Pubblicato il 20/02/2026

N. 00426/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00083/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 83 del 2025, proposto da
GI MI, AO RI, LE RI, TA RI, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Demartis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alghero, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Masala, Valeria PA Cubeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

PA CH, VA BA NN, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Alghero n. 53/2024 del 15 luglio 2024, pubblicata in data 19 luglio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alghero;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti, proprietari di terreni inclusi nella zona C1 del Comune di Alghero, hanno riassunto davanti a questo T.A.R., a seguito dell’opposizione formulata dall’Amministrazione comunale, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto per l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Alghero n. 53/2024 del 15 luglio 2024, pubblicata in data 19 luglio 2024, con la quale è stata rigettata la loro proposta di lottizzazione presentata nel mese di febbraio 2023.

1.1. Come si evince dalla lettura della delibera impugnata, la mancata approvazione del progetto di lottizzazione è stata motivata dall’Amministrazione in ragione di carenze documentali (mancato deposito della documentazione da inoltrare all’Autorità Competente in materia ambientale ai fini dell’esperimento delle preliminari procedure di verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai sensi degli art. 6, 7 e 12 del D.Lgs n. 152/2006 e ss.mm.ii. e degli studi redatti in conformità alle disposizioni di cui all’art. 47 delle NTA del PAI in materia di invarianza idraulica, che devono essere parte integrante e sostanziale della proposta di piano attuativo da sottoporre all’attenzione del competente organo consiliare). In particolare, l’Amministrazione ha osservato che “[…] non risulta depositato agli atti lo studio delle invarianze idrauliche (la cui redazione ricade inequivocabilmente in capo ai proponenti stante l’iniziativa privata dell’istanza), che tenga conto, nel rispetto della normativa in materia, la portata di piena ed il corrispondente volume di deflusso, per tempi di ritorno significativi, considerando due diverse configurazioni relative allo stato attuale e allo stato successivo alla realizzazione dell’intervento con le eventuali misure compensative necessarie a garantire l’invarianza idraulica nell’area oggetto dell’intervento (adeguata capacità di infiltrazione e realizzare volumi di compenso che siano adeguati per contrastare l’aumento di deflusso determinato dalla maggiore impermeabilizzazione del suolo) […]Richiamati: - il contributo istruttorio, di natura endoprocedimentale, reso dall’Ufficio Urbanistica prot. n. 33984 del 31.03.2023 e notificato agli istanti a garanzia della partecipazione al procedimento amministrativo, che si allega al presente atto, nell’ambito del quale viene evidenziato come, alla luce dell’art. 15 recante “Disciplina Transitoria” delle NTA del PPR, non sussiste il requisito di interclusione, condizione fondamentale e necessaria per la realizzabilità dell’intervento; - la sentenza T.A.R. Sardegna Cagliari Sez.II, Sent., (ud. 10-11-2022) 07-02-2023, n. 65, la quale evidenzia che la previsione di cui all’art. 15, comma 1 delle NTA del P.P.R., non consente, nella fase transitoria (fino, cioè all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del P.P.R.), l’approvazione di nuovi piani attuativi precisando inoltre che “la norma in parola, infatti, si riferisce a interventi realizzabili in conformità ai vigenti strumenti urbanistici comunali (generali e attuativi) e a quelli ricompresi in piani convenzionati, ma non contempla la possibilità, fino all’adeguamento del Piano urbanistico al PPR, di approvare nuovi piani attuativi o di procedere a nuovi convenzionamenti di piani di lottizzazione approvati oltre la data del 10 agosto 2004 o nella vigenza delle precedenti disposizioni legislative” .

