Pubblicato il 14/07/2025

N. 00662/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00873/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 873 del 2024, proposto da
EL TA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Bellante e Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Niardo, Unione Antichi Borghi di Vallecamonica, Comunità Montana di Valle Camonica, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e BR, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in BR, via S. Caterina, 6;

nei confronti

ZE Net S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Mangialardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Matteo Bandello, n. 5;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso principale:

- della nota prot. 2024/0007766 del 3.9.2024 dell''''UNIONE ANTICHI BORGHI VALLECAMONICA – Ufficio SUAP, recante oggetto «Domanda di autorizzazione per l''''installazione di impianto di teleradiocomunicazione presentata in data 17 5 2024 prot. n. 2024/0004055. Provvedimento di rigetto dell'istanza. – art. 19, comma 3 della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.»;

- del parere espresso dalla Commissione per il Paesaggio della Comunità Montana di Valle Camonica in data 9.7.2024 (pratica n. 16

- del preavviso di rigetto dell’Unione Antichi Borghi Vallecamonica – Ufficio SUAP di cui alla nota prot. n. 6825 del 5.8.2024;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi e/o comunque consequenziali, ancorché non conosciuti.

B) Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato il 21 novembre 2024 dal Ministero della Cultura e dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e BR:

- degli stessi atti impugnati con il ricorso principale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e BR, e di ZE Net S.r.l.;

Visto il ricorso incidentale proposto dal Ministero della Cultura e dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e BR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il provvedimento impugnato .

1.1. Con istanza del 17 maggio 2024, le società EL TA s.p.a. e ZE Net s.r.l. (quest’ultima in qualità di joint venture costituita dalle società Wind RE s.p.a. e IL TA s.p.a.) hanno chiesto al SUAP del Comune di Niardo (BS) il rilascio dell’autorizzazione ex art. 44 d. lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una Stazione Radio Base di telefonia mobile su una porzione di terreno di proprietà privata catastalmente censito al foglio 3, particella 967.

Il progetto prevede la realizzazione, su una platea di fondazione in cemento armato recintata, di un palo porta antenne di altezza complessiva pari a 15 metri, destinato a sostenere il sistema radiante dell’installazione, costituito da n. 3 antenne, n. 2 parabole e moduli radio fissati alla quota delle antenne.

1.2. L’area interessata dall’installazione è ricompresa nel vigente PGT del Comune di Niardo tra le aree “E 1/1 zone agricole di fondovalle di valore paesistico ambientale e di rispetto dell’abitato”; l’area è inoltre sottoposta ai seguenti vincoli: vincolo paesaggistico-ambientale ai sensi dell’art. 142 lett. g) d. lgs. n. 42/2024 (Fascia di rispetto lacuale e fluviale); Vincolo ex R.D.L. 3267/1923 (Vincolo Idrogeologico); Vincolo Forestale ex art. 43 L.R. 31/2008.

1.3. Il SUAP del Comune di Niardo ha trasmesso l’istanza per competenza al SUAP dell’Unione Antichi Borghi di Valle Camonica e nel contempo ha richiesto alle società richiedenti alcune integrazioni documentali, prontamente soddisfatte.

1.4. Il SUAP dell’Unione ha quindi sottoposto l’istanza alla Commissione per il Paesaggio della Comunità Montana di Valle Camonica. La Commissione per il Paesaggio ha espresso in data 9 luglio 2024 parere negativo, ritenendo “non accoglibile l’istanza” perché “non compatibile con l’ambiente circostante tutelato” , e ciò alla luce delle “motivazioni indicate nella proposta di provvedimento formalizzata dal responsabile del procedimento” . Nella proposta di provvedimento il responsabile del procedimento, dopo aver operato una dettagliata ricostruzione dei vincoli afferenti l’area oggetto di intervento, aveva concluso proponendo il “diniego dell’assenso paesistico” sul rilievo che, “Considerata la natura del vincolo, l’intervento non si può ritenere compatibile nei confronti del bene tutelato in quanto risulta non congruente con gli indirizzi della pianificazione paesaggistica regionale e provinciale, comportando interventi che presentano un forte impatto visivo” .

