Pubblicato il 24/11/2025

N. 01889/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01959/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1959 del 2025, proposto da
EG.Ma ER s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B6AC5ECC1C, rappresentata e difesa dall'avvocato Christian Sensi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Tognini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CI s.r.l., C.M.B. Service s.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione,

a) della determinazione del Comune di Prato n. 1579 del 30 maggio 2025 avente ad oggetto: PH 428A “Limitazione incidentalità - Interventi straordinari di segnaletica stradale - Anno 2023 - Presa d'atto esiti di gara e aggiudicazione lavori”, comunicata con pec del 4 giugno 2025;

b) di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi inclusi:

- la lettera di invito;

- il verbale di soccorso istruttorio del 16 maggio 2025;

- il verbale del 26 maggio 2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la dott.ssa SI De FE e viste le conclusioni delle parti, come specificato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Prato, con determinazione dirigenziale n. 1036 del 9 aprile 2025, ha avviato una procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 36/2023, avente ad oggetto la realizzazione di “interventi straordinari di segnaletica stradale”.

L’art. 18 della lettera di invito prevedeva che “L’aggiudicazione del contratto avverrà con il criterio del minor prezzo ai sensi dell’art. 50 comma 4 del Codice. L’aggiudicazione avverrà con riferimento al massimo ribasso percentuale sui prezzi dell’elenco prezzi posto a base di gara”.

La stessa disposizione precisava, inoltre, che “Qualora il numero delle offerte valide sia almeno pari a 5, si procederà all’esclusione automatica delle offerte anomale individuate ai sensi dell’art. 54 comma 2, con uno dei metodi di cui allegato II.2. Il metodo di calcolo della soglia di anomalia per l’esclusione automatica delle offerte è il metodo A…” (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).

Alla gara hanno partecipato cinque operatori economici (cfr. verbale del 16 maggio 2025, doc. 4 di parte ricorrente).

La concorrente C.M.B. Service s.r.l. (di seguito solo C.M.B.) non ha inserito, nella busta contenente la documentazione amministrativa, la certificazione che dimostrava l’avvenuto pagamento del contributo obbligatorio all’Anac, richiesta dall’art. 12.2 e dall’art. 20, punto A10) della lettera di invito, a tenore del quale “… l’operatore economico deve produrre la “ricevuta di pagamento” a comprova dell’avvenuto versamento del contributo effettuato entro il termine di scadenza previsto per la presentazione delle offerte, fra la documentazione amministrativa di gara”.

Nei suoi riguardi è stato quindi attivato il soccorso istruttorio.

La società ha prodotto un certificato che attestava il pagamento del contributo in data successiva alla scadenza del termine ultimo di presentazione delle offerte ed è stata perciò esclusa, ai sensi dell’art. 24 della lettera di invito, secondo cui “può essere regolarizzata, nel termine assegnato, la dimostrazione dell’avvenuto pagamento del contributo obbligatorio mediante presentazione della ricevuta di avvenuto pagamento avente data anteriore alla scadenza per la presentazione delle offerte” (cfr. verbale del 26 maggio 2025, doc. 5 di parte ricorrente).

Posto che le concorrenti alla procedura, una volta esclusa la C.M.B., si sono ridotte a quattro, l’individuazione dell’impresa aggiudicataria è avvenuta in base al criterio del massimo ribasso, senza dar luogo alla preventiva, automatica esclusione delle offerte anomale, come previsto dal citato art. 18 della lettera di invito.

All’esito delle operazioni di gara l’appalto è stato quindi aggiudicato a favore della CI s.r.l. (di seguito solo CI), che ha formulato il massimo ribasso percentuale, pari al 13,92% (cfr. doc. 5 cit.).

2. Con l’odierno ricorso, la società EG.ma ER s.r.l. (di seguito solo EG.ma) - classificatasi seconda in graduatoria - denuncia, sotto più profili, l’illegittimità delle disposizioni contenute nella lettera di invito che hanno condotto all’esclusione della società C.M.B., per tardivo pagamento del contributo Anac, e del provvedimento di aggiudicazione adottato all’esito della gara, che da tale esclusione è dipeso.

