Pubblicato il 28/04/2026

N. 00779/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00038/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 38 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
TE Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2360065FC, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Gianluca Villa, Enrica Fabrizio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RA SP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LM RO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Bracci, Giulia Cerrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

- del provvedimento dell'1.12.2025 con cui RA S.p.A., all'esito del rinnovo, ordinato con sentenza n. 209 del 4.3.2025 di codesto Ecc.mo TAR (Sez. II), della verifica di congruità sull'offerta della LM RO S.p.A., già proclamata aggiudicataria con provvedimento del 22.10.2024, ha nuovamente disposto l'aggiudicazione della "Procedura aperta per l'affidamento del servizio di smistamento, recapito e distribuzione documenti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA - TENDER T24_5555 RDO R24_6207 - LOT- 002: CIG B2360065FC - R24_6211 Servizio di smistamento, recapito e distribuzione bollette, documenti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA nelle regioni Toscana, Abruzzo, Lazio, Umbria, Molise, Basilicata, Campania, Puglia, Calabria, Sardegna e Sicilia" in favore della medesima LM RO S.p.A.;

- del verbale dell'11.11.2025 contenente "l'esito della riapertura del subprocedimento di anomalia dell'offerta a seguito di sentenza del Giudice amministrativo";

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti;

e per la condanna

dell'Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica, mediante annullamento degli atti impugnati e conseguente aggiudicazione della commessa controversa a favore della Società odierna deducente;

con conseguente declaratoria di inefficacia

del contratto eventualmente stipulato con il concorrente illegittimo aggiudicatario e subentro nell'esecuzione dello stesso ex art. 122 c.p.a.;

e con riserva

di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l’annullamento

- del provvedimento del 26.1.2026 con cui RA S.p.A., all’esito di un’ulteriore rinnovazione della verifica di congruità sull’offerta della LM RO S.p.A., spontaneamente eseguita dopo la presentazione del ricorso introduttivo del giudizio in epigrafe, ha confermato l’aggiudicazione in favore della medesima LM RO S.p.A.;

- della presupposta Relazione del 26.1.2026 con cui il RUP ha ritenuto congrua l’offerta della LM RO S.p.A. anche applicando l’aumento salariale massimo previsto dall’accordo di rinnovo del CCNL K711 per l’intera durata dell’appalto;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti

e per la condanna

dell’Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica, mediante annullamento degli atti impugnati e conseguente aggiudicazione della commessa controversa a favore della Società odierna deducente

con conseguente declaratoria di inefficacia

del contratto eventualmente stipulato con il concorrente illegittimo aggiudicatario e subentro nell’esecuzione dello stesso ex art. 122 c.p.a.

e con riserva

di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RA SP e di LM RO S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa JE ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IT

TE Italiane s.p.a. ha agito in giudizio nei confronti di RA s.p.a. e di LM RO s.p.a. per l’annullamento del provvedimento dell’1.12.2025 con cui RA S.p.A. - all’esito del rinnovo ordinato con sentenza n. 209 del 4.3.2025 di questo Tribunale della verifica di congruità sull’offerta della LM RO S.p.A., già proclamata aggiudicataria con provvedimento del 22.10.2024 - ha nuovamente disposto l’aggiudicazione della “ Procedura aperta per l’affidamento del servizio di smistamento, recapito e distribuzione documenti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA - TENDER T24_5555 RDO R24_6207 - LOT- 002: CIG B2360065FC - R24_6211 Servizio di smistamento, recapito e distribuzione bol lette, documenti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA nelle regioni Toscana, Abruzzo, Lazio, Umbria, Molise, Basilicata, Campania, Puglia, Calabria, Sardegna e Sicilia ” in favore della LM RO S.p.A.

