Pubblicato il 01/04/2026

N. 01525/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01430/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1430 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Abilità Diverse Aps, Coordinamento Nazionale Famiglie con Disabilità Aps - Ets, Enil Lombardia Ets, Gabry Little Hero Odv, Mondo Charge Aps, Nessuno è Escluso Odv, Viva la Vita Sardegna Odv, Sapso Sanità Privata Sostenibile Aps, Spazio Blu Autismo Varese Aps, Sotto lo Stesso Cielo Aps, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Tommaso Montorsi, Laura Andrao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaela Antonietta Maria Schiena, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Città di Lombardia 1;

nei confronti

Ats – Agenzia di Tutela della Salute della Città Metropolitana di Milano, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della delibera della Giunta Regionale di Regione Lombardia 18.03.2024 n. XII/2033, pubblicata sul B.U.R.L. 25.03.2024 n. 13, nonché di tutti gli atti ad essa preordinati, conseguenti e comunque connessi, avente ad oggetto “Modifica del Programma Operativo Regionale a favore di persone con gravissima disabilità e in condizione di non autosufficienza e grave disabilità approvato con DGR N. XII/1669/2023 – Fondo per le non autosufficienze triennio 2022-2024”

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ABILITÀ DIVERSE APS il 5/11/2024 :

della delibera della Giunta Regionale di Regione Lombardia 29.07.2024 n. XII/2847, pubblicata sul B.U.R.L. n. 31 del 02.08.2024, nonché di tutti gli atti ad essa preordinati, conseguenti e comunque connessi, avente ad oggetto “Integrazioni al programma operativo regionale a favore di persone con gravissima disabilità e in condizione di non autosufficienza e grave disabilità approvato con DGR N. XII/2033/2024 – Fondo per le non autosufficienze triennio 2022-2024”

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il dott. RE RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, assistito da richiesta di misure cautelari, le associazioni ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta Regionale di Regione Lombardia 18.03.2024 n. XII/2033, pubblicata sul B.U.R.L. 25.03.2024 n. 13, avente ad oggetto “ Modifica del Programma Operativo Regionale a favore di persone con gravissima disabilità e in condizione di non autosufficienza e grave disabilità approvato con DGR N. XII/1669/2023 – Fondo per le non autosufficienze triennio 2022-2024 ”.

1.1. Nel ricorso viene dedotto quanto segue.

Le parti ricorrenti sono enti del terzo settore senza scopo di lucro che perseguono finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, in particolare la promozione dell’inclusione sociale delle persone con disabilità e la tutela dei loro diritti e delle loro famiglie, ad esempio sostenendo i caregiver familiari, favorendo la creazione di reti di supporto tra famiglie e collaborando con istituzioni e soggetti pubblici e privati.

Esse contestano la delibera della Regione Lombardia n. 2033/2024, che modifica il programma regionale per la non autosufficienza 2024, rimodulando l’utilizzo dei fondi statali destinati all’assistenza.

Secondo le associazioni ricorrenti, la delibera determinerebbe illegittimamente una riduzione del contributo economico della misura B1 (destinata alla disabilità gravissima); l’introduzione di una lista d’attesa per l’accesso alla misura B1, basata principalmente sull’ISEE; una drastica riduzione dei contributi della misura B2 (disabilità grave).

Tali modifiche comporterebbero nuovi oneri economici e burocratici per le famiglie e genererebbero disparità di trattamento e discriminazioni nei confronti delle persone con disabilità.

1.2. In diritto, le ricorrenti, dopo aver ricostruito la cornice normativa di riferimento che si assume violata, formulano un unico articolato motivo di diritto, di seguito sintetizzato:

I) “ Violazione di legge — violazione della legge n. 227 del 22 dicembre 2021; degli articoli 2, 3, 31 e 38 della Costituzione; della legge di bilancio 2022 (L. n. 234/2021); delle previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e del relativo protocollo opzionale, ratificata con legge 3 marzo 2009, n. 18; nonché della strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 della Commissione europea del 3 marzo 2021; della risoluzione sulla protezione delle persone con disabilità adottata dal Parlamento europeo il 7 ottobre 2021; violazione del Piano nazionale per la non autosufficienza (FNA) 2022-2024 adottato con DPCM 03.10.2022 . Eccesso di potere — illogicità, arbitrarietà e ingiustizia manifesta ”. Le ricorrenti sostengono che la delibera n. 2033/2024, che modifica il programma regionale sulla non autosufficienza 2024, sia illegittima perché si fonderebbe sulla legge n. 227/2021 - che ha delegato il Governo alla riforma complessiva della disciplina sulla disabilità - senza rispettarne le finalità, e nonostante la riforma non sia ancora pienamente operativa per mancanza dei decreti attuativi.