3. Il Comune di Prato si è costituito in giudizio per evidenziare che l’esclusione della C.M.B. è stata disposta sulla base di quanto espressamente previsto dall’art. 24 della lettera di invito il quale, in asserita conformità all’art. 1, comma 67 della l. n. 266/2005, ha configurato il pagamento del contributo Anac quale requisito di partecipazione alla gara, così da garantire, nel modo più agevole ed efficace possibile, la copertura dei costi di funzionamento dell'Autorità.

4. Con ordinanza n. 431 del 24 luglio 2025, l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente è stata accolta.

5. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione senza discussione, sulla base degli scritti difensivi, come da richiesta delle parti.

6. Va preliminarmente evidenziato che la ricorrente ha un interesse strumentale all’impugnazione dell’esclusione della concorrente C.M.B. e delle disposizioni della lettera di invito che ad essa hanno condotto.

Difatti, se non si fosse esclusa la società C.M.B., le concorrenti alla gara sarebbero rimaste cinque e, di conseguenza, secondo quanto previsto dall’art. 18 della lettera di invito, si sarebbero dovute escludere le offerte anomale di CI (con ribasso del 13,92%) e di ND s.r.l. (con il ribasso dell’1%); EG.ma ER, quindi, sarebbe risultata aggiudicataria, avendo offerto un ribasso pari al 2,02%, superiore a quello delle altre concorrenti rimaste in gara e, al tempo stesso, inferiore alla soglia di anomalia, calcolata in base ai criteri prescelti dall’Amministrazione (cfr. doc. 7 di parte ricorrente).

7. Svolte tali precisazioni, che non sono state oggetto di contestazione da parte dell’Amministrazione resistente, si passa all’esame del ricorso nel merito.

Con il primo motivo di censura, la ricorrente lamenta che la lettera di invito - nella parte in cui impone di provvedere al versamento del contributo Anac prima della presentazione delle offerte e consente perciò di regolarizzare la posizione dei concorrenti solo mediante la produzione, in fase di soccorso istruttorio, di una ricevuta di avvenuto pagamento avente data anteriore a tale scadenza - violerebbe il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, comportando l’applicazione della sanzione espulsiva per garantire il finanziamento dell’Anac, risultato che potrebbe essere perseguito anche attraverso il pagamento ex post dell’importo previsto dalla legge.

Con la seconda censura, la ricorrente sostiene che le citate disposizioni contrasterebbero anche con l’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023, nella parte in cui si afferma il principio del risultato, consistente nell’affidamento del contratto con la massima tempestività e con il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza; le stesse imporrebbero invero di escludere i partecipanti alla gara per una carenza di natura formale, non attinente all’esecuzione dell’appalto, riducendosi così, senza ragionevole giustificazione e contro l’interesse sostanziale dell’Amministrazione, il numero di offerte valutabili.

Con la terza censura, la ricorrente afferma che la lettera di invito, in parte qua , contrasterebbe anche con l’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023, che sancisce il principio di tassatività delle cause di esclusione.

Con la quarta censura, la ricorrente deduce che l’art. 24 della lettera di invito - laddove permette di regolarizzare la posizione del concorrente nel solo caso in cui si dimostri che il pagamento del contributo Anac è avvenuto prima della presentazione della domanda di partecipazione alla procedura concorrenziale - violerebbe l’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 che, nel disciplinare l’istituto del soccorso istruttorio, consentirebbe di integrare e sanare qualsiasi carenza della documentazione trasmessa dall’operatore economico, con la sola eccezione di quella che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica.

Con la quinta censura la ricorrente lamenta che le già richiamate norme della lettera di invito contrasterebbero anche con l’art. 1, comma 65 della l. n. 266/2005, che ha istituito il contributo obbligatorio a favore dell’Anac, senza tuttavia configurare detta obbligazione come requisito di partecipazione alle gare di appalto.

Infine, con la sesta censura, la ricorrente denuncia la violazione del principio di diritto enunciato nella sentenza n. 6, del 9 giugno 2025, dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella quale si afferma che “L'art. 1, comma 67, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall'art. 213 del Codice dei contratti pubblici del 2016 (e anche dall'art. 222 del Codice dei contratti pubblici del 2023), va interpretato nel senso che, fin quando non risulti il pagamento del contributo spettante all'Autorità nazionale anticorruzione, vi è il divieto legale di esaminare l'offerta dell'operatore economico e, se neppure risulti il pagamento a seguito del soccorso istruttorio, la stazione appaltante deve dichiarare tale offerta inammissibile”.