1.5. Con nota del 31 luglio 2024, il Responsabile del SUAP ha quindi comunicato alle richiedenti il preavviso di diniego di cui all’art. 10-bis L. 241/90, richiamando per relationem il parere negativo della Commissione per il Paesaggio della Comunità montana e assegnando alle interessate il termine di 10 giorni per presentare eventuali osservazioni e documenti.

1.6. In mancanza di osservazioni, con provvedimento del 3 settembre 2024 notificato in pari data, il Responsabile del SUAP dell’Unione ha respinto definitivamente l’istanza “per i motivi addotti dalla Commissione Paesaggio” nel proprio parere negativo del 9 luglio 2024.

2. Il ricorso .

2.1. Con ricorso notificato il 4 novembre 2024 e ritualmente depositato, EL TA s.p.a. ha impugnato il diniego sopra citato, unitamente agli atti ad esso presupposti (con particolare riferimento al parere della Commissione per il Paesaggio e al preavviso di diniego) e ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, sulla base di un unico motivo, articolato in due distinte censure, con cui ha dedotto vizi di violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 44 del d. lgs. 259/2003 e all’art. 146 del d. lgs. 42/2004, nonché vizi di incompetenza e di eccesso di potere per sviamento, omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e per illogicità.

2.2. Le censure possono essere così sintetizzate:

(i) difetto di motivazione : il provvedimento impugnato si fonderebbe su una motivazione apodittica e generica di asserita incompatibilità dell’impianto con l’ambiente circostante tutelato, senza esplicitare in alcun modo i motivi dell’asserito contrasto tra le opere da realizzare e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo; tale motivazione sarebbe tanto più illegittima in considerazione della particolare natura dell’impianto oggetto dell’istanza di autorizzazione, costituente ex lege opera di urbanizzazione primaria di per sé compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica dell’area interessata dalla sua installazione; peraltro, l’impianto oggetto della specifica istanza non arrecherebbe alcuna alterazione dei luoghi circostanti, come illustrato nella relazione paesaggistica allegata all’istanza e nelle successive integrazioni procedimentali;

(ii) incompetenza : il provvedimento impugnato sarebbe affetto da vizio di incompetenza in quanto fondato integralmente sul parere reso da un organo (la Commissione per il Paesaggio) incompetente a pronunciarsi sull’istanza de qua e illegittimamente coinvolta nel procedimento, ai sensi dell’art. 148 d. lgs. n. 42/2004 e art. 81 L.R. n. 12/2005, sull’erroneo presupposto che l’area oggetto dell’intervento ricadrebbe all’interno del perimetro del Parco dell’Adamello; in realtà, la specifica porzione di area interessata dall’installazione della SRB sarebbe esterna all’area del Parco dell’Adamello, come documentato dalla ricorrente in sede procedimentale, in riscontro ad una richiesta di integrazioni formulata dall’amministrazione (doc. 5 ricorrente); di conseguenza, l’unica autorità competente a pronunciarsi (con parere vincolante) sulla compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico sarebbe stata la Soprintendenza di BR e Bergamo, e non la Commissione per il Paesaggio.

3. Costituzione delle parti intimate.

3.1. Il Comune di Niardo, l’Unione Antichi Borghi di Vallecamonica e la Comunità Montana di Valle Camonica, ritualmente intimati con atti notificati il 4 novembre 2024, non si sono costituiti.

3.2. Si è costituita, invece, per sostenere le ragioni della ricorrente, la parte cointeressata ZE Net s.r.l., depositando breve memoria difensiva, aderendo sostanzialmente alle deduzioni e richieste della ricorrente.

3.3. In giudizio si sono costituiti anche il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e BR, con atto notificato il 21 novembre 2024 e depositato in pari data, proponendo ricorso incidentale e chiedendo a loro volta l’annullamento del provvedimento impugnato.