In fatto la ricorrente ha allegato:

- con bando di gara del 26.4.2024 RA S.p.A. ha indetto una procedura aperta “ per l’affidamento del servizio di smistamento, recapito e distribuzione docu menti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA - TENDER T24_5555 RDO R24_6207 ”, articolata in 6 lotti e finalizzata alla stipula di un accordo quadro per ciascun lotto, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con ricorso all’inversione procedimentale ex art. 107, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 e punteggio complessivo di 100 ripartito in 90 punti tecnici e 10 punti economici, di durata contrattuale pari 36 mesi (periodo 1.3.2025-29.2.2028) con opzione di rinnovo per ulteriori 24 mesi;

- l’odierno giudizio riguarda l’affidamento del Lotto n. 2 “ LOT- 002: CIG B2360065FC - R24_6211 Servizio di smistamento, recapito e distribuzione bollette, documenti e lettere raccomandate ai clienti delle società del Gruppo RA nelle regioni Toscana, Abruzzo, Lazio, Umbria, Molise, Basilicata, Campania, Puglia, Calabria, Sardegna e Sicilia ”, di importo previsto pari a € 10.485.000,00 (€ 24.465.000,00 comprese le opzioni di rinnovo e quelle incrementali) per il quale il costo della manodopera è stato quantificato dalla stazione appaltante in € 6.291.000,00;

- alla gara hanno partecipato la ricorrente e la LM RO S.p.A. e all’esito della procedura è stata formata la seguente graduatoria: 1) LM (punteggio tecnico 84, punteggio economico 10, punteggio complessivo 94), 2) TE (punteggio tecnico 90, punteggio economico 1,93, punteggio complessivo 91,93);

- RA ha disposto la “ verifica della congruità dell’offerta economica presentata tramite l’Allegato H, ritenendo necessario chiedere chiarimenti rispetto alla stessa ” alla LM, la quale ha fornito le proprie giustificazioni, ritenute congrue dalla stazione appaltante, con conseguente aggiudicazione della gara in suo favore;

- il provvedimento di aggiudicazione è stato impugnato dalla ricorrente davanti a questo Tribunale nel giudizio R.G. n. 1363/2024, chiedendo in via principale l’esclusione di LM per avere l’aggiudicataria asseritamente ribassato i costi della manodopera di € 701.676,05 adoperando minimi retributivi non aggiornati e senza giustificare il ribasso nelle modalità prescritte dall’art. 41, comma 14, del D. Lgs. n. 36/2023, e in subordine la rinnovazione della verifica di congruità dell’offerta della controinteressata secondo i parametri di legge;

- con sentenza n. 209 del 4.3.2025 questo TAR ha respinto la domanda principale di esclusione di LM dalla gara, accogliendo invece la domanda subordinata, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione e condanna di RA alla rinnovazione della verifica di congruità dell’offerta;

- la ricorrente ha impugnato la predetta sentenza davanti al Consiglio di Stato limitatamente al rigetto della domanda principale, ma il ricorso è stato respinto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9566 del 4.12.2025;

- nelle more, con provvedimento dell’1.12.2025, RA ha comunicato a TE di avere aggiudicato nuovamente la gara a LM a valle del subprocedimento di rinnovazione della verifica di congruità dell’offerta.

Tale provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente nell’odierno giudizio, articolando i seguenti motivi.

“ I) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE [ART. 41, COMMA 14, ART. 110, COMMA 5, LETT. D), DEL D.LGS. N. 36/2023] ECCESSO DI POTERE SOTTO I CONCORRENTI PROFILI DEL DIFETTO ASSO LUTO DI ISTRUTTORIA, DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI RILEVANTI E DELLA MANIFESTA ILLOGICITÀ, CONTRADDITTORIETÀ E IRRA GIONEVOLEZZA ELUSIONE/VIOLAZIONE DI UN PROVVEDIMENTO DEL G.A. EX ART. 112, COMMA 1, C.P.A.” .

Ad avviso della ricorrente, nell’ambito del rinnovato subprocedimento di verifica di congruità dell’offerta di LM, disposto dalla sentenza n. 209/2025, l’aggiudicataria avrebbe illegittimamente indicato per la manodopera un importo inferiore rispetto a quello inizialmente esposto in offerta (pari ad € 5.589.323,95) e comunque inferiore a quello quantificato da RA (€ 6.291.000,00), senza tuttavia giustificare il ribasso ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14 con riferimento alla propria eventuale “più efficiente organizzazione aziendale ”.

In particolare, la controinteressata avrebbe innalzato i costi di manodopera ad € 5.926.472,83 su suggerimento della stazione appaltante al fine di adeguare le voci di costo all’accordo di rinnovo del CCNL K711 del 14.11.2023, in violazione del divieto di modifica dell’offerta in sede di giustificativi.

In ogni caso, anche ammettendosi la possibilità di ricalcolare in aumento il proprio costo della manodopera (in € 5.926.472,83) nell’ambito del rinnovato subprocedimento di verifica, sussisterebbe comunque uno scarto in difetto dei costi della manodopera esposti da LM rispetto a quelli indicati dalla stazione appaltante (€ 6.291.000,00), per € 364.527,17, differenza che non sarebbe stata giustificata dall’aggiudicataria nei modi previsti dalla legge, e cioè dimostrando la propria “ più efficiente organizzazione aziendale ” ex art. 41, comma 14 Codice Appalti.

Né secondo la ricorrente varrebbe a colmare l’omessa prova in tal senso, il fatto che RA abbia ritenuto “congrue” le “ ore lavorabili dai portalettere … rispetto al numero di lavoratori impiegabili (35,18 FTE primo passaggio + 10,55 FTE secondo passag gio = 45,73 FTE standard + 20% per picchi di lavoro = 54,93 FTE), riferendosi analogicamente ai parametri ministeriali per la determinazione dei costi (1667,67 ore lavorabili annue), pur non aggiornati nel caso di specie ” (pagina 4, doc. 36), atteso che il “ numero di lavoratori impiegabili ” considerato da RA è quello offerto dalla stessa controinteressata.

Illegittima sarebbe anche ad avviso della ricorrente la distribuzione dell’orario lavorativo settimanale delle circa 46 FTE proposte da LM, avendo con nota del 4.9.2025 RA chiesto alla controinteressata di rideterminare il costo orario del personale considerando un “divisore pari a 250, giornate annue, ovvero 6 giorni settimanali, equivalente a 6,67 ore giornaliere ”, ottenendo tuttavia in risposta analisi giustificative nelle quali il costo orario dei portalettere risultava effettuata sulla base di un’organizzazione del lavoro su 5 giorni settimanali, con conseguenti ricadute in termini di retribuzione del lavoro supplementare, tali da determinare un aumento del costo della manodopera con ulteriore erosione dell’utile di € 92.959,51 già basso.

Infine, la nuova aggiudicazione risulterebbe viziata dall’erronea individuazione da parte della stazione appaltante del periodo di esecuzione del contratto, e quindi del lasso temporale da considerare per la verifica di congruità, non avendo RA ad avviso di TE tenuto conto nel nuovo subprocedimento di verifica, del rinnovo del CCNL K711 in scadenza nel 2026 che prevede aumenti retributivi già dall’1.1.2024 di circa il 6,9%, come invece disposto dal TAR nella sentenza n. 209 del 2025; inoltre, secondo la ricorrente, a fronte di 3 distinti momenti temporali di operatività degli aumenti previsti dall’accordo di rinnovo del CCNL K711 (1.3.2025, 1.7.2025, 1.6.2026), RA non avrebbe considerato il verosimile effettivo inizio dell’esecuzione del contratto, parametrando la verifica di congruità al relativo scatto salariale, con inevitabile incremento del prezzo della manodopera impiegata e ulteriore riduzione dell’utile residuo.

Con successivi motivi aggiunti depositati l’11/03/2026 la ricorrente ha impugnato altresì il provvedimento del 26.1.2026 con cui RA S.p.A., all’esito di un’ulteriore rinnovazione della verifica di congruità sull’offerta della LM RO S.p.A., spontaneamente eseguita dopo la presentazione del ricorso introduttivo e tenuto conto dell’ultima censura articolata, ha confermato l’aggiudicazione in favore della medesima LM RO S.p.A. alla luce della presupposta relazione con cui il RUP ha ritenuto congrua l’offerta della LM RO S.p.A. anche applicando l’aumento salariale massimo previsto dall’accordo di rinnovo del CCNL K711 per l’intera durata dell’appalto, come richiesto da TE nel ricorso introduttivo.

Con i motivi aggiunti la ricorrente, oltre a ribadire le precedenti doglianze, ha articolato la seguente nuova censura.

“ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE DEGLI ARTT. 41, COMMI 13 E 14, 108, COMMA 9 E 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 ECCESSO DI POTERE SOTTO I CONCORRENTI PROFILI DEL DIFETTO ASSO LUTO DI ISTRUTTORIA, DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI RILEVANTI E DELLA MANIFESTA ILLOGICITÀ, CONTRADDITTORIETÀ E IR RAGIONEVOLEZZA ”.