7.1. Le censure sopra sintetizzate, che si esaminano congiuntamente, sono fondate.

L’odierno ricorso è incentrato sulla questione della natura da attribuire al pagamento del contributo Anac previsto dalla l. n. 266/2005.

L’art. 1, al comma 65 di detto testo normativo dispone che “A decorrere dall'anno 2007 le spese di funzionamento… dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici… sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge, versate direttamente alle medesime Autorità”.

Il successivo comma 67 stabilisce che “L'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, cui è riconosciuta autonomia organizzativa e finanziaria, ai fini della copertura dei costi relativi al proprio funzionamento di cui al comma 65 determina annualmente l'ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti, pubblici e privati, sottoposti alla sua vigilanza, nonché le relative modalità di riscossione, ivi compreso l'obbligo di versamento del contributo da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilità dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche”.

Le funzioni e i compiti dell’Anac sono oggi descritti nell’art. 222 del d.lgs. n. 36/2023, applicabile, ratione temporis , al caso di specie.

Ebbene, sulla natura dell’obbligo di versamento del contributo all’Anac, nel corso del tempo, si sono delineati due differenti orientamenti giurisprudenziali.

Secondo il primo - essenzialmente fondato sul tenore letterale dell’art. 1, comma 67 della l. n. 266/2005, che come visto parla di “condizione di ammissibilità dell’offerta” - il pagamento del contributo costituisce un requisito di partecipazione alla gara e la mancata effettuazione di esso, entro il termine per la presentazione delle offerte, impone senz’altro l’esclusione dell’operatore economico, senza possibilità di sollecitarne la regolarizzazione mediante soccorso istruttorio; tale soluzione mira a garantire, in modo massimamente efficace, il funzionamento dell’Anac, senza dover imporre alle stazioni appaltanti gravose attività di accertamento e recupero delle somme dovute (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 ottobre 2023, n. 9186; Cons. Stato, Sez. IV, 25 luglio 2023, n. 7252; Cons. Stato, Sez. V, 30 gennaio 2020, n. 746; Cons. Stato, Sez. III, 12 marzo 2018, n. 1572).

Il secondo orientamento ritiene, invece, che il pagamento del contributo costituisca una mera condizione di ammissione alla procedura e che lo stesso possa dunque avvenire anche dopo la presentazione dell’offerta, in fase di soccorso istruttorio (Cons. Stato, Sez. III, 3 febbraio 2023, n. 1175; Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2018, n. 2386; Cons. Stato, Sez. V, 7 settembre 2023, n. 8198).

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6 del 9 giugno 2025 - cui può farsi riferimento anche nel caso in esame, dal momento che la stessa, pur essendo successiva all’indizione della procedura di cui oggi si controverte, riprende concetti e principi generali, già desumibili dall’ordinamento e già affermati da un ampio filone giurisprudenziale - ha ritenuto preferibile questa seconda soluzione interpretativa e ha puntualmente indicato le ragioni che la sostengono.

Queste ultime, in estrema sintesi, trovano la propria principale ragion d’essere nella distinzione tra requisiti (generali e speciali) di partecipazione "intrinseci" e condizioni “estrinseche”, rispetto alla procedura di gara.

Mentre il possesso dei primi “è funzionale alla tutela dei plurimi interessi pubblici sottesi alla procedura stessa, consentendo una preventiva selezione dei soli operatori economici che astrattamente sono in grado di assicurare il perseguimento di tali interessi”, le seconde non sono finalizzate “ad attuare in via diretta gli interessi pubblici della gara mediante la preventiva selezione degli operatori che possono partecipare alla gara stessa, ma… ad attuare interessi pubblici differenti”.

Sulla base di tale distinzione, il Consiglio di Stato ha affermato che il pagamento del contributo obbligatorio Anac - cui la Corte costituzionale, con sentenza n. 256/2007, ha riconosciuto natura di entrata tributaria statale - ha la funzione di assicurare l’autonomia finanziaria e l’indipendenza dell’Autorità nazionale anticorruzione e che lo stesso, pertanto, non costituisce un requisito di partecipazione alla gara in senso stretto, ma una semplice “condizione” per l’ammissione delle offerte, come testualmente enunciato nell’art. 1, comma 67 cit..