2. Dell’impugnato provvedimento i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, lamentando:

I. la mancanza di motivazione in quanto l’Ente ha richiamato, in parte motiva, la propria discrezionalità in materia di approvazione dei piani attuativi, opponendovi tuttavia tre asserite violazioni di legge, con la conseguenza che la delibera impugnata non esprime alcuna scelta discrezionale o, al limite, non la esplica con una adeguata motivazione;

II. la violazione dell’art. 6 e dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, non avendo l’Amministrazione tempestivamente richiesto, nel corso del procedimento, i documenti necessari per colmare le riscontrate carenze documentali;

III. la violazione di legge, l’errata interpretazione dell’art. 15, comma primo, delle NTA del PPR in quanto la stessa sentenza del T.A.R. Sardegna n. 65/2023 non esclude che possano essere approvati piani attuativi, semplicemente li subordina alla verifica dei requisiti richiesti dall’art. 15;

IV. la violazione di legge, l’errata interpretazione dell’art. 15, comma primo, delle NTA del PPR in base al quale l’interclusione può essere anche urbanistica e non solo fisica. Inoltre, l’interpretazione seguita dal Comune sarebbe contraria alla circolare esplicativa del P.P.R. prot. 550/Gab, richiamata negli atti impugnati, nella quale si afferma che “i confini con zone urbanistiche a destinazione differente dalla A o dalla B non costituiscono motivi di interclusione …” (circolare citata pagina 7 capitolo “Le attività ammesse dall’art. 15”, oggi allegata sub. 28). Ne conseguirebbe, utilizzando un argumentum a contrario , che le zone A o B sono motivo di interclusione, che un confine anche solo urbanistico è sufficiente e ciò varrebbe anche per le zone destinate a standard, ossia a infrastrutture incluse nell’assetto insediativo.

3. Il Comune di Alghero si è costituito, in data 11 aprile 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso. L’Amministrazione ha precisato, tra le altre cose e con riferimento alle carenze documentali riscontrate nella delibera impugnata, che “[…] nell’atto consiliare è stato doveroso rilevare e indicare, in via meramente accessoria e descrittiva, la carenza documentale senza che ciò, di fatto, costituisse o volesse rappresentare un elemento determinante ai fini del diniego del piano di lottizzazione. Si ribadisce, infatti, che il provvedimento negativo si fonda esclusivamente su motivazioni di natura tecnico-giuridica, derivanti dall’applicazione di una norma cogente che, a monte, preclude la possibilità di approvare la lottizzazione proposta” (v. pagina 5 della memoria di costituzione del Comune).

4. In previsione dell’udienza di discussione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. L’Amministrazione comunale ha eccepito, tra le altre cose, la mancata instaurazione del contraddittorio con tutti i soggetti proponenti il piano di lottizzazione non approvato dal Consiglio comunale.

5. All’esito dell’udienza pubblica del 28 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione in rito formulata dall’Amministrazione, con riferimento all’esigenza di integrazione del contraddittorio, in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso.

2. Al riguardo, occorre prendere atto di quanto precisato in corso di causa dall’Amministrazione comunale, per il tramite della sua difesa, in ordine al fatto che la mancata approvazione del Piano di Lottizzazione è dipesa da motivazioni di natura esclusivamente tecnico-giuridica, non riconducibili alle carenze documentali segnalate a meri fini descrittivi nell’atto impugnato e derivanti dall’applicazione di una norma cogente che, a monte, preclude la possibilità di approvare la lottizzazione proposta, ossia l’art. 15 delle NTA al PPR.

Ciò rende superfluo l’esame del secondo motivo di ricorso, volto a contestare la rilevanza attribuita alle riscontrate carenze documentali, non segnalate nel corso del procedimento. Allo stesso modo, non deve essere esaminato il primo motivo di impugnazione, volto a censurare un richiamo alle proprie scelte discrezionali in materia pianificatoria da parte dell’Ente, che poi avrebbe negato l’approvazione del Piano in virtù delle riscontrate violazioni di legge. Invero, tale richiamo, puramente descrittivo dei poteri esercitabili nella materia in esame, non incide sul contenuto dispositivo dell’atto, non lo rende illogico e non lede di per sé la sfera giuridica dei ricorrenti.

3. Concentrando l’analisi sui motivi di ricorso volti a censurare le modalità applicative dell’art. 15 delle NTA al PPR (ossia il terzo e il quarto, trattabili congiuntamente per ragioni di connessione), il Collegio osserva quanto segue.

