Pubblicato il 04/03/2026

N. 00513/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01406/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1406 del 2022, proposto da
-OMISSIS- S.n.c. di -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Versini e Rodolfo Matteotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Malcesine, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Vicenzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'ordinanza contingibile e urgente emessa dal Sindaco del Comune di Malcesine in data 05.08.2022, pubblicata in pari data e non notificata alla ricorrente, avente ad oggetto: “provvedimenti per la sicurezza e l'incolumità dei bagnanti”;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, compresi tutti i verbali di accertamento per le violazioni della suddetta ordinanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Malcesine;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. OL IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La controversia trae origine dall’ordinanza contingibile e urgente n. 68 del 5 agosto 2022, con la quale il Sindaco del Comune di Malcesine ha vietato “ ogni forma di commercio itinerante mediante e da parte di imbarcazioni, natanti ed unità a motore di qualsiasi tipologia lungo la fascia costiera sino ad una distanza di m. 300 dalla riva ”, assumendo a fondamento la necessità di salvaguardare la sicurezza e l’incolumità dei bagnanti a fronte di segnalazioni circa condotte imprudenti di unità a motore che, per raggiungere tra l’altro l’imbarcazione adibita a ristoro denominata “-OMISSIS-”, si spingevano in prossimità della battigia. La società -OMISSIS- s.n.c., proprietaria della menzionata unità, che dal 2003 svolge attività itinerante di somministrazione di cibi e bevande lungo le spiagge del -OMISSIS-, ha impugnato detta ordinanza deducendone l’illegittimità.

La ricorrente ha articolato tre ordini di censure. In primo luogo, ha prospettato l’incompetenza del Sindaco e la violazione di legge, assumendo che il potere esercitato avrebbe inciso in via permanente sulla disciplina della navigazione lacuale stabilita dall’Intesa interregionale tra -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- (artt. 12-15), che consente alle “ unità operative ” — categoria nella quale rientrerebbe -OMISSIS- — la navigazione entro la fascia dei 300 metri dalla riva; la somministrazione itinerante, inoltre, sarebbe attività libera, condizionata ai soli requisiti igienico-sanitari. In secondo luogo, ha denunciato la manifesta illogicità e contraddittorietà del provvedimento, nonché la violazione del principio di eguaglianza, reputando incoerente che, a fronte del dichiarato obiettivo di prevenire i pericoli derivanti dalla navigazione ravvicinata, si sia interdetto il commercio anziché il transito; in più, il divieto, colpendo in concreto l’unica attività del genere nel -OMISSIS-, sarebbe discriminatorio. In terzo luogo, ha dedotto l’eccesso di potere per erronea rappresentazione dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione e, comunque, l’insussistenza dei presupposti di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000.

Il Comune si è costituito per resistere nel merito, illustrando che l’ordinanza è stata adottata per fronteggiare una situazione emergenziale manifestatasi durante la stagione estiva 2022, caratterizzata da plurime segnalazioni di avvicinamenti pericolosi di natanti a motore alla linea di costa in corrispondenza dell’imbarcazione della ricorrente. Ha aggiunto che i successivi riscontri degli operatori della Polizia di Stato in servizio sul lago avevano documentato l’operatività dell’unità con prua sulla spiaggia e con i motori fuoribordo inseriti a marcia avanti, evenienza ritenuta di per sé foriera di rischi per i bagnanti (doc. 5 del Comune).

All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Successivamente, con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, il Collegio ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., della possibile improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, alla luce delle affermazioni del Comune secondo cui l’ordinanza avrebbe esaurito i propri effetti con il termine della stagione balneare 2022 e non sarebbe stata reiterata negli anni successivi.

È stato, quindi, assegnato termine sino al 12 dicembre 2025 per dedurre sul punto ed entrambe le parti hanno depositato memorie.

DIRITTO

In via preliminare deve essere scrutinato il rilievo officioso attinente alla dubbia sussistenza dell’interesse alla decisione, alla luce del profilo di improcedibilità segnalato con la citata ordinanza collegiale.

Sul punto, il Collegio ritiene di aderire alla prospettazione della ricorrente. Il dato testuale dell’ordinanza — che dispone il divieto “ a decorrere dal 5 agosto 2022 ” — non contiene alcuna clausola esplicita di cessazione degli effetti, né delimita temporalmente l’arco temporale di vigenza della misura. Benché la ratio del provvedimento sia correlata alla stagione balneare, l’assenza di un termine finale normativamente fissato non consente di escludere con certezza l’efficacia attuale del provvedimento; non vale, in contrario, la sola affermazione dell’Amministrazione di non averne preteso l’osservanza o di non averlo reiterato, trattandosi di elementi estrinseci e sopravvenuti che non impediscono all’atto di produrre, per sua natura, i suoi effetti tipici, almeno finché esso non sia ritirato o superato da una nuova determinazione. Sussiste pertanto l’interesse alla pronuncia nel merito.

Nel merito, il ricorso non è fondato in relazione a ciascuno dei motivi di impugnazione, la cui stretta connessione ne consente la trattazione congiunta.

Si deve, innanzitutto, premettere che l’ordinanza impugnata non determina, di per sé, alcuna modifica permanente e irreversibile a carico della disciplina della navigazione sul -OMISSIS-, costituendo esercizio del potere sindacale extra ordinem di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000, volto a fronteggiare per il periodo di tempo necessario una contingente situazione di pericolo attuale e contingente per l’incolumità pubblica.

In altri termini, il provvedimento si colloca temporalmente e funzionalmente nell’alveo di un’emergenza, segnalata dall’Amministrazione e insorta nel corso dell’estate 2022. Esso si limita, in effetti, a vietare, in un ambito spaziale delimitato, una specifica modalità di esercizio dell’attività commerciale ritenuta, in concreto, fonte di rischio.

La distinzione tra regolazione generale della navigazione e misura inibitoria funzionale alla tutela dell’incolumità pubblica è, in effetti, decisiva: solo la prima inciderebbe stabilmente sull’assetto normativo di settore; la seconda, come nel caso esaminato, si esaurisce invece nella rimozione di una situazione contingente di pericolo senza istituire un diverso regime generale della navigazione, la cui disciplina resta di per sé ferma e intangibile.

D’altro canto, la giurisprudenza ha più volte chiarito che “ al sindaco compete il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti ai sensi degli artt. 50 e 54, d.lgs. n. 267 del 2000, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica ovvero di gravi pericoli per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, solamente quando si tratti di affrontare situazioni, di carattere eccezionale ed imprevisto, costituenti concreta minaccia, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico ” (Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2025, n. 3423). In termini generali, poi, “ le ordinanze di necessità e urgenza […] presuppongono situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da congrua motivazione; i relativi presupposti sono quelli della contingibilità, intesa come necessità non fronteggiabile con rimedi tipici, dell’urgenza, intesa come impossibilità materiale di differire l’intervento, e dell’interesse pubblico da salvaguardare ” (Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2025, n. 1767).

In questa cornice, l’ordinanza sindacale non invade l’ambito delle competenze ordinarie in materia di navigazione lacuale, poiché non introduce una regola generale e astratta sulla navigazione, bensì una misura atipica, specifica e temporalmente circoscritta diretta soltanto a rimuovere la situazione di pericolo e destinata a trovare applicazione per il tempo strettamente necessario per il ripristino della sicurezza delle acque e delle sponde lacuali.

