Pubblicato il 25/11/2025

N. 21090/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06079/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6079 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Si Service S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renzo Ristuccia, Giulia Fabrizi, Alessandra Guerra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Renzo Ristuccia in Roma, piazza Cavour 17;

contro

GSE - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio degli avvocati Fabrizio Pietrosanti e Tommaso Paparo, in Roma, via Lazio n. 9;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. GSE/P2022007629 del 22.03.2022 con il quale è stata comunicata alla ricorrente la decadenza dal diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficientamento Energetica riconosciuti per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'Allegato A del provvedimento, nonché il recupero di quanto già erogato nonché la sospensione del riconoscimento degli incentivi da corrispondere;

- nonché, per quanto occorrer possa, della nota prot. GSE/P20210000357 del 7.1.2021 di comunicazione di avvio del procedimento di controllo documentale ai sensi dell'art. 12, commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017 per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'Allegato A, il cui Soggetto Proponente è la Si Service S.r.l. e di sospensione del riconoscimento degli incentivi sino all'esito delle attività di verifica;

- della nota prot. GSE/P20210027639 del 7.10.2021 di sospensione del procedimento di controllo documentale per richiesta integrazioni e osservazioni;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, anche se allo stato non noti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 4 novembre 2022:

del provvedimento prot. GSE/P202200236637 del 28.09.2022 comunicato alla ricorrente il successivo 29.09.2022, con il quale è stato richiesto a Si Service di restituire 36.469 Titoli di Efficientamento Energetico (“TEE”) pari ad un ammontare di euro 7.304.215,40 entro 30 giorni dal ricevimento della suddetta comunicazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 ottobre 2025 la dott.ssa ES LO AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 20 maggio 2022 e depositato in data 31 maggio 2022, parte ricorrente ha impugnato, unitamente agli altri atti in epigrafe indicati, il provvedimento prot. GSE/P2022007629 del 22 marzo 2022 con il quale sono stati comunicati la decadenza dal diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica riconosciuti per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell’Allegato A del provvedimento, nonché il recupero di quanto già erogato e la sospensione del riconoscimento degli incentivi da corrispondere.

1.1 Espone la ricorrente che agli interventi per cui è causa è stato applicato il metodo di valutazione standardizzata di cui all’art. 4 delle Linee Guida EEN 9/11, che consente di quantificare a priori il risparmio specifico lordo annuo attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad una singola unità fisica di riferimento, senza procedere a misurazioni dirette.

2. In data 7 giugno 2022 si è costituito in giudizio il GSE con memoria formale.

3. Con atto per motivi aggiunti notificato in data 28 ottobre 2022 e depositato in data 4 novembre 2022, parte ricorrente ha impugnato anche il provvedimento prot. GSE/P202200236637 del 28 settembre 2022, comunicato in data 29 settembre 2022, con il quale è stata richiesta la restituzione di 36.469 Titoli di Efficientamento Energetico, pari ad un ammontare di euro 7.304.215,40.

4. Alla camera di consiglio del 23 novembre 2022, la società ricorrente, alla luce del mancato esperimento di azioni esecutive da parte del GSE, ha rinunciato all’istanza cautelare.

4.1 Con ordinanza n. 7204 del 24 novembre 2022, la Sezione ha pertanto preso atto della predetta rinuncia con la seguente motivazione: “ Premesso che parte ricorrente, alla luce delle affermazioni fatte dal GSE nella propria memoria difensiva circa la natura non esecutiva del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti all’esame, ha rinunciato alla domanda di misure cautelari; Premesso altresì che il GSE ha precisato in udienza che l’atto in questione è di messa in mora nei confronti della società ricorrente, su cui graverebbe un onere di diligenza ad accantonare in bilancio le dovute somme a garanzia di un futuro corretto adempimento; Considerato di dover prendere atto della suddetta rinuncia ”.

5. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie ex art. 73, comma 1, c.p.a.

6. All’udienza del 17 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso introduttivo è stato affidato ai seguenti motivi di diritto:

- “ 1. Violazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011. Violazione dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 12, comma 4 del DM 2017. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Irragionevolezza ” .

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto adottato oltre il termine di 12 mesi dall’emissione dei provvedimenti di autorizzazione all’ottenimento dei Titoli di Efficientamento Energetico, oltre il termine della “vita utile” degli interventi realizzati e in assenza di motivazione circa l’interesse pubblico sottostante alla decadenza dagli incentivi e circa la comparazione tra detto interesse e quello della ricorrente al mantenimento dell’atto.