3.1. L’art. 15, delle NTA del PPR disciplina transitoriamente l’attività edilizia negli ambiti di paesaggio costieri nelle more dell’adeguamento dei PUC alle disposizioni del PPR. Detto articolo contempla due tipologie di interventi ammissibili fino all’adeguamento del PUC al PPR previsti, distintamente dal comma 1, da un lato, e dai commi 2 e 3 dall’altro. Il comma 1 prevede che «Negli ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14, fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del P.P.R., è consentita l’attività edilizia e la relativa realizzazione delle opere di urbanizzazione nelle zone omogenee A e B dei centri abitati e delle frazioni individuate dai Comuni ai sensi dell’articolo 9 della legge 24 dicembre 1954 n. 1228, purché delimitate ed indicate come tali negli strumenti urbanistici comunali. Sono altresì realizzabili in conformità ai vigenti strumenti urbanistici comunali gli interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente contigue al tessuto urbano consolidato ed interclusi da elementi geografici, infrastrutturali ed insediativi che ne delimitino univocamente tutti i confini».

La seconda tipologia di interventi, invece, è quella prevista dai commi 2 e 3 (che non rilevano nella controversia in esame), che riguardano i piani attuativi approvati e, a seconda dei casi, in parte anche già attuati.

In merito al quadro normativo in esame deve essere richiamata, anche ai sensi dell’art 88 cod. proc. amm., la sentenza n. 65/2023 con la quale questo T.A.R. ha osservato: “[…] la Regione ha chiarito che: “ la disciplina transitoria ha la funzione di regolamentare la realizzazione degli interventi consentiti fino all’adeguamento dei piani urbanistici al P.P.R., conciliando le legittime aspettative pregresse con l’esigenza di garantire la tutela del territorio attraverso l’applicazione delle disposizioni del piano paesaggistico. Il tener conto degli interessi coinvolti non può comunque comportare alcuna deroga alle norme dettate dal P.P.R. né uno svilimento dei valori paesaggistici in esso riconosciuti, e si traduce in una serie di regole articolate nei seguenti punti: a) previsione di norme di salvaguardia applicabili nelle more dell’adeguamento dei piani urbanistici al P.P.R., secondo quanto previsto dall’art. 145, 3° comma, del D.Lgs. n. 42/2004, integrato dal D.Lgs. n. 157/2006; b) tipizzazione ed individuazione di beni paesaggistici in virtù del combinato disposto dell’art. 143, 1° comma, lett. i), del D.Lgs. n. 157/2006 e art. 134, 1° comma, lett. c), del D.Lgs. n. 157/2006” (così la Circolare n. 550/GAB del 23.11.2006, dell’Assessorato Regionale EE.LL.F.U.). […] 2.5. Le parti dissentono sulla interpretazione della norma, con particolare riferimento alla parte concernente gli “interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente contigue al tessuto urbano consolidato ed interclusi da elementi geografici, infrastrutturali ed insediativi che ne delimitino univocamente tutti i confini”.

2.6. Orbene, i presupposti fattuali individuati dalla richiamata norma di attuazione sono essenzialmente due: la contiguità dell’area interessata dal nuovo intervento al «tessuto urbano consolidato» e la interclusione del lotto (T.A.R. Sardegna, n. 436 del 26.6.2017).

2.7. Sul punto, questo Tribunale (T.A.R. Sardegna, n. 615 del 12.11.2020) ha già avuto modo di affermare che la norma de qua, nel definire l’interclusione di un’area, non indica le “zone urbanistiche” (citate invece dal glossario del PPR per spiegare come vada inteso il “tessuto urbano consolidato”), ma unicamente “elementi fisici, certi e immutabili”, che delimitino l’edificazione su tutti i confini (id est: elementi insediativi, elementi infrastrutturali ed elementi geografici).