4. Ricorso incidentale Ministero .

Le Amministrazioni statali ricorrenti in via incidentale hanno premesso di aver avuto notizia del procedimento amministrativo soltanto a seguito della notifica del ricorso qui in esame, avvenuta il 4 novembre 2024, con ogni conseguente valutazione in ordine alla tempestività del proprio gravame. Ciò posto, secondo i ricorrenti incidentali i provvedimenti oggetto del presente giudizio sarebbero affetti da:

1 ) vizio di incompetenza : ciò in quanto la Commissione per il Paesaggio della Comunità Montana non avrebbe avuto alcuna competenza ad esprimere il parere in seno al procedimento amministrativo, in quanto l’area interessata dall’installazione della Stazione Radio Base sarebbe esterna al perimetro del Parco dell’Adamello; pertanto, la competenza ad esprimere il parere in seno alla conferenza di servizi, per quanto concerne l’interesse alla tutela del paesaggio, non apparterrebbe alla Comunità Montana in qualità di Ente Parco, ma esclusivamente alla Soprintendenza;

2) in subordine, il diniego conclusivo sarebbe affetto da un vizio procedimentale, rappresentato dal mancato coinvolgimento della Soprintendenza nel procedimento di autorizzazione ex art. 44 commi 7 e ss. d. lgs. n. 259/2003, attraverso l’indizione della necessaria conferenza dei servizi; e ciò impregiudicata ogni valutazione di merito in relazione al contenuto dell’istanza in questione.

5. Svolgimento del processo .

5.1. In corso di causa è stata acquisita una relazione sui fatti di causa del Responsabile del SUAP dell’Unione Antichi Borghi Vallecamonica, con la pertinente documentazione; in particolare, con riferimento al mancato coinvolgimento della Soprintendenza nel procedimento, il Responsabile del SUAP ha precisato di non aver ritenuto di convocare la Soprintendenza alla Conferenza dei servizi non avendo ricevuto alcuna indicazione in tal senso né da parte del Comune di Niardo né da parte della Comunità Montana di Valle Camonica, e quindi ritenendo sufficiente la partecipazione al procedimento della Comunità Montana, quale ente preposto all’esercizio delle funzioni paesaggistiche sul Comune di Niardo in virtù di apposita convenzione; a seguito della notifica del ricorso incidentale, il procedimento amministrativo non ha avuto ulteriori sviluppi; l’Unione Antichi Borghi sarebbe comunque disponibile ad individuare soluzioni condivise per un eventuale ricollocamento della stazione radio base in altra posizione.

5.2. In prossimità dell’udienza di merito, hanno depositato memorie conclusive il Ministero della Cultura e la parte ricorrente, entrambi insistendo nelle proprie argomentazioni e chiedendo l’accoglimento dei rispettivi gravami e l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

5.3. All’udienza pubblica del 4 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Decisione .

I ricorsi, principale e incidentale, sono fondati, nei sensi e per gli effetti qui di seguito precisati.

6.1. È pacifico che l’area di proprietà privata interessata dall’intervento di installazione della nuova stazione radio base è sottoposta a vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 142 del d. lgs. 42/2004, in quanto ricompresa in fascia di rispetto lacuale e fluviale.

6.2. Il rilascio dell’autorizzazione ex art. 44 d. lgs. n. 259/2003 per l’installazione della stazione radio base è pertanto subordinata al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 d. lgs. n. 42/2004 (con procedimento ordinario, e non semplificato, venendo in considerazione un manufatto di altezza superiore a 6 metri: cfr. D.P.R. n. 31/2017, Allegato 2, punto B.38).