Per effetto della novella legislativa apportata dall’art. 56, comma 7, lett. a), del D.L. n. 76/2020 all’art. 42, comma 3, del D.Lgs n. 28/2011, i poteri di controllo e decadenza in materia di incentivi di competenza del GSE devono essere esercitati nel rispetto dei presupposti dell'autotutela amministrativa di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Nemmeno potrebbe sostenersi che la fattispecie in questione rientri nelle eccezioni di cui al comma 3 bis del citato art. 42 e di cui al comma 2 bis del citato art. 21 nonies , relative alle ipotesi di “ documenti non veritieri ovvero d[i] dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente ” e di “ false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato ”.

Il GSE, infatti, avrebbe motivato la revoca dei benefici non in base ad una ritenuta falsa rappresentazione dei fatti, ma in base alla dedotta mancata produzione di documentazione richiesta e ad asserite incongruenze con quanto dichiarato in fase di accesso agli incentivi.

- “ 2. Violazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011. Violazione dell’art. 14 del DM 28 dicembre 2012. Violazione degli artt. 12 e 14 delle Linee Guida EEN 9/11. Errata applicazione degli artt. 12 e 16 del DM 2017. Sotto altro profilo. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Irragionevolezza ” .

Gran parte delle criticità rappresentate nel provvedimento impugnato sarebbero, in realtà, non sussistenti e si fonderebbero sulla ritenuta mancata produzione di documentazione che la ricorrente non sarebbe stata, tuttavia, tenuta né a ad allegare in sede di RVC né a conservare negli anni, secondo la disciplina ratione temporis applicabile alla fattispecie concreta.

- “ 3. Violazione degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 42, comma 3 del D.Lgs. n. 28/2011. Violazione dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012. Errata applicazione dell’art. 12 del D.M. gennaio 2017. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Irragionevolezza ” .

Il GSE avrebbe errato nell’avviare un unico procedimento cumulativo - in luogo di distinti procedimenti di accertamento di eventuali irregolarità riferibili a ciascuna RVC - e ad adottare, quindi, un unico provvedimento di decadenza a contenuto plurimo.

Tale provvedimento si limiterebbe ad elencare le violazioni riscontrate in relazione a tutte le RVC e a disporre la decadenza dalla totalità degli incentivi ricevuti, senza specificare in che cosa consisterebbe la “rilevanza” delle violazioni riscontrate in relazione alle singole RVC.

- “ 4. Violazione dell’art. 42, comma 3-ter del D.Lgs. n. 28/2011. Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui dispone il recupero degli incentivi già erogati ”.

Gli effetti del provvedimento impugnato non potrebbero comportare il recupero degli incentivi già erogati alla ricorrente sulla base delle rendicontazioni approvate dal GSE con provvedimenti di autorizzazione intervenuti tra il 20 giugno e il 5 luglio 2013.

- “ 5. In via derivata. Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui dispone la sospensione del riconoscimento degli incentivi ” .

Non sussisterebbero i presupposti per la sospensione della ricorrente dal riconoscimento degli incentivi.

8. L’atto per motivi aggiunti è stato affidato, in via derivata, alle stesse censure in diritto formulate nel ricorso principale oltre che ai seguenti autonomi motivi di gravame.

- “ 6. Violazione dell’art. 42, comma 3-ter del D.Lgs. n. 28/2011. Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui richiede alla ricorrente la restituzione di tutti gli incentivi erogati. Sotto altro profilo. Eccesso di potere. Irragionevolezza. Ingiustizia manifesta ”.

I provvedimenti impugnati avrebbero efficacia ex nunc e non potrebbero comportare il recupero degli incentivi già erogati sulla base delle rendicontazioni approvate dal GSE con provvedimenti di autorizzazione intervenuti tra il 20 giugno e il 5 luglio 2013.

- “ 7. Violazione degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 42, comma 3 del D.Lgs. n. 28/2011. Violazione dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012. Errata applicazione dell’art. 12 del D.M. gennaio 2017. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Irragionevolezza. Ingiustizia manifesta ” .

Il recupero di tutti i TEE erogati in favore del ricorrente nel periodo 2013-2020 sarebbe stato disposto in carenza dei necessari presupposti giuridici e fattuali e in assenza di idonea motivazione, che, peraltro, avrebbe dovuto essere esplicitata in relazione ad ogni singolo procedimento di RVC.