In altri termini, la definizione di “interclusione urbanistica” è differente rispetto al concetto di interclusione rilevante “ai fini paesaggistici”, atteso che:

- nella prospettiva urbanistica ed edilizia per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area cosiddetta “relitto”, autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti (T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. I, 13.4.2010 n. 1085);

- ai sensi dell’articolo 15, comma 1, delle NTA del PPR, invece, per avere un “comparto intercluso” occorre che sussista un “limite certo e fisicamente definito”.

Integra, dunque, la fattispecie dell’interclusione solo la presenza di un vincolo sovraordinato certo e immutabile (“elemento geografico”).

La Regione, peraltro, con specifico riferimento agli “elementi geografici, infrastrutturali ed insediativi che ne delimitino univocamente tutti i confini”, ha evidenziato efficacemente che gli stessi devono essere intesi quali elementi che costituiscono un limite alle trasformazioni territoriali, certo, definito e non facilmente mutabile, quale un fiume, un mare o una strada importante (v. i pareri dell’Assessorato Regionale EE.LL., resi al Comune di Arzachena e al Comune di Castelsardo e depositati in atti).

2.8. Occorre, ancora, richiamare la definizione di tessuto urbanistico consolidato, contenuta nel Glossario della Relazione generale del PPR, secondo cui: “per tessuto urbano consolidato si intende il territorio interessato dall’edificazione esistente e dalle relative infrastrutture, purché previsti dallo strumento urbanistico vigente, comprendente le zone omogenee classificate ai sensi del DA n. 2266/1983 A e B, nonché le parti di zone C, ad esse immediatamente contigue, caratterizzate dalla presenza di una trama edilizia continua e da eventuali spazi vuoti, di limitata estensione, interni alle predette zone”.

Le norme richiamate e la definizione del Glossario fanno evidentemente riferimento al dato fattuale della presenza di un tessuto edilizio caratterizzato dagli elementi sopra indicati: deve, pertanto, essere verificata in concreto la presenza di una trama edilizia continua e di eventuali spazi vuoti di limitata estensione e interni al perimetro, che consentano di definire un tessuto “compatto”. Con la conseguenza che, nel caso in cui la trama sia disomogenea e discontinua, e gli spazi liberi dall’edificazione non siano di limitata estensione o, in ogni caso, ai margini della zona C, non si sarà in presenza di un tessuto urbano consolidato”.

3.2. Ebbene, ad avviso di questo Collegio, non vi sono ragioni per discostarsi dai principi di diritto già affermati nella citata sentenza. In questo senso, deve essere esclusa nel caso concreto, come fatto anche dall’Amministrazione comunale, la sussistenza del requisito dell’interclusione di cui all’art. 15 delle NTA.

In punto di fatto, si osserva che, per come è stata descritta in corso di causa, l’area dei ricorrenti, ad oggi, è completamente libera da edifici e da opere di infrastrutturazione e si sviluppa per circa 20.413,00 mq. Non è ravvisabile, nel caso concreto e considerata l’area nel suo complesso, l’interclusione geografica rilevante ai sensi dell’art. 15: infatti, non possono rilevare, alla luce della ricostruzione ermeneutica sopra riportata, i confini con le zone S1 e S4, contrariamente a quanto indicato dai ricorrenti che fanno ricorso ad un concetto di “interclusione urbanistica”, non contemplato dalla disposizione del PPR che, invece, richiede l’individuazione dei lotti interclusi mediante segni geografici certi, in un’ottica di completamento del tessuto urbano già edificato.

A sostegno della esposta ricostruzione, si può aggiungere che la Regione, sin dal parere del 05.06.2017, ha chiarito che gli interventi di cui al comma 1 dell’art. 15 sono stati “introdotti dopo una valutazione di opportunità paesaggistica, legata al fatto che non avrebbe avuto senso impedire, neanche temporaneamente, trasformazioni in aree paesaggisticamente non suscettibili di alcuna altra e diversa valutazione perché “intercluse” .

Consegue, logicamente che in tal caso la verifica delle condizioni previste deve essere la più rigorosa possibile e attestarsi unicamente alla “lettera” della norma. Trattandosi poi di norma di carattere paesaggistico, ma al tempo stesso di natura eccezionale, è coerente con i normali canoni di interpretazione la sua lettura restrittiva, ancorata alla presenza di segni sul territorio.

Su tale concetto, la RAS è intervenuta con la circolare n. 550/GAB del 23.11.2006 nell’ambito della quale, in ordine agli elementi insediativi, ha specificato che “i confini con zone urbanistiche a destinazione differente dalla A e dalla B non costituiscono motivo di interclusione” . Anche sotto tale profilo, volto a valorizzare la natura della norma da interpretare e gli atti di indirizzo forniti dalla Regione nel corso degli anni, emerge la piena legittimità dell’operato dell’Amministrazione comunale, non potendosi parlare di interclusione fisica a fronte di un’area in parte confinante con zone S1 e S4.

3.3. D’altra parte, anche a voler condividere l’interpretazione della ricorrente sulla contiguità ed interclusione dell’area, deve essere richiamata ancora una volta la già citata sentenza n. 65/2023, in base alla quale l’art. 15, comma 1, “[…] si riferisce a interventi realizzabili in conformità ai vigenti strumenti urbanistici comunali (generali e attuativi) e a quelli ricompresi in piani convenzionati, ma non contempla la possibilità, fino all’adeguamento del Piano urbanistico al PPR, di approvare nuovi piani attuativi o di procedere a nuovi convenzionamenti di piani di lottizzazione approvati oltre la data del 10 agosto 2004 o nella vigenza delle precedenti disposizioni legislative.

Da ciò consegue, come efficacemente affermato dalla Regione (v. il parere reso dall’Assessorato regionale agli EE.LL. in data 10 marzo 2016, sub doc. 3 del Comune), che l’approvazione di nuovi piani attuativi nelle zone urbanistiche C, nonché il perfezionamento dell’iter di approvazione dei piani di lottizzazione, ivi compresa la stipula della relativa convenzione, potrà avvenire, in attesa dell’adeguamento dello strumento urbanistico generale al PPR, solo a seguito della positiva verifica della compatibilità degli stessi piani con le disposizioni dell’art. 15 delle NTA del PPR o, se così non fosse, a seguito dell’adeguamento del PUC al PPR, sempre che le scelte pianificatorie effettuate in sede attuativa trovino ancora conferma nella nuova pianificazione comunale generale.

2.9.5. Orbene, nella fattispecie la proposta della ricorrente non ha ad oggetto la realizzazione di interventi edilizi in conformità ai vigenti strumenti urbanistici comunali, ma piuttosto un’attività pianificatoria finalizzata all’attuazione di una pluralità di interventi edilizi di non irrilevante portata, in un ampio contesto territoriale ad oggi completamente libero da edifici e da opere di infrastrutturazione.

Non si tratterebbe, quindi, di interventi edilizi di completamento in lotti interclusi di piccole dimensioni – i soli consentiti, si ribadisce, nel regime transitorio a tutela dell’esistente e in attesa del nuovo strumento conforme al PPR – ma di un esteso complesso edificatorio che occuperebbe un intero versante del promontorio inedificato alle spalle dell’attuale parte edificata.”

3.3.1. Tali conclusioni sono integralmente applicabili anche al caso in esame. Il vasto piano di lottizzazione proposto dai ricorrenti, infatti, da realizzarsi nel territorio comunale di Alghero che è privo di un PUC adeguato al PPR, non ha ad oggetto la realizzazione di un intervento edilizio in conformità al PUC, ma un’ampia attività pianificatoria in un contesto territoriale attualmente libero da edifici e infrastrutture. Non può parlarsi, pertanto, di un intervento edilizio di completamento in aree intercluse, rispetto alle quali avrebbe un senso l’applicazione della fattispecie derogatoria delineata dal PPR.

4. Per tutte le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato, considerato che la delibera impugnata si fonda comunque sulla carenza dei presupposti fattuali e giuridici richiesti dal citato art. 15 delle NTA del PPR., in coerenza con l’interpretazione degli stessi fornita da questo T.A.R., dalla quale non vi è motivo di discostarsi.

5. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT AR

IL SEGRETARIO