Pubblicato il 18/12/2025

N. 01571/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00209/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 209 del 2023, proposto da
Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano e Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento M_INF.SVCA.REG_DECRETI.R.0000011 – 19.01.2023, emanato in data 19 gennaio 2023, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con il quale è stata approvata la perizia di variante tecnica n. 5 relativa ai lavori “Autostrada A1 Milano - Napoli - Tratto Sasso Marconi – Barberino di Mugello - Lotto 5B – Adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino di Mugello. Tratta: la Quercia – Badia Nuova. SubTratta: Lagaro – Val di Sambro – Lotto 5B”;

in parte qua della relazione della U.T. Bologna prot. n. 6582 del 12 marzo 2019 e prot. n. 26004 del 30 ottobre 2019;

in parte qua della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 0001031 del 16 gennaio 2023;

ove occorrer possa e per quanto di ragione, dell'art 11, comma 6, della Convenzione Unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 e approvata per legge ex art. 8 duodecies, comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101;

di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. LO AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società “Autostrade per l’Italia S.p.A.” (di seguito “ASPI”) svolge attività di costruzione, ampliamento e gestione di una vasta rete autostradale in virtù di un rapporto di concessione con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, regolato da una Convenzione Unica stipulata in data 12/10/2007 e approvata – con legge – ai sensi e per gli effetti dell’art. 8- duodecies , comma 2, L. n. 101/2008. Invero, tale Convenzione era stata sottoscritta da ANAS S.p.A., originario concedente, a cui poi è succeduto il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a far data dall’1.10.2012, e ciò ai sensi dell’art. 11, comma 5, d.l. n. 216/2011, convertito con modifiche dalla l. n. 14/2012.

In attuazione della suddetta Convenzione, in data 03 agosto 2004 (prot. 3601), il Ministero ha approvato il progetto definitivo denominato “ Adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello - Lotto 5B ”, successivamente appaltato dalla società ricorrente all’Associazione temporanea di imprese C.M.B. Società cooperativa UR e CI di AR (capogruppo) – Consorzio Integra società cooperativa (mandante), con contratto stipulato in data 19/07/2005, fissando l’esecuzione dei lavori per una durata massima di 980 giorni.

In ottemperanza alle prescrizioni del rapporto concessorio intercorrente tra la Società ricorrente e il ministero intimato, Autostrade per l’Italia S.p.A. – ritenendo necessarie alcune variazioni in corso d’opera a fronte di eventi di carattere straordinario e del tutto imprevedibili in fase di progettazione, non contemplate nelle precedenti perizie di varianti tecniche – presentava al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – tra il 2012 e il 2015 – quattro proposte di perizia di variante tecnica. La prima perizia veniva approvata in data 09/07/2012 (prot. 96950) e, nelle more dell’approvazione delle altre tre varianti (avvenuta in data 11/07/2017, con provvedimento prot. 12750), la società ricorrente ha presentato la perizia di variante n. 5, con prot. 19628 del 23/10/2017, oggetto della controversia di cui è causa.

Nelle more dell’approvazione ministeriale, in data 21 marzo 2022 è intervenuta la sottoscrizione tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Autostrade per l’Italia S.p.A. del III Atto Aggiuntivo alla Convenzione Unica, con alcune modifiche ritenute necessarie a fronte della modifica del quadro regolatorio di riferimento.

Con proprio decreto (prot. n. 0000011 del 19/01/2023) il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha approvato la predetta perizia di variante tecnica n. 5, disponendo – tuttavia – una rimodulazione degli importi del quadro economico del progetto relativo alla realizzazione della cd. “Variante di valico”. In particolare, detto decreto:

- approva, con le prescrizioni e le raccomandazioni di cui sopra, ai fini del rapporto convenzionale, la perizia di variante tecnica n.5 presentata dalla Società Autostrade per l’Italia S.p.A. denominata “Adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello – Lotto 5B” sulla A1 Milano – Napoli per un minor importo, rispetto alla perizia di variante n.4, di - € 1.988.335,68, di cui - € 669.003,81 per lavori di cui - € 171.371,96 per oneri di sicurezza e - € 1.319.331,87 per somme a disposizione; - l’importo complessivo dell’opera in esame, ai fini del rapporto concessorio in essere, al netto del ribasso del 10,371%, è aggiornato ad € 126.760.887,22 di cui € 112.788.734,02 per lavori (comprensivi di € 9.811.347,20 per oneri di sicurezza ed € 1.177.794,58 per la progettazione) ed € 13.920.154,16 per somme a disposizione; - alla copertura della predetta spesa la Società Concessionaria provvederà come specificato in precedenza; - sono approvati i Nuovi Prezzi nei termini risultati dall’attività istruttoria; - la fine della durata dei lavori è confermata, all’11.07.2017.

Con ricorso depositato in data 24 marzo 2023, la società “Autostrade per l’Italia S.p.A.” impugnava il decreto di approvazione della perizia di variante – congiuntamente alla relazione istruttoria, come meglio indicati in epigrafe – nella sola parte in cui non vengono ammessi a investimento diversi importi oggetto della perizia proposta da ASPI.

A sostegno dell’annullamento dell’atto impugnato, parte ricorrente adduce, in sintesi, i seguenti motivi:

1. lo stralcio delle voci economiche dalla perizia presentata sarebbe in contrasto con il III Atto aggiuntivo alla Convenzione Unica, nonché con l’art. 37 del D.L. n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011), così come modificato dall’art. 16 del D.L. 109/2018, laddove riserva all’istituita Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) il potere di stabilire – tanto per le nuove concessioni quanto in caso di modifica o revisione delle convenzioni già in essere – i sistemi tariffari omogenei dei pedaggi basati sul metodo del cd. “ price cap ” (delibera ART n. 19 giugno 2019, n. 71 e relativo allegato A). In particolare, parte ricorrente ritiene illegittima l’applicabilità dell’art. 11, comma 6, della Convenzione Unica alla base della scelta – da parte del Ministero – di stralciare le voci della perizia; e ciò in quanto sarebbe sopravvenuta la nuova disciplina regolatoria stabilita dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti, peraltro recepita nella CU con il III Atto aggiuntivo; tali nuove regole sarebbero applicabili al caso di specie in forza del principio del tempus regit actum e la mancata applicazione integrerebbe un vizio di illegittimità dell’istruttoria procedimentale.

2. mancherebbe un’adeguata motivazione alla base della decisione amministrativa; sarebbe, inoltre, stata illegittimamente omessa la comunicazione dei motivi ostativi a un accoglimento – ancorché per singole voci – della perizia; infine, sarebbe stato violato il termine di 90 giorni per l’approvazione della perizia, così come stabilito dalla Convenzione Unica;

3. la decisione amministrativa di stralcio di voci dalla perizia tecnica di variante sarebbe illegittima; vi sarebbero state notevoli criticità durante il monitoraggio geotecnico nell’area oggetto dell’intervento del tracciato, circostanze imprevedibili che avrebbero imposto significative modifiche al progetto originario in fase di esecuzione dei lavori; sarebbe irragionevole la decisione dell’amministrazione di ridurre il costo dell’investimento complessivo in funzione dei minori costi sostenuti rispetto a un capitolo di spesa mai riconosciuto nel progetto (nel caso di specie per le attività di monitoraggio); sarebbero, inoltre, illegittimi la rideterminazione delle spese generali del quadro economico, in contrasto con le previsioni convenzionali e normative, nonché il mancato riconoscimento delle maggiori spese sostenute per fronteggiare gli imprevisti geologici che – venuta meno la disposizione dell’art. 11, comma 6, della Convenzione Unica – sarebbero a carico dell’appaltatore solamente in caso di errore progettuale, circostanza che non risulterebbe provata nell’istruttoria procedimentale; sarebbe infine illegittimo, altresì, il mancato riconoscimento del fondo accordo bonario e l’errato stralcio degli oneri a seguito delle lavorazioni eseguite a favore di enti terzi.

Si è costituito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, depositando una relazione con correlato rapporto informativo.

All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione, previo avviso da parte del Presidente del Collegio, ex art. 73, comma 3, c.p.a., di una possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale: sul difetto di giurisdizione del G.A..

Preliminarmente, deve essere esaminato il difetto di giurisdizione dell’ìntestato TAR, così come rilevato d’ufficio dal Presidente del Collegio all’udienza che precede.

Al riguardo, la controversia in esame si inserisce in una tipologia ricorrente che è stata approfondita dalla giurisprudenza amministrativa con un indirizzo applicativo ormai consolidato, dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare.

Pertanto, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm., in ottemperanza al principio della sinteticità degli atti processuali e per esigenze di economicità dei mezzi giuridici, la motivazione del Collegio viene resa in forma succinta, ritenendo sufficiente il richiamo e il rinvio – per relationem – ai precedenti giurisprudenziali conformi de eadem re , ormai consolidati, resi dal Giudice amministrativo, anche nei confronti delle stesse parti tra cui oggi è causa: ex pluribus , Consiglio di Stato, V, nn. 6210/2024, 4458/2022, 4456/2022, 4344/2022, 4341/2022, 4041/2022, 4036/2022, 4034/2022, 3863/2022. TAR Veneto, II, n. 2893/2024; TAR. Lazio, Roma, n. 8568/2024; TAR Friuli Venezia Giulia, I, n. 177/2024; TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2024; TAR Toscana, II, nn. 807/2021, 806/2021, 805/2021, 804/2021, 803/2021, 802/2021; TAR Emilia-Romagna, Bologna, II, n. 323/2021, I, n. 787/2020.

Nel caso di specie viene richiesta la modifica del rapporto concessorio in essere tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Autostrade per l’Italia a causa di eventi imprevisti e imprevedibili, mediante perizia tecnica di variante.

Viene in rilievo una fattispecie incidente sulla fase esecutiva del rapporto contrattuale, attenendo, gli eventi sopravvenuti e imprevedibili lamentati, alla gestione funzionale ed economica dell’opera e incidendo quindi sull’equilibrio economico-finanziario della concessione stessa ( cfr . Cons. Stato, V, n. 4458/2022).

Quanto alla questione di giurisdizione, in tema di contratti pubblici, la giurisprudenza amministrativa e di legittimità è concorde nel ritenere che “ nel settore dell’attività negoziale della P.A., tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente o prodromica al contratto, inerenti alla formazione della sua volontà ed alla scelta del contraente privato in base alle regole c.d. dell’evidenza pubblica, appartengono al giudice amministrativo, mentre quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti che dal contratto scaturiscono, sono devolute al giudice ordinario: conseguentemente, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie concernente l’interpretazione di diritti e di obblighi derivanti dal contratto (Cass. S.U. n. 23468 del 2016; Cass. S.U. n. 13660 del 2019). La stipulazione del contratto comporta la formale assunzione degli impegni negoziali e dà luogo alla fase esecutiva del rapporto, la quale, ponendo le parti in posizioni sostanzialmente paritetiche, è rimessa alla cognizione del giudice ordinario (Cons. Stato, n. 4349 del 2023). Solo nel caso in cui la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. S.U. n. 16459 del 2020)” – Cons. Stato, sez. V, n. 6210/2024. Analogamente, di recente anche il TAR Veneto (sez. II, n. 2893/2024) laddove, richiamando la Suprema Corte di Cassazione, afferma che “ la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un'opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d'indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all'adempimento e all'inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l'ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi ” (cfr. recentemente Cass., Sez. Un., n. 25427/2023) ”.

Né può ritenersi inclusa, la controversia, nella previsione dell’art. 133, comma 1, lett. e) del c.p.a., laddove stabilisce che “[s] ono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: […] e) le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative; 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto;”.