In particolare, si evidenzia che l’atto impugnato:

I.1) introduce una lista di attesa per l’accesso alla misura B1 (disabilità gravissima) basata esclusivamente sull’ISEE, ciò che potrebbe impedire l’accesso a famiglie con bisogni assistenziali gravissimi, creando discriminazioni e contraddicendo i principi di uguaglianza, inclusione e non discriminazione;

I.2) modifica la distribuzione dei fondi ministeriali destinati alla non autosufficienza, riducendo il contributo economico della Misura B1 di 150 euro mensili, che le famiglie dovrebbero recuperare dai comuni tramite i PUA – Punti Unici di Accesso, con obbligo di rendicontazione e con un aggravio burocratico, con rimborso non garantito e per il 2024 limitato a un massimo di 595 euro annui; inoltre, poiché i LEPS – Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali riguardano solo prestazioni sociali, molte famiglie che utilizzano il contributo economico per ottenere servizi sanitari non potrebbero più farlo tramite i comuni - che non hanno competenze sanitarie - con conseguente discriminazione indiretta nei confronti delle persone con disabilità gravissima;

I.3) prevede il trasferimento del Fondo caregiver familiare 2023 nel fondo per la non autosufficienza, ciò che servirebbe a compensare parzialmente il taglio alla misura B1 attraverso il rimborso di servizi richiesti dalle famiglie, che però restano subordinati alla reale disponibilità di servizi adeguati sul territorio, spesso difficili da reperire;

I.4) riduce il contributo mensile sulla Misura B2 da 400 a 100 euro, sebbene la distinzione tra disabilità grave e gravissima sia spesso incerta e basata su criteri formali, con il rischio di una non corretta valutazione dei bisogni assistenziali. Inoltre, la misura B2 è gestita dai comuni con bandi e criteri differenti e senza un monitoraggio uniforme regionale, con conseguenti disparità territoriali tra famiglie con condizioni simili ma residenti in comuni diversi.

Nel complesso la delibera produrrebbe effetti discriminatori nei confronti delle persone con disabilità e delle loro famiglie, in contrasto con i principi della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità.

2. Con atto del 24 giugno 2024, le parti ricorrenti hanno rinunciato all’istanza di misure cautelari.

3. Con ricorso per motivi aggiunti, le associazioni ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta regionale della Regione Lombardia n. XII/2847/2024, che integra la precedente DGR n. 2033/2024 relativa al programma operativo regionale per il sostegno alle persone con gravissima disabilità, grave disabilità e non autosufficienza, finanziato tramite il Fondo per le non autosufficienze 2022-2024.

Il ricorso per motivi aggiunti è affidato ad un motivo, sintetizzato come segue.

I) “Violazione di legge — violazione della legge n. 227/2021, della legge di bilancio 2022, della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e del Piano nazionale per la non autosufficienza 2022-2024 — eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà e ingiustizia manifesta”. Secondo le ricorrenti, anche dopo le modifiche introdotte dalla DGR n. 2847/2024, la DGR n. 2033/2024 è illegittima, perché applicherebbe in modo scorretto il quadro normativo nazionale e si fonderebbe su una riforma (legge n. 227/2021) non ancora pienamente attuata.

In particolare:

I.1) viene ridotto il contributo economico della misura B1 per le persone con disabilità gravissima assistite da caregiver familiari, con una diminuzione di circa 85 euro e la previsione di recuperare tale importo tramite servizi erogati dai comuni e rendicontati dalle famiglie, con un aggravio burocratico e senza garanzia di effettivo rimborso;

I.2) parte del fondo caregiver ministeriale 2023 viene trasferita nel fondo per la non autosufficienza per compensare il taglio ai contributi della misura B1;

I.3) i contributi della misura B2 per la disabilità grave vengono ridotti (da 400 a 100 euro mensili), con il rischio che molti beneficiari restino esclusi per mancanza di fondi. Inoltre la gestione della misura da parte dei comuni determinerebbe forti disparità territoriali tra famiglie con condizioni simili.

