Pubblicato il 10/02/2026

N. 00927/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02646/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2646 del 2025, proposto da
AN ZI, rappresentata e difesa dall'avvocato Renato Spadaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso lo studio di questi, in Napoli, alla via Dei Mille n. 16;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emilio Manfredi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del “silenzio-inadempimento del Comune di Giugliano in Campania sulla diffida del 24.4.2025 in relazione all'obbligo di emettere il provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo ex art. 1 co. 46 Reg. Regione Campania n. 5/2013 e teso alla regolarizzazione dell'assegnazione all'alloggio da essa detenuto sito in Giugliano in Campania alla Via Casacelle n. 79, precisamente quello sito al fabbricato 1 sc. D int. 12”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 il dott. HE AR OR, e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

PREMESSO che con il presente ricorso, ritualmente notificato in data 27 maggio 2025 e depositato in pari data, ZI AN, ha esposto:

- di detenere da oltre 20 anni, un alloggio, di proprietà del Comune di Giugliano in Campania, sito alla Via Casacelle n. 79, fabbricato 1 sc. D int. 12;

- di aver prodotto, in data 2 agosto 2013, istanza di regolarizzazione in riferimento al suddetto alloggio ai sensi dell’art. 1, commi 46 e 47, della L.R. n. 5/2013, al Comune di Giugliano in Campania che, con Disposizione dirigenziale prot. n. 27111 del 21 maggio 2013, aveva provveduto a rendere pubblica tale disposizione normativa, informandone i cittadini interessati; al riguardo ha specificato che tuttavia la citata norma regionale non avrebbe previsto il termine massimo, neanche

ordinatorio, entro cui l’Ente preposto al procedimento di regolarizzazione avrebbe dovuto provvedere a chiudere il procedimento stesso;

- di non avere avuto risposta da parte del Comune di Giugliano in Campania e di avere pertanto presentato, in data 24 aprile 2025, una diffida volta a sollecitare la conclusione del procedimento, mediante l’emissione del relativo provvedimento;

- che sulla scorta del rilievo che l’amministrazione comunale non si sarebbe definitivamente pronunciata in ordine alla suddetta diffida, impedendo la conclusione del procedimento di regolarizzazione dell’assegnazione all’alloggio da ella detenuto con un provvedimento espresso, ha chiesto che fosse accertata l’illegittimità del silenzio rifiuto e che fosse anche nominato un Commissario ad acta in grado di attivarsi in sostituzione dell’autorità inadempiente;

CONSIDERATO che, a sostegno del gravame, la ricorrente ha ravvisato la sussistenza di uno specifico obbligo di provvedere del Comune sull’istanza di regolarizzazione, ai sensi del comma 46 dell’art. 1 della L.R. n. 5/2013 mediante l’adozione di un provvedimento esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata di ella ricorrente;

CONSIDERATO che il Comune di Giugliano in Campania si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso:

1) per inapplicabilità del rito del silenzio inadempimento, trattandosi di procedimento di natura eccezionale e quindi non assoggettabile al termine generale previsto dall’art. 2 della L. n. 241 del 1990;

2) per assenza dei presupposti del silenzio inadempimento, per l’insussistenza di un obbligo di provvedere, non prevedendo la normativa regionale di riferimento alcun termine perentorio per la conclusione del procedimento, potendo al più ravvisarsi un ritardo nell’espletamento dell’istruttoria, giustificato dalla complessità del procedimento;

3) per tardività, in via subordinata, essendo abbondantemente spirato il termine annuale per l’impugnazione del silenzio a fronte dell’istanza di regolarizzazione dell’occupazione dell’alloggio ERP protocollata dalla ricorrente ormai più di 10 anni orsono, ovvero in data 2 agosto 2013; né, ad avviso di parte resistente, la diffida stragiudiziale del 24 aprile 2025 potrebbe riaprire o rimettere in termini la ricorrente, non avendo efficacia interruttiva, né potendo far rivivere un procedimento ormai concluso e non più riattivabile ai sensi della L.R. Campania n. 13/2000;

4) per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuto meno il presupposto della persistenza dell’obbligo di provvedere in capo all’amministrazione e la mancata adozione di un atto conclusivo, in quanto l’amministrazione comunale con l’adozione dell’ordinanza di sgombero n. 61/2025 avrebbe concluso, di fatto, il procedimento avviato a seguito dell’istanza di regolarizzazione presentata dalla ricorrente nel 2013, adottando un provvedimento espresso atto a definire la posizione della ricorrente in relazione all’alloggio ERP occupato sine titulo;