- “ 8. In via ulteriormente subordinata. Violazione dell’art. 42, comma 3, seconda parte del D.Lgs. n. 28/2011. Omessa decurtazione degli incentivi. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Irragionevolezza ” .

IL GSE avrebbe errato anche con riferimento alla omessa valutazione e mancata applicazione della decurtazione degli incentivi, ai sensi del novellato art. 42, comma 3, seconda parte, del D.Lgs. n. 28/2011.

- “ 9. Ancora in via ulteriormente subordinata. Violazione dell’art. 12 del D.M. gennaio 2017. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Irragionevolezza ”.

Il provvedimento di recupero degli incentivi sarebbe illegittimo anche in quanto il Gestore ha imposto alla ricorrente di assolvere al ritenuto onere restitutorio esclusivamente “per equivalente” mediante la corresponsione del controvalore monetario dell’ammontare dei titoli ricevuti, non consentendole di provvedere in parte anche “in forma specifica” attraverso la restituzione dei titoli.

9. Il GSE ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ai contraddittori (ritenuti) necessari, individuati nell’ENEA che ha curato l’istruttoria e predisposto le schede tecniche, nell’ARERA (già AEEG) che ha dettato la normativa di riferimento e nel MISE che ha adottato i D.M. applicati dal GSE nell’esecuzione delle attività di verifica.

9.1 Il Collegio ritiene che la predetta eccezione di inammissibilità risulti infondata in quanto, rispetto ai provvedimenti impugnati e alle censure formulate nei gravami, l’unico contraddittore necessario risulta oggettivamente essere il GSE, a cui il ricorso è stato regolarmente notificato.

10. Quanto sopra preliminarmente posto, è possibile procedere alla delibazione del merito delle impugnazioni.

11. Il ricorso introduttivo, i cui motivi di diritto possono essere congiuntamente scrutinati in virtù della connessione delle questioni giuridiche sottese, risulta infondato per le ragioni che seguono.

Il provvedimento impugnato è stato assunto dal GSE in quanto in sede di verifica e controllo è emersa la violazione dei commi 14.2 e 14.3 dell’art 14 dell’Allegato A alla Deliberazione EEN 9/11, per non avere il soggetto proponente inviato la documentazione (che avrebbe dovuto essere conservata per la durata della vita tecnica dell’intervento) necessaria a comprovare i requisiti autodichiarati in fase di accesso all’incentivo.

Oltre a quanto sopra, nella documentazione inviata in fase di controllo sono risultate sussistere sostanziali incongruenze con quanto dichiarato in fase di accesso agli incentivi.

La citata delibera dell’AEEG, all’art. 14.2, espressamente dispone che i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari alla vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile dell’attività di verifica e certificazione dei risparmi, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto.

In materia di poteri di verifica e controllo del GSE, il D.M. dell’11 gennaio 2017 ha aggiornato il D.M. 28 dicembre 2012, ponendosi con esso in rapporto di continuità regolatoria conforme alla Delibera EEN 9/11. Sono prive pertanto di pregio le censure formulate da parte ricorrente avverso una ritenuta applicazione retroattiva della disciplina sui controlli.

La disciplina di riferimento richiede che, ai fini della verifica dell’attendibilità degli interventi, sia conservata la documentazione per tutta la vita degli stessi.

Nel caso di specie, il procedimento risulta essere stato avviato in costanza di vita tecnica e utile dell’intervento e risulta essere stato concluso in un arco di tempo conforme anche alla novella, invocata dalla parte ricorrente, apportata dall’art. 56 del D.L. n. 76/2020, in virtù della quale il potere di cui all’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011 deve essere esercitato nel rispetto dei presupposti indicati dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

In ogni caso, la predetta modifica legislativa, per ormai consolidata giurisprudenza, non può essere applicata retroattivamente (cfr., Cons. Stato, Sez. II,18 dicembre 2023, n. 10920; TAR Lazio, Roma, Sez. V ter , 20 marzo 2025, n. 5748) e, comunque, non può essere applicata al procedimento di verifica e controllo su dati e informazioni omesse.

Quanto all’interesse pubblico sotteso alla determinazione impugnata, la giurisprudenza consolidata ritiene che tale interesse sia quello di evitare erogazioni non giustificate di risorse pubbliche e che, in quanto tale, debba considerarsi in re ipsa (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. V ter , 14 maggio 2024, n. 9538; TAR Lazio, Roma, Sez. V Stralcio, 21 ottobre 2024, n. 18177).