Viene altresì riproposta la censura di violazione dei principi della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità.

4. La Regione, costituitasi per resistere al ricorso, con memoria difensiva ha dedotto quanto segue.

1.1. Il sistema lombardo per disabili e anziani non autosufficienti punta a favorire la permanenza a domicilio attraverso l’integrazione tra servizi sociali e sociosanitari, basandosi sulla presa in carico globale della persona e su interventi differenziati secondo i bisogni.

Con la DGR 2033/2024, la Regione ha aggiornato il Piano e il Programma del Fondo per le non autosufficienze (FNA) 2024, ridefinendo le misure principali. In particolare, sono stati rimodulati i contributi per la disabilità gravissima (Misura B1), con sostegni a caregiver e nuove risorse per sollievo e deistituzionalizzazione. Quanto alla Misura B2, sono stati confermati i contributi indiretti e potenziati i servizi diretti (sollievo, attività socioeducative, supporto psicologico e formazione per caregiver).

A seguito di un confronto tra Regione e associazioni rappresentative del settore, la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare, anche alla luce dell’impegno regionale ad aumentare le risorse e ad evitare liste di attesa.

Successivamente la Regione ha adottato ulteriori provvedimenti integrativi (DGR n. 2423/2024, n. 2847/2024, n. 2911/2024 e n. 2966/2024), con cui sono state prorogate alcune misure transitorie, stanziate ulteriori risorse per la Misura B1, incrementati i finanziamenti e rafforzati alcuni interventi specifici, tra cui il voucher per le persone con disturbo dello spettro autistico (ASD).

La programmazione regionale si colloca nel quadro normativo nazionale definito dalla legge di bilancio 2021 (l. n. 234/2021) e dal Piano nazionale per la non autosufficienza 2022-2024, che introducono i Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) e prevedono un progressivo rafforzamento dei servizi rispetto ai contributi monetari. In questo contesto, la Regione ha progressivamente orientato le politiche verso servizi territoriali integrati e progetti personalizzati, definiti tramite valutazione multidimensionale e progetto assistenziale individuale (PAI).

1.2. In diritto, la Regione eccepisce in primo luogo l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e/o interesse ad agire delle associazioni ricorrenti, in quanto alcune di esse hanno sede fuori dalla Lombardia e non dimostrerebbero un collegamento territoriale diretto con l’interesse leso ( vicinitas ). Inoltre le associazioni non avrebbero fornito prova sufficiente della propria rappresentatività stabile degli interessi dei beneficiari delle misure regionali.

Nel merito, la Regione sostiene che la programmazione regionale si fondi sulla legge n. 234/2021 e non sulla legge n. 227/2021, e che le deliberazioni successive a quella impugnata con il ricorso introduttivo abbiano ulteriormente incrementato le risorse e modificato alcune misure.

Con riferimento alla censura relativa all’introduzione di una “sorta di <lista d’attesa> per la Misura B1 (disabilità gravissima)” ritenuta dalle ricorrenti discriminatoria e illegittima, la Regione eccepisce la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, trattandosi di una azione di discriminazione a tutela di una posizione di diritto soggettivo. Inoltre rileva la sopravvenuta carenza di interesse, poiché le successive deliberazioni hanno eliminato ogni riferimento alle liste di attesa. Nel merito la Regione osserva che l’utilizzo dell’ISEE come criterio ordinatorio per l’accesso ai benefici è prassi consolidata e già prevista nelle precedenti programmazioni. In presenza di beneficiari con identica condizione di disabilità gravissima, il ricorso all’ISEE e, in caso di parità, alla data di presentazione della domanda costituirebbe un criterio oggettivo e non discriminatorio.

La Regione contesta, inoltre, che vi sia stato un travaso di fondi, trattandosi invece di una programmazione integrata tra diversi fondi, volta a rafforzare i servizi e a combinare contributi economici e interventi di supporto, anche a favore dei caregiver. Evidenzia inoltre che le risorse sono state progressivamente aumentate.