Il pagamento del contributo, allora, può avvenire anche in un momento successivo alla presentazione della domanda, a seguito di attivazione del soccorso istruttorio che, per come oggi delineato dall’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023, mira a contemperare le esigenze di massima partecipazione alle procedure concorrenziali (nonostante la presenza di irregolarità formali) e del raggiungimento del risultato (consistente nell’affidamento dell’appalto necessario alla soddisfazione delle esigenze pubbliche), con quelle, opposte, di tutela della parità di trattamento tra gli operatori economici che partecipano alla gara e di autoresponsabilità.

Dunque, come precisato dalla citata decisione dell’Adunanza Plenaria, per tale obbligo “deve essere consentito l'adempimento tardivo fino all'inizio della fase di valutazione delle offerte - e non oltre questo momento - "a pena di ammissibilità" dell'offerta stessa” e la stazione appaltante, “una volta aperta la busta contenente la documentazione amministrativa e accertata la mancanza della prova dell'avvenuto pagamento del contributo, deve assegnare un termine all'operatore economico per effettuare il pagamento”; solo nel caso in cui tale adempimento non avvenga entro il termine assegnato, deve essere disposta l'esclusione dell’operatore economico dalla procedura di gara.

7.2. Tenuto conto dei principi appena esposti, occorre a questo punto rammentare che nel caso di specie la lettera di invito predisposta dal Comune di Prato, agli artt. 12.2 e 20, punto A10), stabiliva che il versamento del contributo dovesse essere effettuato entro il termine di presentazione delle offerte e che la relativa attestazione dovesse essere inserita nella documentazione amministrativa allegata alla domanda di partecipazione. L’art. 24, inoltre, consentiva di regolarizzare la mancata produzione dell’attestazione di avvenuto pagamento mediante il soccorso istruttorio, purché il versamento della somma dovuta fosse avvenuto in data anteriore alla formulazione dell’offerta.

In base alle previsioni della lex specialis appena citate, appare perciò evidente che il pagamento del contributo Anac è stato configurato dalla stazione appaltante quale requisito di partecipazione alla gara, da possedere, a pena di esclusione, sin dal momento di presentazione dell’offerta e non passibile di essere sanato attraverso il versamento successivo del dovuto, entro il termine concesso dall’Amministrazione con il soccorso istruttorio.

Tali disposizioni, tuttavia, alla luce delle argomentazioni esposte al paragrafo precedente, sono illegittime, perché, in ultima analisi, contrarie ai principi di proporzionalità dell’azione amministrativa e del risultato, alla funzione del soccorso istruttorio disciplinato dall’art. 101 del Codice dei contratti pubblici e alle effettive caratteristiche e finalità del contributo Anac, desumibili dall’art. 1, commi 65 e 67, della l. n. 266/2005 che lo ha istituito.

Da quanto appena detto discende, pertanto, l’illegittimità dell’esclusione della quinta concorrente C.M.B. (che nei termini a lei assegnati per il soccorso istruttorio ha provveduto al pagamento del contributo e prodotto la relativa attestazione), dell’utilizzo del criterio di individuazione dell’aggiudicataria dell’appalto senza la preventiva esclusione delle offerte anomale, previsto in presenza di un numero di concorrenti inferiore a cinque, e dell’aggiudicazione, così disposta, a favore della controinteressata CI.

8. In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto.

Per l’effetto, le norme della lettera di invito e gli atti di gara impugnati devono essere annullati, con conseguente aggiudicazione dell’appalto a favore della ricorrente, fatto salvo l’esito dei controlli a cui la stessa dovrà, se del caso, essere sottoposta.

9. Le spese di lite vanno poste a carico del Comune di Prato, secondo il criterio della soccombenza.

Le stesse, invece, possono essere compensate nei riguardi della controinteressata CI, che non si è costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Prato alla rifusione delle spese di lite a favore della parte ricorrente, liquidandole in € 4.000,00 oltre oneri accessori di legge e rimborso del contributo unificato versato.

Compensa le spese di lite nei confronti della CI s.r.l..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PI RA, Presidente FF

SI De FE, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI De FE	PI RA

IL SEGRETARIO