6.3. In forza dell’art. 146 citato:

- l’autorizzazione paesaggistica è rilasciata dalla regione o da altro ente pubblico dalla stessa delegato (comma 5): la Regione Lombardia ha delegato l’esercizio delle funzioni amministrative per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai comuni, in forza di quanto previsto dall’art. 80 comma 1 della L.R. n. 12/2005;

- l’autorizzazione paesaggistica è rilasciata dall’ente competente dopo aver acquisito il parere vincolante del soprintendente ;

- a tal fine, l’amministrazione competente provvede ad istruire l’istanza, svolgendo gli accertamenti del caso, richiedendo le opportune integrazioni documentali, e acquisendo il parere (obbligatorio ma non vincolante) della Commissione per il Paesaggio, che deve essere istituita presso ogni ente locale titolare di funzioni amministrative riguardanti l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 81 comma 1 L.R. n. 12/2005;

- esaurita l’istruttoria, l’amministrazione competente trasmette la documentazione presentata dal richiedente alla competente Soprintendenza, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa e una proposta di provvedimento, dandone comunicazione all’interessato;

- il provvedimento conclusivo è adottato in conformità al parere vincolante del soprintendente;

- sono poi regolati i termini procedimentali e l’ulteriore corso del procedimento per il caso di mancata espressione del parere del soprintendente.

6.4. Laddove il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sia necessario ai fini dell’autorizzazione di una stazione radio base, in ragione del vincolo paesaggistico gravante sull’area interessata dall’intervento, l’acquisizione del parere del soprintendente deve avvenire nell’ambito della conferenza dei servizi che il responsabile del procedimento è obbligato a convocare ai sensi dell’art. 44 comma 7 d. lgs. n. 259/2003: questa norma prevede infatti che “Quando l'installazione dell'infrastruttura è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, gli enti e i gestori comunque coinvolti nel procedimento ed interessati dalla installazione, ivi inclusi le agenzie o i rappresentanti dei soggetti preposti ai controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36” . La norma delinea quindi una fattispecie di indizione obbligatoria della conferenza di servizi, quale luogo figurato di necessario confronto.

6.5. Nel caso di specie, ente competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica era l’Unione Antichi Borghi Vallecamonica, Ufficio SUAP, a cui il Comune di Niardo ha correttamente trasmesso l’istanza ex art. 44 presentata dall’odierna ricorrente. Il responsabile del SUAP dell’Unione, dopo aver richiesto alcune integrazioni documentali alla richiedente, puntualmente soddisfatte, ha richiesto e acquisito il parere obbligatorio della Commissione per il Paesaggio istituita presso la Comunità Montana Vallecamonica, di cui l’Unione si avvale in forza di convenzione essendo sprovvista al suo interno di professionalità adeguate all’esercizio delle funzioni di tutela paesaggistica.

Sotto questo profilo, non appare fondata la censura di incompetenza dedotta sia dalla ricorrente principale che dai ricorrenti incidentali. A prescindere, infatti, dall’inclusione o meno dell’area oggetto di intervento all’interno del perimetro del Parco dell’Adamello, è pacifico che l’area è soggetta a vincolo paesaggistico, sicchè il coinvolgimento nel procedimento della Commissione per il paesaggio era doveroso, alla stregua di quanto previsto dalla normativa di settore.

6.6. Sono invece fondate le residue censure dedotte da entrambe le parti ricorrenti in ordine alla carenza di motivazione del parere della Commissione per il Paesaggio e il mancato coinvolgimento procedimentale della Soprintendenza.

6.6.1. Sotto il primo profilo, con riferimento alle valutazioni affidate agli enti e agli organismi preposti alla tutela paesaggistica, la giurisprudenza (cfr., da ultimo, TAR BR, sez. II, 30 giugno 2025, n. 622) è concorde nell’affermare la necessità che la motivazione dei pareri in materia paesaggistica sia particolarmente stringente e afferente al caso concreto, non essendo sufficiente che l'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica, non potendo il giudizio di compatibilità paesaggistica limitarsi a rilevare l'oggettività del “novum” sul paesaggio preesistente. In particolare, è stato affermato che “Una valutazione di compatibilità paesaggistica resa in concreto è adeguata se le caratteristiche dell'intervento - da prendere in considerazione per tutte le sue caratteristiche esteriori - vi risultano individuate, raffrontate e giustificate con i valori riconosciuti e protetti dal vincolo, dovendo essere esposta l'analisi eseguita sulle ragioni di compatibilità o incompatibilità effettiva che, in riferimento a tali valori, rendano o meno compatibile l'opera progettata. Il parere deve, inoltre, indicare quale tipo di accorgimento tecnico o, al limite, di modifica progettuale potrebbe fare conseguire all'interessato l'autorizzazione paesaggistica, in quanto la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici insiti nel bene paesaggio” (T.A.R. Napoli, sez. VII, 29/04/2024, n.2838; Consiglio di Stato sez. VI, 04/02/2019, n.853).