Anche la censura che denuncia un trasferimento di risorse dal Fondo caregiver al Fondo per la non autosufficienza viene ritenuta infondata, in quanto non si tratterebbe di uno spostamento di fondi, ma di un coordinamento tra strumenti già destinati alla stessa finalità, ossia il sostegno alla domiciliarità.

Infine, in relazione al taglio dei contributi della Misura B2, la Regione afferma che la modifica del contributo riconosciuto alle persone con disabilità grave e persone non autosufficienti a basso bisogno assistenziale è frutto di una valutazione e condivisione con il Tavolo di coordinamento regionale sulla disabilità e il Tavolo tematico per la definizione dei programmi operativi in favore di persone con disabilità. Sottolinea che la misura resta inserita in un sistema di presa in carico personalizzata, attuato a livello territoriale e monitorato dalle autorità competenti, a garanzia dell’adeguatezza degli interventi.

5. Le parti ricorrenti hanno depositato memoria di replica, contestando quanto ex adverso dedotto.

6. All’udienza pubblica del 17.3.2026, la causa è passata in decisione.

7. Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione, formulata dalla Regione con riferimento alla censura relativa all’introduzione di una lista d’attesa per la Misura B1 (disabilità gravissima), sul presupposto che si tratterebbe di un’azione di discriminazione.

L’eccezione è infondata.

La domanda all’odierno esame del Collegio non si fonda, infatti, sull’asserita discriminazione subita dai disabili, ma sulla violazione delle regole che presiedono all’organizzazione del programma operativo regionale a favore di persone con gravissima disabilità e in condizione di non autosufficienza e grave disabilità.

Nel caso in esame le ricorrenti non hanno proposto l’azione di cui all’art. 28 d.lgs. n. 150 del 2011, esperibile solo dinanzi al giudice ordinario, ma piuttosto hanno impugnato il provvedimento amministrativo con ordinaria azione di annullamento al fine di ottenerne la caducazione.

D’altronde, sia pure con riferimento alla speciale azione contro la discriminazione prevista dall’art. 44 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, in giurisprudenza si è avuto modo di affermare che la discriminazione non configura una materia, ma integra piuttosto la violazione di un divieto, che può essere perpetrata in ogni campo e che assume, dunque, una dimensione trasversale. Da tale premessa consegue che il discriminato, laddove non intenda avvalersi della specifica azione predisposta dall’ordinamento e scelga di impugnare il provvedimento, facendo valere l’interesse legittimo, rispetto a cui resta confermata la giurisdizione del giudice amministrativo, ben può denunciare la illegittimità del provvedimento impugnato per violazione del divieto di discriminazione e delle discipline che ne costituiscono attuazione. Diversamente, si farebbe discendere da una norma che si limita a disciplinare una tecnica di tutela processuale, il divieto del giudice amministrativo di annullare un provvedimento discriminatorio, con una menomazione delle tutele del discriminato (Cons. Stato, sez. V, 5 dicembre 2025, n. 9602; in tal senso cfr. anche Corte Cost., 12 febbraio 2024 n. 15).

A tali considerazioni deve aggiungersi che l’odierno giudizio ha ad oggetto atti di programmazione socio-assistenziale, e pertanto la controversia in esame deve ritenersi devoluta, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c ), cod. proc. amm. alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, estesa anche ai diritti soggettivi.

8. Deve quindi essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e/o interesse ad agire delle associazioni ricorrenti, in quanto alcune di esse hanno sede fuori dalla Lombardia e non dimostrerebbero un collegamento territoriale diretto con l’interesse leso, ed inoltre non avrebbero fornito prova sufficiente della propria rappresentatività stabile degli interessi dei beneficiari delle misure regionali.

L’eccezione è infondata.

Con la sentenza n. 6 del 2020 l’Adunanza Plenaria, in linea con il ruolo che l’art. 2 Cost. assegna alla tutela dei diritti inviolabili anche nelle formazioni sociali, e con il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 Cost., ha ribadito che “ Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso ”.