Trattandosi di atti di carattere patrimoniale relativi alla fase esecutiva del contratto, per il riconoscimento dei contenuti della perizia di variante tecnica l’Amministrazione non è neppure “ tenuta a intervenire […] con atti autoritativi che incidono direttamente, seppur successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento, ma deve effettuare una valutazione di profili di natura patrimoniale derivanti dall’attuazione del rapporto concessorio, sicchè appare evidente che la questione attinendo alla fase esecutiva del rapporto spetta alla cognizione del giudice ordinario (Cass. S.U. n. 23418 del 2020; Cass. S.U. n. 5594 del 2020) ” – Cons. Stato, sez. V, n. 6210/2024. La giurisprudenza è, dunque, concorde nell’affermare che “ le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate in questa materia alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle con un contenuto meramente patrimoniale, in cui non assume rilievo il potere d’intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali (cfr. C.G.A.R.S., Sez. giurisd., 20.03.2020, n.203) ” – TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2023.

E ciò è tanto più vero in quanto – al contrario – non si verifica, nel caso di specie, alcuna “ azione autoritativa dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, […] che avviene, ad esempio, con riferimento ai provvedimenti di determinazione del canone concessorio, caratterizzati dall’esercizio di poteri discrezionali e tali da incidere sulla complessiva tenuta economico-finanziaria della concessione, nonché con riguardo ad atti che istituiscono o modificano le tariffe relative alle concessioni amministrative di beni e servizi pubblici, ovvero coinvolgono la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione, senza limitarsi all’accertamento tecnico circa la sussistenza dei presupposti fattuali del canone o della tariffa ; […]” – TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2023.

5. Alla luce di quanto brevemente richiamato, il Collegio ritiene che:

- la controversia in esame ha ad oggetto l’approvazione di una perizia di variante, configurabile come una pretesa di carattere patrimoniale derivante dal rapporto concessorio, afferente alla fase esecutiva del contratto (tendenzialmente paritetico tra il ministero e la società concessionaria) e non connessa all’esercizio del potere autoritativo; tale controversia deve dunque ritenersi riservata alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. TAR Veneto, II, 2893/2024, Cons. Stato, V, n. 4036/2022).

- nel rapporto concessorio, la gestione funzionale ed economica costituisce la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, confermando la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie eventualmente insorte nella fase di esecuzione (cfr. TAR Toscana, II, n. 807/2021).

- la controversia non rientra in uno dei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

In tal senso, il Consiglio di Stato recentemente, ha ricordato la «…decisione della Corte di cassazione con cui, in estrema sintesi, è stato affermato che: “proprio nel settore autostradale, le Sezioni Unite, con numerose pronunce, hanno affermato che sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario (Cass. S.U. nn. 34277/2023, 34273/2023, 34269/2023, 34266/2023, 34264/2023, 34258/2023, 33980/2023, 31104/2023, 25437/2023, 25432/2023, 25427/2023) nel caso in cui il Ministero, nella veste di concedente approvi solo parzialmente il progetto esecutivo relativo ad interventi relativi al tratto stradale, disconoscendo però una serie di voci economiche previste nella versione dell’elaborato progettuale” . Ciò dal momento che: “la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma primo, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all'affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l'idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi” . Del resto: “in tali precedenti è stato anche sottolineato che ormai vi è una riduzione della distanza della concessione dalla figura dell'appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso” . Pertanto: “va affermata la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull'esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativa provvedimentale (v. Cass., Sez. Un., n. 18267/2019 cit.), ovvero … in cui la pretesa abbia contenuto solo patrimoniale, senza che il riconoscimento passi attraverso il previo esercizio di poteri autoritativi” » (Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8158).

Dunque, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto la giurisdizione sulla controversia spetta al giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11 del cod. proc. amm.

Attesa la particolarità della controversia, le spese di lite devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, e la giurisdizione del Giudice Ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO IE, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

LO AS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO AS	LO IE

IL SEGRETARIO