potere emendato dai vizi riscontrati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT PA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

DA OS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA OS	NT PA

IL SEGRETARIO