Nel caso di specie, dall’analisi degli statuti delle associazioni ricorrenti, depositati in giudizio (doc. da 7 a 16) si evince un significativo collegamento tra l’oggetto del giudizio e le finalità istituzionali delle associazioni stesse. Come puntualmente dedotto nella memoria di replica, le parti ricorrenti operano tutte come Enti del Terzo Settore (ETS) e perseguono “ finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale ” (Confad; Enil Lombardia; Mondo Charge), “ interventi e servizi sociali ai sensi della legge 8 novembre 2000, n. 328, [...] della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e della legge 22 giugno 2016, n. 112 ” (Confad; Abilità Diverse; Sotto Lo Stesso Cielo), nonché la “ promozione e tutela dei diritti umani, civili, sociali e politici ” (Abilità Diverse; Mondo Charge). Dette finalità si pongono in stretta correlazione con la materia del contendere. Ad analoga conclusione si evince esaminando le finalità specifiche perseguite dalle medesime associazioni ricorrenti.

Non rileva neppure la circostanza che alcuni degli enti ricorrenti abbiano sede in Regioni diverse dalla Lombardia, in quanto l’attività svolta non risulta – dalla lettura degli statuti – circoscritta a specifici ambiti territoriali di riferimento.

Per quanto detto, l’eccezione è infondata.

9. L’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse in relazione all’introduzione di una lista di attesa – formulata dalla difesa regionale sul presupposto che nella deliberazione oggetto del ricorso con motivi aggiunti, e, poi, nei provvedimenti successivi, non siano previste liste di attesa per la misura B1 – è infondata.

Come evidenziato nella memoria di replica, infatti, le associazioni e i loro rappresentati vantano un interesse strumentale alla pronuncia di annullamento degli atti per il periodo in cui hanno prodotto i loro effetti lesivi, anche ai fini di eventuali future azioni risarcitorie (pag. 7 della memoria di replica).

10. Nel merito, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti devono essere respinti, in quanto infondati.

10.1. Innanzitutto le associazioni istanti lamentano, nel ricorso introduttivo e in quello per motivi aggiunti, che la delibera sia fondata illegittimamente sulla legge n. 227/2021, che ha delegato il Governo alla riforma complessiva della disciplina sulla disabilità, senza rispettarne le finalità, e nonostante la riforma non sia ancora pienamente operativa per mancanza dei decreti attuativi.

La censura è infondata in quanto con essa si prospetta, in termini generici, che il provvedimento impugnato violerebbe la legge 227/2021, senza specificare i concreti profili di illegittimità. A ben vedere, infatti, le ricorrenti non indicano elementi idonei a dimostrare che la delibera abbia effettivamente disatteso le finalità della legge delega o si sia posta in contrasto con i principi giuridici applicabili alla fattispecie.

Per altro, il vero presupposto normativo della delibera, come evidenziato dalla Regione, appare costituito dalla legge n. 234 del 2021, i cui principi sono più volte richiamati nel corpus dell’atto impugnato; alla legge n. 227 del 2021 la delibera fa un solo cenno a pag. 51.

Ne consegue l’infondatezza della censura.

10.2. In secondo luogo, le ricorrenti evidenziano (nel ricorso introduttivo) che la delibera impugnata ha introdotto una lista di attesa per l’accesso alla misura B1 (disabilità gravissima) basata esclusivamente sull’ISEE, ciò che potrebbe impedire l’accesso a famiglie con bisogni assistenziali gravissimi, creando discriminazioni e contraddicendo i principi di uguaglianza, inclusione e non discriminazione.

La doglianza è infondata.

Anzitutto, occorre rammentare che la legge n. 328/2000 (Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), in base al combinato disposto degli artt. 25, comma 8; 8, comma 3, lett. l), e 18, comma 3, lett. g), riserva al Governo il compito di predisporre un piano nazionale dei servizi sociali in cui indicare i criteri generali per la disciplina del concorso al costo dei servizi sociali da parte degli utenti, tenuto conto dei principi stabiliti per l’ISEE, mentre spetta alle Regioni la definizione dei criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, sulla base dei criteri determinati dal Piano nazionale servizi (cfr. Cons. Stato Sez. III, 23 luglio 2015, n. 3640).

La Regione Lombardia, con propria legge regionale (n. 3 del 2008), ha recepito il parametro ISEE quale criterio fondamentale per il riconoscimento di agevolazione per accesso alle prestazioni sociali, all’uopo prevedendo all’articolo 8, comma 2, che: “ L'accesso agevolato alle prestazioni sociosanitarie e sociali e il relativo livello di compartecipazione al costo delle medesime è stabilito dai comuni nel rispetto della disciplina statale sull'indicatore della situazione economica equivalente e dei criteri ulteriori, che tengano conto del bisogno assistenziale, stabiliti con deliberazione della Giunta regionale ”.

Ciò posto, deve rammentarsi il principio consolidato in materia, e condiviso dal Collegio, secondo cui “ ai sensi dell'art. 2 del DPCM n. 159/2013, l'ISEE è l'unico strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, utilizzabile ai fini dell'ammissione alle prestazioni e della misura della contribuzione che grava sull'assistito. Nell'indicatore confluiscono vari elementi rilevanti in modo bilanciato, come sopra illustrato, redditi e altre entrate, anche patrimoniali, detratte spese e franchigie, tenuto conto del nucleo familiare ristretto o ordinario, a seconda del tipo di prestazione e dell'età del disabile (maggiorenne o minorenne). Il sistema così costruito è volto a fornire a tutte le persone con disabilità servizi usufruibili sulla base di una valutazione onnicomprensiva delle disponibilità economiche, basato su criteri certi, predeterminati e uniformi, a garanzia di equità e imparzialità nell'azione amministrativa. L'art. 2, comma 1, DPCM n. 159/2013, seppure ammette che possano essere introdotti altri criteri di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia, tuttavia, categoricamente, fa salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE, con ciò escludendo che possano essere utilizzati altri parametri di valutazione della condizione economica del richiedente quali criteri selettivi ”: così Cons. Stato, sez. III, 10 dicembre 2020, n. 7850. Nella stessa sentenza si è altresì chiarito che “ l’ISEE rappresenta "livello essenziale delle prestazioni", con la conseguenza che le leggi regionali e i regolamenti comunali devono considerare vincolanti le sue prescrizioni ” e che " Il principio costituzionale di uguaglianza e il criterio di proporzionalità impongono una valutazione differenziata a seconda delle diverse situazioni personali dei richiedenti che rispetti adeguatamente e in modo sostanzialmente equo il rapporto tra disponibilità economica, come fotografata dall'ISEE, e compartecipazione personale ”.

Tali principi sono stati riaffermati nella sentenza del Consiglio di Stato n. 6926 del 2020, cui si rimanda per la ricostruzione del complesso quadro normativo e giurisprudenziale sulla materia, e che conclude ribadendo il canone di riferimento per cui la disciplina statale sull’ISEE rileva sia per l’accesso, che per la compartecipazione al costo delle prestazioni sociali agevolate e sociosanitarie.

Ciò in ragione di quanto previsto dal già richiamato art. 2 DPCM 159/2013, che così recita: “ 1. L’ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione ”.

Dunque, l’ISEE costituisce non soltanto il parametro per l’accesso alle prestazioni assistenziali per i disabili, ma anche il criterio per la definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime (cfr. Cons. Stato, sez. III, 2 marzo 2020, n. 1505).

Tali conclusioni appaiono rispettose dei principi regolatori mutuabili dal combinato disposto degli artt. 32, 38 e 53 della Costituzione, secondo i quali “ la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti ” ed “ ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale ”, nell’ambito del più generale principio solidaristico per il quale “ tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 novembre 2018, n. 6371).

Tenuto conto del quadro normativo e giurisprudenziale richiamato, nel caso di specie deve ritenersi che il riferimento all’ISEE per l’accesso alla “lista di attesa” per l’accesso alla misura B1 non risulti illegittimo, risolvendosi invece nell’applicazione di un criterio oggettivo e conforme ai principi di proporzionalità, equità e progressività.

Ne consegue l’infondatezza della censura.

10.3. Le doglianze rivolte alla Delibera di Giunta Regionale n. 2033/2024 relative alla rimodulazione delle risorse della Misura B1 e al dedotto trasferimento del Fondo caregiver familiare 2023 nel fondo per la non autosufficienza, formulate nel ricorso introduttivo e in quello per motivi aggiunti, possono essere esaminate congiuntamente, in quanto strettamente connesse.

Esse risultano infondate.

In primo luogo, le censure in parola appaiono generiche e non sufficientemente circostanziate. Con riferimento alla misura B1, le ricorrenti assumono che la riduzione del contributo economico e il ricorso ai servizi tramite i PUA – Punti Unici di Accesso determinerebbero un aggravio per le famiglie e un rimborso incerto; analogamente, quanto al fondo caregiver, si sostiene che la sua confluenza nel sistema della non autosufficienza servirebbe solo a compensare i tagli, senza garantire servizi effettivi. Tuttavia, i rilievi delle associazioni istanti non sono supportati da specifici elementi idonei a dimostrare un pregiudizio attuale e concreto, risolvendosi a ben vedere in valutazioni ipotetiche circa la possibile inefficacia del nuovo assetto.

Per altro verso, le censure si fondano su un assunto non condivisibile e comunque indimostrato, ossia sulla tesi che le delibere impugnate abbiano operato un travaso di risorse da una misura ad un’altra. In realtà, come eccepito dalla difesa regionale, tanto la rimodulazione della misura B1 quanto l’integrazione del fondo caregiver devono ritenersi inserite in una articolata logica di programmazione integrata, volta a coordinare diversi strumenti di intervento (contributi economici, servizi territoriali, sostegno ai caregiver ).

Nell’esercitare la potestà programmatoria in materia sociale e sociosanitaria l’Amministrazione gode di un ampio potere discrezionale, essendo chiamata a bilanciare l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni adeguate, le legittime aspettative degli operatori privati che ispirano le loro condotte ad una logica imprenditoriale e l’assicurazione dell’efficienza delle strutture pubbliche. È stato infatti chiarito – con specifico riferimento al sistema sanitario, ma con affermazioni di principio applicabili anche alle politiche assistenziali e sociali, che “ è caratterizzato da ampia discrezionalità il potere della programmazione della spesa pubblica e della razionalizzazione del sistema sanitario, in considerazione delle insopprimibili esigenze di riequilibrio finanziario, a fronte del quale si pone la natura di diritto finanziariamente condizionato del diritto alla salute, come chiarito anche dalla Corte Costituzionale (Corte Cost., 28 luglio 1993, n. 355; Corte Cost. 17 luglio 1998, n. 267 e 20 novembre 2000, n. 509; 27 luglio 2011, n. 248) ” (Cons. Stato, sez. III, 7 dicembre 2021, n. 8161).

Del resto, per consolidato orientamento giurisprudenziale, gli atti di programmazione, pur essendo ampiamente discrezionali, non si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo, “ma tale sindacato non può impingere nel merito delle scelte effettuate dalla p.a. e può riguardare solo vizi che "ictu oculi " appaiano di eccesso di potere in alcune figure sintomatiche, quali l'illogicità, la contraddittorietà, l'ingiustizia manifesta, l'arbitrarietà o l'irragionevolezza della determinazione; ciò in quanto si tratta di provvedimenti assunti all'esito di complesse procedure, nel corso delle quali sono di norma acquisite, discusse e definite tutte le valutazioni connesse con il perseguimento dell'interesse pubblico e in questo ambito acquista valore l'adeguatezza della motivazione, consentita anche "per relationem" a tutti gli atti del procedimento ma, stante la natura ampiamente discrezionale del provvedimento, è ovvio che essa non deve convincere dell'opportunità della scelta effettuata, bensì solo dell'assenza dei vizi suelencati” (Cons. Stato, Sez. III, 11 febbraio 2013, n.771; sul punto cfr. anche T.A.R. Campania, sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5106), e che la scelta sui modelli organizzativi e gestionali dei servizi pubblici è caratterizzata da ampia discrezionalità, per cui la stessa è sindacabile dal G.A. solo se appaia priva di istruttoria e motivazione, viziata da travisamento dei fatti, palesemente illogica o irrazionale (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2.9.2020, n. 529).

Nel caso di specie, ad avviso del Collegio le scelte programmatorie della Regione costituiscono il frutto di un bilanciamento non irragionevole dei suddetti interessi, non avendo per altro le ricorrenti adeguatamente allegato la sussistenza di profili sintomatici di illegittimità.

Con specifico riguardo alla riduzione del contributo economico della misura B1 e alla sua parziale sostituzione con servizi erogati tramite i PUA, deve osservarsi che la scelta delle modalità di erogazione delle prestazioni socioassistenziali rientra nel potere discrezionale dell’amministrazione di organizzazione del relativo servizio; di talché non appare di per sé illegittima la scelta di privilegiare un modello basato sulla combinazione di sostegno economico e servizi, in assenza di una prova concreta della compromissione dei livelli essenziali di assistenza.