I dati utilizzati da RA nel corso della rinnovazione della verifica di congruità conclusa il 26.1.2026 dimostrerebbero secondo la ricorrente l’insostenibilità dell’offerta di LM, atteso che a suo dire applicandosi il CCNL K711 nei termini sopra esposti, la proposta della controinteressata diverrebbe in perdita per € 27.083,83, tenuto conto dell’obbligo di retribuire parte delle ore lavorate dai portalettere in misura maggiorata del 25%, attesa la distribuzione del lavoro ipotizzata da LM su 5 giorni settimanali, come eccepito nel ricorso introduttivo.

In ogni caso, ad avviso della ricorrente, anche non operando la predetta maggiorazione RA avrebbe comunque dovuto concludere per la non credibilità dell’offerta avversaria, escludendola dalla competizione per il ridottissimo utile prospettato.

Sulla base di tali doglianze TE ha concluso come riportato in epigrafe.

RA s.p.a. e la controinteressata si sono costituite contestando quanto ex adverso dedotto ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio il ricorso va respinto, risultando ad avviso del Collegio adeguatamente motivato il giudizio espresso da RA in ordine alla congruità dell’offerta di LM, a seguito della rinnovazione del subprocedimento di verifica disposto da questo Tribunale con sentenza n. 209 del 2025.

Invero, il Consiglio di Stato, nel respingere l’appello avverso la sentenza n. 209 del 2025 di questo Tribunale, in punto di rinnovazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia, quanto in particolare ai costi della manodopera indicati da FU, ha così statuito: “ L’art. 108, comma 9, del D. Lgs. n. 36/2023 dispone che: “Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”. Nel caso di specie, non ricorrevano i presupposti per adottare, nei confronti della LM RO, l’invocato provvedimento espulsivo immediato, avendo quest’ultima espressamente indicato i costi della manodopera, seppur in misura inferiore a quella stabilita dalla stazione appaltante. La detta concorrente non poteva essere esclusa dalla gara, in via diretta, nemmeno ai sensi del successivo art. 110 del medesimo D. Lgs. Quest’ultimo, per quanto qui rileva, prevede che: i) la stazione appaltante valuti la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9 (ovvero quelli della manodopera), appaia anormalmente bassa; ii) in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa la stazione appaltante è tenuta a richiedere per iscritto all'operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti; iii) non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; iv) la stazione appaltante esclude l'offerta laddove, tra l’altro, quest’ultima risulti N. 04908/2025 REG.RIC. anormalmente bassa in quanto il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13. Alla luce del delineato quadro normativo l’offerta dev’essere, dunque, esclusa, per anomalia, laddove il costo del personale risulti inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali poc’anzi citate. Ma nella specie, non risulta provato che l’offerta dell’aggiudicataria violasse i detti minimi retributivi. E invero, è incontestato che: a) la LM RO applichi al proprio personale il “CCNL per il personale dipendente da imprese private operanti nel settore della Distribuzione, del Recapito e dei Servizi Postali” (codice CNEL K711), così come previsto dall’art. 32 del capitolato speciale d’appalto; b) in relazione a tale contratto collettivo, l’ultimo aggiornamento delle tabelle ministeriali sul costo medio del lavoro, risalga al 2016; c) la detta concorrente abbia fatto riferimento, ai fini del calcolo del costo del lavoro, alle tabelle afferenti al diverso CCNL dedicato alle imprese esercenti servizi postali in appalto (codice CNEL K721), in quanto aggiornate al 2021 e quindi, a suo dire, maggiormente attuali. L’appellante sostiene che l’aggiudicataria avrebbe dovuto utilizzare le tabelle di tale ultimo contratto aggiornate al 2024, che prevederebbero un salario minimo più elevato di quello indicato nelle corrispondenti tabelle del 2021, ma la tesi non è condivisibile, non essendo configurabile un onere dell’appellata di utilizzare tabelle afferenti a un contratto collettivo diverso (K721) da quello effettivamente applicato al proprio personale (K711). Peraltro, per consolidata giurisprudenza, il concetto di minimo salariale va tenuto distinto da quello relativo al costo medio della manodopera, indicato nelle tabelle ministeriali, il quale non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la N. 04908/2025 REG.RIC. sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501). Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali (Cons. Stato, Sez. V, 18/4/2025, n. 3418). E invero, fatti salvi i trattamenti minimi retributivi, gli scostamenti del costo del personale ben possono trovare compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci, quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d’impresa (Cons. Stato, Sez. V, 12/11/2024, n. 9036; 10/11/2022, n. 9861). Le giustificazioni relative alla propria organizzazione aziendale che il concorrente può addurre, ai sensi dell’art. 41, comma 14, per spiegare lo scostamento dal costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante vanno, del resto, valutate, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023, sulla base di apposito contradditorio procedimentale. Ne discende che, correttamente, il Tribunale ha disposto il contestato remand affinché la committente procedesse a rinnovare il procedimento di verifica della congruità dell’offerta alla luce degli elementi di valutazione specificati in sentenza ”.

Coerentemente con quanto disposto dal Consiglio di Stato, nel rinnovare il subprocedimento di verifica, RA ha chiesto pertanto nuovi chiarimenti all’aggiudicataria, addivenendo all’esito all’accertamento della congruità dell’offerta.

Invero, il diverso importo indicato da LM nel rinnovato subprocedimento (€ 5.926.472,83), rispetto alla somma inizialmente prospettata nella propria offerta ed oggetto del primo subprocedimento di verifica di congruità (€ 5.589.323,95), è dipeso da specifiche richieste della stazione appaltante, volte ad aggiornare gli importi originariamente prospettati alla luce del rinnovo del CCNL K711 del 14.11.2023, in attuazione di quanto disposto da questo Tribunale con la sentenza n. 209 del 2025, ed è comunque pacificamente superiore ai relativi salari minimi, sicché nessuna illegittimità risulta al riguardo prospettabile (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 1874 del 2020, n. 4400 del 2019, n. 4680 del 2017).

Peraltro, per condivisibile giurisprudenza: “ già sotto la vigenza del previgente codice, ma con motivazioni del tutto attuali e condivisibili, era stato evidenziato che i costi della manodopera possono essere diversamente stimati anche nel corso nella verifica dell'anomalia dell'offerta: «ciò proprio alla luce della lettera e della ratio del subprocedimento di verifica dell'anomalia, preordinato a legittimare giustificazioni "sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte". Tali giustificazioni possono risolversi anche nell'indicazione di una diversa stima di un costo già indicato in precedenza, sempre che la modifica o lo diversa stima del costo non si risolvano in un espediente elusivo delle regole di gare poste a pena di esclusione (art. 89, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016), oppure nella violazione della par condicio e sempre che si giunga a un giudizio di attendibilità della dichiarazione resa e di congruità dell'offerta ” (ex multis Consiglio di Stato V, 28 febbraio 2022, n. 5644)” (vedi Tar Torino, sentenza n. 449 del 2025)

Né rileva, a dimostrazione dell’incongruità dell’offerta di LM, il fatto che il costo di manodopera inizialmente indicato in offerta sia stato “aggiornato” nel rinnovato subprocedimento di verifica per un importo inferiore (pari al 6,1%) rispetto all’aumento del 6,9% contenuto nelle tabelle ministeriali del 2024 del CNEL K721 (recanti comunque un valore medio e non un valore minimo), avendo questo Tribunale ordinato ad RA di considerare un aumento di “circa il 6,9%” e il Consiglio di Stato evidenziato che “ per consolidata giurisprudenza, il concetto di minimo salariale va tenuto distinto da quello relativo al costo medio della manodopera, indicato nelle tabelle ministeriali, il quale non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501). Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali (Cons. Stato, Sez. V, 18/4/2025, n. 3418) ”, residuando in ogni caso un utile alla concorrente.

Del pari priva di pregio è la tesi di parte ricorrente secondo cui RA avrebbe illegittimamente omesso, anche nel rinnovato procedimento di verifica di congruità, di accertare se LM aveva giustificato il nuovo minor costo della manodopera indicato (€ 364.527,17) dopo l’aggiornamento di predetti valori ((€ 6.291.000,00 - € 5.926.472,83), attraverso la dimostrazione ex art. 41 comma 14 del Codice Appalti della propria “più efficiente organizzazione aziendale (“ 14. Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”).