- deducendo genericamente l’infondatezza del ricorso stesso e chiedendone, pertanto, il rigetto;

CONSIDERATO che alla camera di consiglio del 4 dicembre 2025, all’esito della discussione, la causa è stata assunta in decisione;

RITENUTE infondate le eccezioni di inammissibilità del ricorso:

- per tardività in quanto, in ossequio all’art. 31, comma 2, c.p.a., l’odierna azione avverso il silenzio è stata ritualmente proposta non oltre l’anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, dal momento che la diffida a provvedere è stata presentata il 24 aprile 2025, mentre il ricorso è stato depositato il 29 maggio 2025. Al riguardo, non assume rilievo giuridico la circostanza che l’originaria istanza di regolarizzazione sia stata prodotta il 2 agosto 2013, dal momento che la diffida in questione funge da nuova istanza di avvio del procedimento, ricorrendone nello specifico i relativi presupposti; ed invero il Collegio ritiene di confermare l’orientamento della Sezione, alla luce del quale, “ mentre nelle ipotesi di decadenza l’inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dalla legge con la perdita della situazione stessa, nel caso di silenzio rifiuto l’inerzia dell’interessato non gli preclude, per espressa previsione legislativa (contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 31, comma 2, c.p.a.), la possibilità di proporre nuovamente l’istanza, ove ne ricorrano i presupposti. Ne discende che la decorrenza del termine annuale incide soltanto sul piano processuale, senza che ciò comporti alcuna vicenda estintiva dell’interesse legittimo pretensivo sotteso all’iniziativa procedimentale di parte: pertanto, se tale situazione giuridica soggettiva persiste in capo al privato anche dopo un anno dalla formazione del silenzio rifiuto, sussiste pure la legittimazione a riproporre l’istanza di avvio del procedimento e, di conseguenza, a promuovere l’azione avverso il silenzio. In tale ottica, dovendo essere così configurata la natura del termine annuale in una con la relativa ratio, la diffida a provvedere non può non essere equiparata ad una nuova istanza ex art. 31, comma 2, c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 27 maggio 2014 n. 2742; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 4 novembre 2024 n. 5911; TAR Puglia Bari, Sez. I, 20 novembre 2023 n. 1345; TAR Lazio Roma, Sez. III, 10 ottobre 2022 n. 12806; TAR Campania Napoli, Sez. VII, 3 agosto 2020 n. 3475) ” - TAR

Campania Napoli, Sez. III, 25 novembre 2025, n. 7652;

- per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, a fronte della diffida a provvedere presentata il 24 aprile 2025, non può assurgere a valido segmento conclusivo del procedimento di regolarizzazione l’adozione dell’ordinanza di sgombero n. 61/2025, come sostenuto dalla difesa dell’amministrazione resistente, per la risolutiva circostanza che non può ritenersi adottato implicitamente un provvedimento di diniego dell’istanza di autorizzazione presentata in data 2 agosto 2013, tenuto conto che la regolarizzazione dell’occupazione di un alloggio E.R.P. può operare solo previa verifica, da parte dell’Amministrazione procedente, della sussistenza o meno di tutti i requisiti richiesti dalla relativa normativa (TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 11 ottobre 2021, n. 1463); infatti, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., il presupposto della condanna dell’amministrazione per il silenzio dalla stessa illegittimamente serbato sull’istanza dell’interessato, è che al momento della pronuncia del giudice perduri l’inerzia e che, dunque, non sia venuto meno il relativo interesse ad agire dell’istante. Ne deriva che l’adozione da parte dell’autorità interpellata di un provvedimento esplicito, in risposta all’istanza del privato o in ossequio all’obbligo di legge, rende il ricorso inammissibile per carenza originaria dell’interesse ad agire laddove il provvedimento intervenga prima della proposizione del ricorso, oppure improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse tutte le volte in cui lo stesso venga adottato nel corso del giudizio all’uopo instaurato. Viceversa, permane la situazione di inerzia colpevole e, correlativamente, l’interesse ad agire avverso il silenzio, qualora l’amministrazione non concluda il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento, come nel caso di specie, ovvero qualora si pronunci con un atto endoprocedimentale o soprassessorio, atteso che una tale attività non implica l’adozione di un autentico provvedimento ultimativo, ma si traduce in un rinvio sine die della decisione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 novembre 2024 n. 9543; Consiglio di Stato, Sez. III, 17 giugno 2022 n. 4987; TAR Campania Napoli, Sez. III, 25 novembre 2025, n. 7652 cit. e Sez. V, 20 novembre 2024 n. 6387);