Non risulta dimostrata, poi, la dedotta discriminazione che deriverebbe dalla rimodulazione del contributo economico della misura B1. Le ricorrenti deducono una minor convenienza del sistema, ma non dimostrano che la scelta programmatoria comporti effettivamente un pregiudizio nella tutela dei livelli essenziali di assistenza delle persone con disabilità gravissima, né in che modo queste ultime verrebbero penalizzate rispetto ad altre categorie di soggetti.

Anche con riguardo all’asserito “travaso” di somme del fondo caregiver ministeriale, non emergono profili di illegittimità, dal momento che, a ben vedere, le risorse vengono semplicemente riallocate nell’ambito del medesimo sistema di sostegno assistenziale.

Non può ritenersi decisiva, al riguardo, l’affermazione secondo cui i servizi in cui confluirebbero i fondi caregiver sarebbero subordinati alla loro effettiva disponibilità sul territorio, e che reperire servizi di qualità e adeguati sarebbe particolarmente difficoltoso: si tratta, infatti, di rilievi che rimangono indimostrati in concreto, e che dunque non appaiono idonei a far emergere profili di travisamento dei fatti o manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà nelle scelte programmatorie.

10.4. La censura, formulata nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, con la quale si prospetta l’illegittimità della riduzione del contributo mensile sulla Misura B2, sebbene la distinzione tra disabilità grave e gravissima sia spesso incerta e basata su criteri formali, con il rischio di una non corretta valutazione dei bisogni assistenziali, nonché di disparità territoriali (essendo la misura gestita dai Comuni), è infondata.

Innanzitutto, la riduzione del contributo rappresenta manifestazione della discrezionalità programmatoria della Regione in materia socio-assistenziale, cui si è fatto più volte riferimento supra , con i conseguenti limiti di sindacato.

Nel caso di specie, non emergono profili di manifesta irragionevolezza o illogicità della determinazione impugnata in relazione ai profili in esame.

In secondo luogo, la difficoltà di distinguere tra disabilità grave e gravissima non incide sulla legittimità del provvedimento.

Per altro verso, la discriminazione su base territoriale appare solo genericamente dedotta. La gestione su base comunale di un dato servizio può senz’altro comportare differenze nelle modalità di erogazione tra i diversi utenti, ma tale dato - coerente con il principio di decentramento amministrativo (art. 5 Cost.) - non ha di per sé effetti discriminatori, salvo che si traduca in disparità di trattamento irragionevoli e non giustificate, circostanza che non risulta dimostrata nel caso di specie. Neppure il mancato monitoraggio da parte delle ATS appare integrare un profilo di legittimità, in assenza di elementi concreti che dimostrino un’effettiva disfunzione del sistema o una compromissione dei livelli essenziali delle prestazioni.

10.5. Anche la doglianza relativa alla violazione della Convenzione ONU, contenuta sia nel ricorso introduttivo che in quello per motivi aggiunti, è infondata.

La censura è formulata in termini generici, non essendo specificate né le disposizioni della Convenzione asseritamente violate, né le modalità con le quali la delibera impugnata inciderebbe su diritti riconosciuti dal corpus normativo richiamato. Per altro, gli atti gravati in questa sede non sembrano conculcare il principio della libertà di scelta delle persone con disabilità, essendo piuttosto espressione di una rimodulazione e di una nuova organizzazione dell’intervento pubblico nell’erogazione delle prestazioni socioassistenziali, che rientra nel margine di discrezionalità dell’amministrazione. Del resto, non è stata dimostrata una concreta lesione delle persone con disabilità nelle facoltà di scelta rispetto al percorso assistenziale, atteso che la riallocazione delle risorse o l’introduzione di meccanismi di rendicontazione non sono di per sé sufficienti a comprovare una maggior difficoltà nell’accesso a determinati servizi.

11. Alla stregua di quanto esposto, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti devono essere respinti.

12. Le spese devono essere compensate tra tutte le parti costituite, in ragione della complessità e della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese tra tutte le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO MI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

RE RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE RI	NO MI

IL SEGRETARIO