6.6.2. Occorre quindi trovare una forma di contemperamento tra l’interesse paesistico e l’interesse alla modernizzazione del Paese, in modo da rendere possibile l’inserimento ordinato delle infrastrutture di comunicazione elettronica anche in contesti tutelati; e tale contemperamento passa in primo luogo – ma non solo - per la mitigazione dell’impatto delle infrastrutture di comunicazione elettronica sul contesto tutelato.

6.6.3. Nel caso di specie, la motivazione del parere negativo formulato dalla Commissione per il Paesaggio è sostanzialmente apodittica, limitandosi a dichiarare l’istanza “non accoglibile” perché “non compatibile con l’ambiente circostante tutelato”; e così anche quella contenuta nella proposta di parere sottoposta alla Commissione dall’organo istruttore e dal responsabile del procedimento, nella quale ci si limita a rilevare, in modo altrettanto generico ed apodittico, la non compatibilità dell’intervento con la natura del vincolo paesistico gravante sull’area “ in quanto risulta non congruente con gli indirizzi della pianificazione paesaggistica regionale e provinciale, comportando interventi che presentano un forte impatto visivo” . Tali valutazioni, nonostante l’indiscutibile ampiezza delle facoltà istruttorie insite nel potere autorizzativo, non espongono in concreto alcun profilo di incompatibilità del progetto con il contesto territoriale, né tantomeno indirizzano la ricorrente verso soluzioni costruttive innovative capaci di coniugare l’interesse pubblico (e della ricorrente) alla copertura di rete nello specifico contesto territoriale con l’interesse parimenti pubblico alla tutela paesaggistica del territorio.

6.6.4. Il supporto motivazionale risulta poi carente anche in ragione dei chiari indirizzi eurounitari, che, nella specifica materia, pur riconoscendo la legittimità di un contemperamento fra le esigenze di copertura del territorio con altri interessi generali da valutarsi al momento del rilascio dei titoli autorizzativi, impongono in ogni caso alle amministrazioni di provvedere «a giustificare il rifiuto del rilascio delle autorizzazioni di loro competenza, secondo criteri e condizioni oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati» (considerando 28 direttiva n. 2014/61/UE) (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2024, n. 2747).

6.6.5. Sotto il secondo profilo, è conclamata, nel caso di specie, l’illegittimità procedimentale in cui è incorsa l’Amministrazione procedente per non aver coinvolto nel procedimento autorizzativo, attraverso l’indizione di apposita conferenza dei servizi, la competente Soprintendenza, ente istituzionalmente preposto alla tutela del vincolo paesaggistico e investito del potere di esprimere pareri obbligatori e vincolanti in seno al procedimento di autorizzazione paesaggistica.

7. Conclusioni .

7.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso principale e quello incidentale vanno accolti per quanto di ragione e per l’effetto va disposto l’annullamento del provvedimento impugnato ai fini di un motivato riesame dell’istanza della ricorrente, da condursi nel rispetto dei principi sopra esposti e con l’osservanza dei termini procedimentali di cui all’art. 44 d. lgs. n. 259/2003, decorrenti dalla data di comunicazione della presente sentenza, o da quello di notificazione se anteriore.

7.2. Le spese di lite possono essere interamente compensate per giusti motivi, in considerazione nella natura degli interessi coinvolti e della peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, principale e incidentale, come in epigrafe proposti:

a) accoglie sia il ricorso principale che quello incidentale e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione;

b) compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ariberto Sabino Limongelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO