Pubblicato il 03/12/2025

N. 02250/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00624/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 624 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Donà, Wilma Viscardini Donà e Maria Luisa Cannas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gabriele Donà in Padova, via Altinate 144;

contro

EP, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto di EP n. -OMISSIS- del 3 febbraio 2022, nonché di ogni altro atto presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 novembre 2025 il dott. ED EP GR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 8.04.2022 e pervenuto in Segreteria in data 3.05.2022, l’-OMISSIS-adiva il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto impugnando il decreto n. -OMISSIS- del 3 febbraio 2022 emesso da EP – Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura.

Il provvedimento impugnato concludeva il procedimento di liquidazione della domanda unica di pagamento n. -OMISSIS- presentata dall’azienda per l’ottenimento del premio disaccoppiato della Politica Agricola Comune, dichiarando la decadenza dalla domanda stessa, accertando un debito di € 67.300,63 e applicando una sanzione amministrativa di ulteriori € 69.053,16, ai sensi dell’articolo 19-bis del regolamento (UE) n. 640/2014.

La motivazione del provvedimento di EP risiedeva nella mancata dimostrazione del raggiungimento del carico zootecnico minimo, fissato dalla Regione Umbria in 0,05 Unità di Bovino Adulto (UBA) per ettaro all’anno, per le superfici pascolate nel comune di -OMISSIS-, pari a 71,1948 ettari.

L’Agenzia, basandosi esclusivamente sui dati di movimentazione degli animali registrati nella Banca Dati Nazionale (BDN), rilevava un carico medio di soli 0,033 UBA/ha/anno, inferiore alla soglia richiesta.

Nel ricorso introduttivo, l’azienda eccepiva in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario.

Nel merito, il primo motivo di impugnazione denunciava la violazione di legge e l’eccesso di potere per l’errata applicazione del criterio di calcolo del rapporto UBA/ha/anno.

L’azienda sosteneva che EP avesse illegittimamente disatteso la circolare AGEA n. 29058 del 4 aprile 2018, la quale prescriveva che, qualora l’allevamento fosse ubicato nello stesso Comune delle superfici pascolate o in Comuni limitrofi, il calcolo del carico doveva basarsi sulla consistenza media annuale dei capi in stalla desunta dalla BDN, e non sulle movimentazioni registrate.

Poiché l’allevamento della ricorrente si trovava a -OMISSIS-, lo stesso comune dei pascoli, il calcolo corretto, effettuato sulla base dei capi detenuti in stalla, avrebbe dimostrato un carico di 0,058 UBA/ha/anno, superiore alla soglia minima.

L’interpretazione di EP, che condizionava l’applicazione della circolare all’assenza di registrazioni di movimentazione in BDN, era considerata arbitraria e in contrasto con il tenore letterale della circolare stessa, che sopprimeva proprio quell’inciso presente nella precedente circolare del 2015.

Il secondo motivo lamentava la violazione del principio di non discriminazione.

Secondo l’azienda, la scelta di EP di considerare solo le aziende con movimentazioni registrate in BDN come gruppo di confronto creava una disparità di trattamento ingiustificata.

Aziende con pascoli nello stesso Comune dell’allevamento, ma senza movimentazioni registrate, beneficiavano del calcolo basato sulla media stalla e ottenevano il premio, mentre Saccavezza, pur avendo effettivamente pascolato gli animali, ne veniva esclusa per il solo fatto di aver registrato le movimentazioni, spesso su richiesta dell’autorità sanitaria locale e in modo automatizzato.

Il terzo motivo censurava la falsa applicazione dell’articolo 19-bis del regolamento (UE) n. 640/2014 e la violazione del principio di proporzionalità.

L’azienda contestava la determinazione di una superficie ammissibile pari a zero per -OMISSIS- e l’applicazione della sanzione.

Sosteneva che la norma comunitaria prevedesse, in caso di sovra-dichiarazione, un ricalcolo del premio sulla base della superficie determinata, con una riduzione supplementare solo se lo scostamento superava il 3%, ma non l’azzeramento totale del premio e l’applicazione di una sanzione quasi pari al suo importo.

Inoltre, rilevava che, essendo stato accertato un pascolo effettivo, seppur con densità inferiore, almeno una parte della superficie doveva essere considerata ammissibile, rendendo la sanzione complessiva sproporzionata rispetto all’irregolarità.

Il quarto motivo di impugnazione riguardava la violazione dell’articolo 28 del regolamento (UE) n. 908/2014, in relazione all’automatica compensazione dei debiti con eventuali crediti futuri.

L’azienda invocava la giurisprudenza della Corte d’Appello di Venezia, la quale stabiliva che la compensazione fosse ammissibile solo per debiti certi, liquidi ed esigibili, ossia non contestati in giudizio, circostanza non ricorrente nel caso di specie.

Costituitasi in giudizio in data 13.05.2022, EP, nella propria memoria difensiva, contestava radicalmente le tesi della ricorrente.

In tema di giurisdizione, sosteneva la competenza del giudice amministrativo, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 361/2025.

Secondo l’Agenzia, la giurisdizione andava determinata in base alla natura del provvedimento e non all’avvenuta erogazione di somme.

Sul merito, in relazione al calcolo delle UBA, EP difendeva con articolate argomentazioni la correttezza del proprio operato.

Nella memoria di replica pervenuta in Segreteria in data 21.10.2025, l’azienda ricorrente confutava sistematicamente le argomentazioni di EP.

All’udienza straordinaria del 11.11.2025, la difesa dell’Amministrazione resistente eccepiva la tardività delle memorie di replica depositate dalla parte ricorrente. La difesa di quest’ultima replicava sulla questione relativa alla tardività dei depositi effettuati, evidenziando i problemi tecnici riscontrati, nonché le comunicazioni intercorse con l’Ufficio per il Processo.

All’esito di ampia discussione, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Preliminarmente ed in rito, l’eccezione di tardività della memoria di replica del 21.10.2025 deve essere disattesa.

La parte ha analiticamente rappresentato le problematiche informatiche occorse nel caso concreto e il lodevole ausilio fornito dall’Ufficio del Processo per ovviare ad un occasionale fatto di disfunzione tecnica dei sistemi di gestione dei flussi documentali.

Ad ogni modo, nel merito processuale della questione, la memoria di cui si discute non contiene eccezioni o domande difformi da quelle già sviluppate nei pregressi scritti difensivi e nell’anteatto dibattito per come svoltosi nel contraddittorio delle parti, in tal modo rendendosi sostanzialmente irrilevante l’invocato rilievo di tardività.

Risolta in tal modo la questione processuale sollevata nel corso dell’ultima udienza, può passarsi all’esame della causa.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Emergono con chiarezza i contorni di una situazione giuridica soggettiva che non può qualificarsi come interesse legittimo, bensì come diritto soggettivo perfetto, atteso che la Pubblica amministrazione nella specifica attività per cui è causa non esercita alcun potere discrezionale.

La normativa comunitaria e nazionale che disciplina l'erogazione dei pagamenti diretti nell'ambito della Politica Agricola Comune, in particolare il Regolamento (UE) n. 1307/2013 e il suo quadro attuativo, delinea un sistema vincolato in cui l'organismo pagatore è chiamato esclusivamente a verificare il sussistere di presupposti e requisiti predeterminati.

L'Amministrazione non compie alcuna valutazione ponderata di interessi pubblici né apprezzamenti discrezionali in merito all' an , al quid o al quomodo della concessione del beneficio.

Il diritto al premio sorge in capo all'agricoltore in forza della legge stessa, ove ricorrano le condizioni oggettive stabilite, configurando così una posizione giuridica soggettiva di tipo creditorio.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è costante nel ritenere sussistente la giurisdizione del giudice ordinario tutte le volte in cui il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato il mero compito di verificare l'effettiva sussistenza dei presupposti.

Principio, questo, ribadito anche dal Consiglio di Stato, il quale ha precisato che la giurisdizione amministrativa sussiste soltanto quando la controversia attenga a una fase procedimentale precedente l'adozione di un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio o successivamente a sua revoca per vizi di legittimità o per contrasto con il pubblico interesse.

In proposito, il Giudice d’Appello evidenzia, infatti, che “ secondo una ormai granitica giurisprudenza, conseguente alla pronuncia della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 29 gennaio 2014, n. 6, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato (non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva) sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata; ne consegue che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l' an , il quid , il quomodo dell'erogazione; qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In questo caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario ” ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. III, 1 febbraio 2022, n. 702).

Nella specie, il provvedimento impugnato ha ad oggetto l'accertamento del mancato raggiungimento di un requisito oggettivo, il carico minimo di UBA per ettaro, senza che vi sia spazio per alcuna discrezionalità tecnica o amministrativa.

La stessa EP, nella sua memoria, ammette che le sue verifiche si sono sostanziate in una mera attività materiale di controllo, il che conferma la natura vincolata ed oggettiva della sua funzione istruttoria.

Inoltre, un argomento ulteriore a favore della giurisdizione ordinaria è rappresentato dal fatto che l'Azienda ricorrente aveva già percepito un acconto sul premio.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato stabilisce che l'erogazione, ancorché provvisoria, del contributo crea un credito dell'impresa all'agevolazione, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie relative alla conservazione degli importi percepiti, di cui se ne dovrebbe discettare la natura di mero indebito oggettivo.

La resistente EP, nel sostenere la giurisdizione del Giudice Amministrativo, invoca una recente sentenza del Consiglio di Stato (la n. 361/2025) la quale tuttavia, a ben vedere, conferma i principi suesposti e anzi ne rappresenta una puntuale applicazione.

La sentenza citata dalla resistente, infatti, ribadisce la competenza del Giudice Amministrativo limitatamente alle controversie che riguardino una fase procedimentale precedente il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, ipotesi che non corrisponde al caso di specie.

La tesi di EP appare pertanto non condivisibile, poiché il provvedimento impugnato non reca alcun apprezzamento discrezionale, ma si limita a constatare l'assenza ritenuta di un requisito di fatto previsto direttamente dalla legge.

Pertanto, su tali evidenti presupposti, le pretese dedotte devono essere affidate de plano alla cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

Ne consegue che, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo, il giudizio potrà essere proseguito secondo quanto ivi stabilito dinanzi all’Autorità giudiziaria ordinaria, presso la quale potranno essere riproposte le questioni di merito dedotte nel presente giudizio.

Da ultimo, tenuto conto dell’esito in rito della vicenda in esame e della peculiarità della fattispecie sottoposta a scrutinio, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il Giudice Ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei termini di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LB Di AR, Presidente

ED EP GR, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ED EP GR	LB Di AR

IL SEGRETARIO