- per inesistenza di un obbligo di provvedere in capo al Comune di Giugliano in Campania, trattandosi di questione di merito del ricorso (TAR Campania Napoli, Sez. III, 31 ottobre 2022, n. 6743), che il Collegio ritiene invece fondato, alla luce di quanto di seguito esposto, e per inapplicabilità del rito del silenzio inadempimento, in quanto ad avviso di parte ricorrente si tratterebbe di procedimento di natura eccezionale, e quindi non assoggettabile al termine generale previsto dall’art. 2 della L. n. 241 del 1990; al riguardo si specifica che, come condivisibilmente già sostenuto dalla Sezione e osservato dal massimo giudice amministrativo, “ la procedura intesa alla formazione del c.d. "silenzio-inadempimento" riguarda le ipotesi in cui, di fronte alla formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, costituente cioè atto iniziale di una procedura amministrativa normativamente prevista per l’emanazione di una determinazione autoritativa su istanza di parte, la p.a. omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge; di conseguenza l’omissione dell’adozione del provvedimento finale assume il valore di silenzio-inadempimento (o rifiuto) solo nel caso in cui sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico; presupposto per l’azione avverso il silenzio è, dunque, l’esistenza di un obbligo in capo all’Amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2017 n. 6096; negli stessi termini cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 novembre 2015 n. 5015) “ - TAR Campania Napoli, Sez. III, 25 novembre 2025, n. 7652 cit.; la condivisibile giurisprudenza anche di questo Tribunale ritiene che “ L’art. 2 della legge n. 241/90 impone con portata generale alle Amministrazioni pubbliche di concludere il procedimento, come si evince dalla previsione che ha rafforzato il dovere di una espressa pronuncia, mediante un provvedimento in forma semplificata qualora sia ravvisata la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda (art. 2 cit., co. 1, secondo periodo). Del resto, il dovere di cui trattasi è sancito ad espressa salvaguardia della linearità dell’azione dei pubblici poteri e della trasparenza nei rapporti con gli amministrati, così da dover essere predicato in tutti i casi in cui ragioni di ampia natura esigano di fornire all’interessato una risposta da parte della P.A. (cfr. Cons. Stato - sez. IV, 1/4/2025 n. 2748: “Parte della giurisprudenza ha ritenuto sussistente l’obbligo di provvedere anche in mancanza di una espressa disposizione normativa che tipizzi il potere del privato di presentare un’istanza e, dunque, anche in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento ovvero le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni- qualunque esse siano - dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2017, n. 3234; Cons. Stato,

sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7975, Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2007, n.

2318) ”) - T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 5 dicembre 2025, n. 7886;

RILEVATO che, alla luce di quanto sopra esposto e della giurisprudenza sopra richiamata, nel caso di specie:

- parte ricorrente ha presentato istanza di regolarizzazione del rapporto locativo in data 2 agosto 2013, “ ai sensi delle leggi regionali n° 18/97 n° 13/2000 e s.m.i. e n °5/2013 art. 1 comma 46 – 47 ” - art. 1, comma 47, della L.R. n. 5/2013 che ha fissato al 30 novembre 2014 il termine per la presentazione delle istanze di regolarizzazione, sostanzialmente prorogando quello previsto “ dal quinto comma dell'articolo 3, della legge regionale 14 aprile 2000, n. 13 (Regolarizzazione delle occupazioni abusive degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Risarcimento danni alla Pubblica Amministrazione e modifica all'articolo 11 della legge regionale 2 luglio 1997, n. 18) ” - e successiva diffida del 24 aprile 2025;