Il provvedimento impugnato risulta avere esaminato puntualmente le criticità degli interventi e delle relative RVC e la mancata conservazione dei documenti da parte della società ricorrente è risultata rilevante in quanto ostativa al controllo e alla verifica delle dichiarazioni rese rispetto alla documentazione comprovante.

La verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati non preclude al GSE di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal già citato D.M. 28 dicembre 2012 e dalle Linee Guida (cfr., ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. V Stralcio, 3 aprile 2024, n. 6432; TAR Lazio, Roma, Sez. V ter , 25 agosto 2025, n. 15747).

La complessiva carenza della documentazione prodotta a sostegno della richiesta, analiticamente evidenziata dal GSE sotto diversi profili, giustifica, pertanto, il provvedimento di annullamento.

“ Alla mancata integrazione documentale, nei termini richiesti dal GSE, consegue, per un verso, l’assenza di dimostrazione di alcuni presupposti per l’accoglimento della domanda, per altro verso, l’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del GSE della conformità ed idoneità del progetto presentato dalla società ricorrente alla concessione degli incentivi ” (TAR Lazio, Roma, Sez. V Stralcio, 7 gennaio 2025, n. 234).

11.1 Alla luce di tutto quanto sopra, il ricorso introduttivo risulta infondato e deve essere rigettato.

12. Anche l’atto per motivi aggiunti, con il quale parte ricorrente ha impugnato la comunicazione del calcolo numerico dei TEE indebitamente percepiti nel periodo 2013-2020, per un importo di euro 7.304.215,40, con invito all’adempimento spontaneo nel termine di 30 giorni, è infondato e deve essere rigettato per le ragioni che si illustrano.

12.1 Le censure in diritto possono essere delibate congiuntamente in quanto connesse.

12.2 Con riferimento alla ritenuta irretroattività dei provvedimenti di annullamento adottati dal GSE in merito alle RVC, ricorda il Collegio che “ è evidente che la sanzione del recupero integrale degli incentivi (prevista per il caso di dichiarazioni false e/o mendaci) debba necessariamente essere estesa anche alla mancata produzione della documentazione attestante il possesso dei requisiti, atteso che la sua ratio è chiaramente quella di escludere dal novero dei beneficiari delle erogazioni pubbliche i soggetti che in concreto non soddisfino i requisiti all’uopo necessari per la relativa spettanza ” ( ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. V Stralcio, 21 ottobre 2024, n. 18177; TAR Lazio, Roma, Sez. V Stralcio, 25 ottobre 2024, n. 18642).

Il provvedimento di recupero degli incentivi adottato dal GSE non risulta inficiato dai vizi prospettati dalla parte ricorrente, in quanto adottato sulla base del provvedimento di annullamento che ha accertato la non spettanza dei TEE in precedenza ottenuti.

Con riferimento alla doglianza relativa al fatto che il GSE avrebbe errato a non ritenere applicabile la sola decurtazione degli importi percepiti, ricorda il Collegio che, ai sensi dell’art. 13 bis , comma 2, del D.L. n. 101/2019 (convertito con modificazioni dalla legge n. 128/2019), l’applicazione, alle fattispecie di “ decadenza dagli incentivi oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti ”, della decurtazione dell’incentivo (già contemplata, in diversa misura, dall’art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017) presuppone una richiesta di parte, la cui presentazione “ equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione ”.

“ Non è quindi possibile operare un’automatica applicazione in sede giudiziale del solo effetto della decurtazione dell’incentivo, in quanto non conforme al testo, né alla ratio, della medesima disposizione, che ha anche un intento deflattivo del contenzioso, su espressa richiesta di parte ” (TAR Lazio, Roma, Sez. V ter , sent. 20 marzo 2025, n. 5748).

Neppure risulta agli atti che la società ricorrente abbia formulato endoprocedimentalmente istanza di poter riscontrare il gravato provvedimento anche, e in parte, “in forma specifica” attraverso la restituzione dei titoli. Da ciò deriva, ad avviso del Collegio, l’improponibilità della domanda nella sola sede giudiziale.

13. Conclusivamente sia il ricorso introduttivo che il successivo atto per motivi aggiunti risultano infondati e devono pertanto essere respinti.

14. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

RI RI, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

ES LO AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES LO AR	RI RI

IL SEGRETARIO