L’oggetto del divieto — il commercio itinerante mediante imbarcazioni a motore entro la fascia dei 300 metri dalla riva — risulta, invero, coerente con la finalità perseguita, giacché il pericolo non deriva, a ben guardare, dalla navigazione in quanto tale, ma dal ripetuto avvicinamento di unità a motore al litorale per fruire del servizio. L’interdizione del commercio itinerante in quell’area funge, dunque, da misura di prevenzione, idonea a elidere le ragioni dei ripetuti accosti e approdi pericolosi, in prossimità dell’area utilizzata dai bagnanti. La misura, pertanto, non sostituisce la disciplina della navigazione, ma incide, a tutto concedere, su una modalità di esercizio dell’attività commerciale che, per come esercitata, aveva determinato una concreta e attuale esposizione al rischio.

La scelta dell’Amministrazione appare, dunque, proporzionata e ragionevole, giacché individua il mezzo meno restrittivo per eliminare la causa del pericolo senza imporre un generale divieto di navigazione, che sarebbe ben più incisivo e, nella prospettiva della ricorrente, certamente ancor più lesivo.

La natura generale del divieto — riferito a qualunque attività di commercio itinerante mediante imbarcazioni a motore nell’area indicata — esclude, inoltre, il carattere discriminatorio del provvedimento.

L’incidenza sostanzialmente esclusiva sulla posizione della ricorrente dipende da una circostanza fattuale contingente (l’unicità del servizio nel bacino interessato), che non trasforma una misura generale in un atto ad personam .

Nemmeno possono essere condivise le, ulteriori, censure afferenti all’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione. L’ordinanza richiama le “ numerose segnalazioni da parte di bagnanti e turisti … in merito al mancato rispetto del Codice della Navigazione ” e, benché a posteriori , trova oltretutto riscontro in accertamenti di polizia giudiziaria eseguiti sul lago, dai quali risulta che l’unità -OMISSIS- operava successivamente all’adozione dell’ordinanza e in violazione di questa con la prua sulla spiaggia e con i motori fuoribordo inseriti a marcia avanti, condotta che, per comune esperienza, integra una situazione di rischio non meramente potenziale per chi si trovi in acqua a brevissima distanza.

Tali elementi soddisfano la soglia probatoria richiesta per l’esercizio del potere extra ordinem , il quale esige un quadro indiziario, benché serio, attuale e congruamente esplicitato, idoneo – come nel caso esaminato - a fondare il giudizio di pericolo e l’urgenza dell’intervento. La motivazione, correlando le segnalazioni, i riscontri e la concreta esposizione dei bagnanti a rischio, consente di ricostruire il nesso fra i presupposti e la scelta operativa, come richiesto dalla giurisprudenza richiamata.

Né l’asserita possibilità di utilizzare strumenti ordinari paralizza il potere sindacale. Le circostanze accertate — afflusso turistico, condotte ripetute e prossime al litorale, attività di somministrazione che induceva l’accosto dei natanti — delineano un pericolo non fronteggiabile, con la necessaria tempestività, mediante il ricorso a provvedimenti tipici all’esito di articolati procedimenti ovvero attraverso l’esperimento di controlli repressivi inevitabilmente episodici.

Del resto, la misura si limita a vietare, in un ambito spaziale delimitato, una specifica modalità di esercizio dell’attività commerciale ritenuta, in concreto, fonte di rischio e non già le regole della navigazione lacuale.

In effetti, la distinzione tra regolazione generale della navigazione e misura inibitoria funzionale alla tutela dell’incolumità pubblica assume, qui, rilievo decisivo: solo la prima inciderebbe stabilmente sull’assetto normativo di settore; la seconda, invece, si esaurisce nella mera rimozione di una situazione contingente di pericolo.

Non può infine ritenersi viziante la mancata indicazione di un termine finale espresso, giacché la durata della misura risulta implicitamente ancorata alla permanenza delle condizioni emergenziali che ne hanno giustificato l’adozione, restando ferma la possibilità per l’Amministrazione di rivalutarne in ogni momento la necessità.

Il ricorso, per quanto precede, deve essere respinto.

Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nelle camere di consiglio dei giorni 2 dicembre 2025, 17 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

Ida LA, Presidente

OL IN, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL IN	Ida LA

IL SEGRETARIO