- l’obbligo di concludere il procedimento volto alla regolarizzazione dell’assegnazione all’alloggio E.R.P. di proprietà del Comune di Giugliano in Campania, sito alla Via Casacelle n. 79, fabbricato 1 sc. D int. 12, detenuto dalla ricorrente, discende pertanto dall’art. 1 della L.R. n. 13/2000, che, per quello che in questa sede interessa, al comma 2 prevede: “ Per tutti gli alloggi di Edilizia residenziale pubblica, ivi compresi quelli realizzati ai sensi del titolo VIII della legge n. 219/1981 che alla data del 31 dicembre 2010 risultassero occupati in mancanza dell'ordinanza del Sindaco, di cui all'art. 11 della legge regionale n. 18/1997, o di cui al provvedimento sindacale di requisizione e concessione in uso, i cui occupanti non hanno potuto beneficiare delle disposizioni di cui all'art. 33 della legge regionale n. 18/1997, gli enti gestori provvedono alla regolarizzazione dei Rapporti locativi. ”;

- in mancanza di uno specifico termine per provvedere, circostanza questa confermata dalla difesa di parte resistente e quindi pacifica in atti, deve ritenersi applicabile il termine residuale di trenta giorni previsto dall’art. 2 della L. n. 241/1990; ed invero è di generale applicazione ai procedimenti iniziati ad istanza di parte, intesi al conseguimento di atti ampliativi, il termine fissato in trenta giorni dall'art. 2, comma 2, l. n. 241/1990, il quale ha una portata generale, applicandosi in via residuale tutte le volte in cui, come nella specie, specifiche norme di legge o dei singoli regolamenti assunti dalle Pubbliche Amministrazioni in materia di definizione di procedimenti amministrativi nelle loro competenze, non contemplino specifici termini, ovviamente più ampi (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 2 maggio 2022, n. 5419);

- ne discende l’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Giugliano in Campania sulla diffida presentata dalla ricorrente il 24 aprile 2025, con cui è stata chiesta la conclusione del procedimento di regolarizzazione dell’assegnazione dell’alloggio per cui è causa;

RITENUTO, in conclusione, che:

- va dichiarato l’obbligo del Comune di Giugliano in Campania di provvedere, in senso positivo o negativo, sulla suddetta diffida nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, laddove anteriore, della presente sentenza;

- va nominato, per il caso di persistente inadempienza nel termine indicato, il Commissario ad acta indicato in dispositivo, il quale provvederà, in luogo e a spese del Comune di Giugliano in Campania, nell’ulteriore termine di sessanta giorni dalla comunicazione (a cura di parte ricorrente) del perdurare dell’inadempimento; le spese per la funzione commissariale vengono poste a carico dell’amministrazione comunale e sono liquidate come da dispositivo, potendo il Commissario ad acta esigere la relativa somma all’esito dello svolgimento delle proprie funzioni, sulla base di adeguata documentazione fornita all’ente debitore;

- le spese processuali vanno addebitate alla soccombente amministrazione comunale, con distrazione in favore del difensore di parte ricorrente dichiaratosi antistatario, nella misura liquidata in dispositivo;

- ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. n. 241/1990, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini precisati in motivazione e per l’effetto:

a) ordina al Comune di Giugliano in Campania di definire con un provvedimento espresso la diffida presentata dalla ricorrente il 24 aprile 2025, con cui è stata chiesta la conclusione del procedimento di regolarizzazione dell’assegnazione dell’alloggio E.R.P. di proprietà del Comune di Giugliano in Campania, sito alla Via Casacelle n. 79, fabbricato 1 sc. D int. 12, entro e non oltre sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza;

b) nomina, per il caso di persistente inadempienza dell’amministrazione comunale, quale Commissario ad acta, il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, che provvederà, in luogo e a spese del Comune di Giugliano in Campania, nell’ulteriore termine di sessanta giorni dalla comunicazione (a cura di parte ricorrente) del perdurare dell’inadempimento; determina in € 1.000,00 (euro mille/00) l’importo del compenso, comprensivo di ogni onere e spesa, da corrispondere, a cura del Comune di Giugliano in Campania, al Commissario ad acta per l’espletamento dell’incarico;

c) condanna il Comune di Giugliano in Campania alla rifusione delle spese processuali nei confronti della parte ricorrente, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi antistatario, nella misura di € 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato, nella misura effettivamente versata.

Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei Conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. n. 241/1990.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HE AR OR, Presidente, Estensore

Carlo Dell'Olio, Consigliere

Cesira Casalanguida, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

HE AR OR

IL SEGRETARIO