Pubblicato il 04/02/2026

N. 00134/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00973/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 973 del 2025, proposto da
Consorzio Stabile Agoraa S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Zaccone e Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AS AR, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Edvige Trotta e EP Campanile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Archilletti, Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria di illegittimità del silenzio – inadempimento

serbato dall'Amministrazione in merito all'istanza inoltrata dalla ricorrente, con nota del 26 febbraio 2025, trasmessa a mezzo pec in pari data, ai fini della compensazione prezzi e del relativo conguaglio, con riferimento al SAL n. 1- bis ai sensi dell'art. 26, comma 6-ter del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50 relativamente all'appalto di lavori avente ad oggetto "Accordo quadro con più operatori economici per l'affidamento di lavori con più operatori economici per l'affidamento di lavori (og1  - og11) e servizi di ingegneria e architettura (e.10  - s.03  - ia.02  - ia.04) per la nuova edificazione, ristrutturazione e riqualificazione di edifici pubblici quali case della comunità, ospedali delle comunità, centrali operative territoriali e ospedali sicuri. Ordine di attivazione di contratto specifico n. 15 id intervento: lavori di realizzazione della nuova casa della comunità nel comune di Bitritto (BA). CUP dell’intervento: d55f22000860006 – CIG del contratto specifico: a0347e5b27”;

e per l'adozione di una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio dal Consorzio ricorrente, anche ai sensi dell’art. 31, comma 3, del c.p.a.;

nonché

per la condanna dell’Amministrazione resistente all’adozione degli atti necessari alla conclusione del procedimento ed al pagamento del credito vantato dal Consorzio Stabile Agoraa S.c.a.r.l.;

e, comunque, per la declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione resistente di concludere il procedimento conseguente all’istanza anzidetta, di porre in essere gli atti a ciò necessari e propedeutici e di provvedere al relativo pagamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’AS AR e di Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. AL EP LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 27 giugno 2025 e pervenuto in Segreteria in data 30 giugno 2025, il Consorzio Stabile Agoraa S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di AR, al fine di impugnare il silenzio-inadempimento serbato dall’Azienda Sanitaria Locale di AR in merito ad un’istanza del 26 febbraio 2025.

Tale istanza mirava ad ottenere la compensazione dei maggiori oneri derivanti dall’eccezionale incremento dei prezzi dei materiali da costruzione, attraverso l’adozione di uno stato di avanzamento lavori straordinario, il cosiddetto SAL 1-bis, ai sensi dell’articolo 26, comma 6-ter, del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, per un importo quantificato in euro 10.445,89.

La vicenda traeva origine da un appalto per la realizzazione della Casa della Comunità di Bitritto, finanziato con risorse del PNRR e gestito attraverso un accordo quadro aggiudicato da Invitalia, in qualità di centrale di committenza, e successivamente stipulato tra l’ASL AR, quale soggetto attuatore esterno, e il Consorzio Agoraa.

Parte ricorrente evidenziava come, a seguito dell’emissione del primo stato di avanzamento lavori in data 3 ottobre 2024, le circostanze emergenziali legate alla pandemia e al conflitto in Ucraina avessero determinato un rincaro eccezionale dei materiali, per fronteggiare il quale il legislatore aveva introdotto, con l’articolo 26 del decreto Aiuti, meccanismi compensativi straordinari.

Sosteneva pertanto l’esistenza di un obbligo in capo all’Amministrazione di provvedere all’istanza, obbligo fondato sulla normativa emergenziale e sui principi di buon andamento, leale cooperazione e buona fede.

Invocava, ai sensi dell’articolo 31, comma 3, del codice del processo amministrativo, una pronuncia sulla fondatezza della pretesa e una condanna al pagamento, argomentando che il calcolo del quantum fosse un’attività vincolata, essendo il procedimento dettagliatamente disciplinato dalla norma che imponeva l’applicazione dei prezzari aggiornati e il riconoscimento dell’80% dei maggiori importi.

Chiedeva quindi la declaratoria di illegittimità del silenzio, il riconoscimento del credito e, in subordine, la condanna dell’amministrazione a concludere il procedimento, con nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.

Costituitasi in giudizio in data 4 luglio 2025, Invitalia, Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti, depositava in atti una memoria chiedendo la propria estromissione dal giudizio per carenza di legittimazione passiva.

Precisava che il suo ruolo si era limitato all’indizione, gestione e aggiudicazione della procedura di accordo quadro in ambito PNRR, mentre il contratto specifico era stato stipulato direttamente tra l’ASL AR e il Consorzio Agoraa.

Sosteneva di essere del tutto estranea alla fase esecutiva dell’appalto e alle relative questioni inerenti la compensazione prezzi, non avendo alcun potere provvedimentale in merito.

Chiedeva, pertanto, che il Tribunale dichiarasse il difetto di legittimazione passiva e la estromettesse dalla controversia.

L’ASL AR, costituitasi in giudizio in data 4 luglio 2025, eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

Il Consorzio Agoraa, con memoria di replica, confutava puntualmente le eccezioni sollevate dall’ASL AR.

In via subordinata, nel caso in cui il TAR avesse accolto l’interpretazione dell’ASL, proponeva la questione di legittimità costituzionale degli articoli citati, per violazione degli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione e dei principi comunitari di libertà di impresa e concorrenza, poiché si sarebbe determinata, in tesi, un’irragionevole disparità di trattamento tra appalti in identiche condizioni.

Concludeva chiedendo l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme richieste.

All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2026, sentite le parti, la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, preliminarmente ed in rito deve accogliersi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Invitalia – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., per l’effetto disponendone la sua estromissione dal presente giudizio.

L’Agenzia, infatti, ha svolto esclusivamente il ruolo di centrale di committenza nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, limitandosi all’indizione, alla gestione e all’aggiudicazione della procedura presupposta di accordo quadro.

Il successivo contratto specifico, oggetto della controversia, è stato invece stipulato in piena autonomia tra l’Azienda Sanitaria Locale di AR, in qualità di soggetto attuatore esterno, e il Consorzio ricorrente, assumendo Invitalia una posizione del tutto estranea al rapporto esecutivo e a qualsiasi potere provvedimentale inerente alla gestione del contratto e alla richiesta di compensazione prezzi.

Pertanto, in coerenza con orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia di distinzione tra fase di affidamento e fase esecutiva degli appalti pubblici, sussiste un palese difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia citata, la quale deve conseguentemente essere de plano estromessa dal presente giudizio.

Entrando nel merito della questione principale, le censure proposte dal Consorzio ricorrente si dimostrano inammissibili e, nel merito e ad abundantiam , del tutto infondate, in base ad una piana disamina sistematica del quadro normativo applicabile al caso di specie e della corretta ricostruzione degli istituti coinvolti.

Il ricorso, volto a ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio mantenuto dall’ASL AR su un’istanza di compensazione prezzi ex art. 26, comma 6-ter, del d.l. n. 50 del 2022, poggia su una premessa erronea, ossia sulla pretesa cumulabilità del meccanismo compensativo straordinario con i benefici già ottenuti attraverso l’accesso al Fondo per le Opere Indifferibili di cui al comma 7 del medesimo articolo.

Una corretta interpretazione della disciplina emergenziale, attuata in via d’urgenza per far fronte agli eccezionali rincari dei materiali da costruzione, evidenzia invece la natura alternativa e non complementare dei due strumenti, concepiti dal legislatore per fasi temporali diverse ma con la medesima finalità di mitigazione degli effetti economici della crisi.

Il Fondo per le Opere Indifferibili, come chiaramente statuito dalla norma e come confermato dalle circolari applicative e dalle FAQ della Ragioneria Generale dello Stato, è uno strumento di carattere anticipatorio, volto a consentire l’adeguamento ex ante dei quadri economici e il regolare avvio delle gare per opere finanziate dal PNRR, neutralizzando gli incrementi di costo già prevedibili alla data di indizione.

Al contrario, il meccanismo compensativo di cui ai commi 6-bis e 6-ter opera ex post , a lavori in corso, per riconoscere agli appaltatori una quota dei maggiori oneri derivanti da ulteriori e imprevedibili oscillazioni dei prezzi durante il periodo esecutivo ed è finanziato da una distinta linea di bilancio.

La natura giuridica diversificata e la destinazione funzionale distinta dei due istituti escludono, per espressa volontà del legislatore e per una logica elementare di tutela della finanza pubblica, la possibilità di un duplice e simultaneo finanziamento per la medesima voce di costo e per il medesimo intervento.

L’Amministrazione resistente ha documentalmente provato che l’appalto per la Casa della Comunità di Bitritto ha beneficiato del contributo FOI, il quale ha permesso di bandire la gara sulla base di prezzi già aggiornati e adeguati alla congiuntura del momento, venendo meno, di conseguenza, il presupposto fondamentale per l’accesso successivo al fondo compensativo, che trova applicazione solo per gli appalti che non abbiano avuto accesso al Fondo di cui al comma 7.

La tesi del ricorrente, che invoca una presunta “normalizzazione” e trasformazione in strumento ordinario del meccanismo compensativo straordinario, non regge al vaglio dell’esegesi testuale, poiché la mera proroga temporale di una misura non ne altera la natura eccezionale, né modifica i suoi requisiti di applicazione, che rimangono ancorati al dettato originario del decreto-legge.

La richiesta del Consorzio, pertanto, si rivela fin dall’origine improcedibile, poiché diretta a ottenere un beneficio per il quale sussiste un oggettivo difetto dei presupposti di legge, configurando il silenzio dell’Amministrazione non già come un’illecita inerzia, bensì come la conseguenza della palese inapplicabilità dell’istituto invocato alla fattispecie concreta.

Né può trovare accoglimento l’argomento, prospettato in memoria di replica, secondo cui l’accesso al FOI sarebbe frutto di una mera scelta discrezionale dell’Amministrazione non pregiudizievole per l’appaltatore, poiché è proprio il sistema normativo nel suo complesso a delimitare, in base alle caratteristiche dell’intervento e al suo finanziamento, l’ambito di operatività delle diverse misure di sostegno, senza che l’appaltatore possa pretendere un arricchimento oltre quanto previsto dal contratto e dalla legge.

La questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata dal ricorrente si pone, di conseguenza, su un piano del tutto pretestuale, dato che il presunto contrasto con gli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, nonché con i principi comunitari, si fonda su un’interpretazione della norma già rivelatasi manifestamente infondata, non potendosi configurare una disparità di trattamento irragionevole laddove il legislatore abbia previsto percorsi differenziati, ma coerenti, per interventi che presentano distinti momenti di avvio ed esecuzione.

Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto dei presupposti processuali e nel merito deve essere ad abundantiam respinto per manifesta infondatezza, non essendo ravvisabile alcun obbligo in capo all’ASL AR di provvedere su un’istanza che richiede l’applicazione di un beneficio normativo incompatibile con la situazione concreta dell’appalto.

Resta pertanto assorbito ogni ulteriore profilo di indagine sulla fondatezza del calcolo del quantum o sull’eventuale sussistenza di margini discrezionali, non potendosi giungere all’esame del merito di una pretesta il cui presupposto giuridico è radicalmente inesistente.

Da ultimo, in considerazione della peculiarità in fatto della controversia in esame, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di AR, Sezione I, definitivamente pronunciando:

- accoglie l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., per l’effetto estromettendola dal giudizio;

- dichiara inammissibile il ricorso;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD SP, Presidente

AL EP LL, Consigliere, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL EP LL	RD SP

IL SEGRETARIO