Invero, LM ha esposto in maniera ritenuta congrua dalla stazione appaltante - e non palesemente irragionevole o illogica ad avviso del Collegio, con conseguente insindacabilità in questa sede del relativo giudizio (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 1776 del 2024, n. 2953 e n. 5047 del 2018) - le ore lavorative e il personale ritenuti da LM necessari all’esecuzione dell’appalto, tenuto conto del proprio modello organizzativo, puntualmente descritto (vedi allegato H, risposta di LM dell’8.9.2026).

Peraltro, lo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza pronunciata nell’odierno giudizio, ha evidenziato che “ per consolidata giurisprudenza, il concetto di minimo salariale va tenuto distinto da quello relativo al costo medio della manodopera, indicato nelle tabelle ministeriali, il quale non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la N. 04908/2025 REG.RIC. sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501). Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali (Cons. Stato, Sez. V, 18/4/2025, n. 3418). E invero, fatti salvi i trattamenti minimi retributivi, gli scostamenti del costo del personale ben possono trovare compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci, quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d’impresa (Cons. Stato, Sez. V, 12/11/2024, n. 9036; 10/11/2022, n. 9861). Le giustificazioni relative alla propria organizzazione aziendale che il concorrente può addurre, ai sensi dell’art. 41, comma 14, per spiegare lo scostamento dal costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante vanno, del resto, valutate, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023, sulla base di apposito contradditorio procedimentale ”.

Né colgono nel segno le censure articolate da TE con riguardo ad alcuni dei parametri indicati da LM ed utilizzati dalla stazione appaltante nel subprocedimento di verifica.

In particolare, con riferimento alla doglianza concernente le “ ore lavorabili dai portalettere … rispetto al numero di lavoratori impiegabili ” lamenta la ricorrente che RA avrebbe considerato come “ numero di lavoratori impiegabili ” ai fini della verifica di congruità quello esposto dalla stessa controinteressata, ma nessuna delle norme della lex specialis imponeva un numero minimo di personale da impiegare, sicché legittimamente la stazione appaltante ha ritenuto - nell’ambito della discrezionalità propria di questa fase e in maniera non palesemente illogica o irragionevole,- congrue le indicazioni dell’aggiudicataria in relazione alla prestazione da svolgere.

Quanto, invece, al profilo della distribuzione oraria del lavoro settimanale (su 5 giorni anziché 6), RA ha correttamente chiesto a LM di riportare le ore al modello delle tabelle ministeriali per consentire la verifica dell’offerta, e la ridefinizione delle ore è avvenuta ai valori di tabella ministeriale maggiorate dal rinnovo CCNL, sicché nessuna illegittimità risulta prospettabile, a maggior ragione tenuto conto che il valore contenuto nelle tabelle ministeriali, come evidenziato anche nella sentenza del Consiglio di Stato emessa in questo giudizio “ non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la N. 04908/2025 REG.RIC. sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501 ”, dovendo quindi lo scostamento essere significativo per rilevare nel giudizio complessivo di congruità dell’offerta dell’aggiudicatario (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 1460 del 2025, n. 2879 e n.726 del 2019, n. 4978 del 2017).

Per quanto concerne, infine, i profili temporali e i distinti momenti di operatività degli aumenti previsti dall’accordo di rinnovo del CCNL K711 (1.3.2025, l’1.7.2025 e 1.6.2026), va rilevato che al momento del rinnovo del subprocedimento di verifica cristallizzato nel provvedimento impugnato col ricorso introduttivo, RA non poteva conoscere la data di effettivo inizio dell’esecuzione del contratto.

In ogni caso la stazione appaltante, presa visione della doglianza sul punto di parte ricorrente nel corso dell’odierno giudizio, ha effettuato una ulteriore verifica di congruità, recepita poi nel provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, applicando l’ultimo scatto del rinnovo CCNL con decorrenza giugno 2026 invocato da TE ed addivenendo legittimamente all’esito all’accertamento della congruità dell’offerta di LM, diversamente da quanto sostiene la ricorrente.

Invero, per dimostrare che l’offerta di LM sarebbe in perdita applicandosi l’ultimo scatto del rinnovo CCNL con decorrenza giugno 2026, la ricorrente richiama la censura esposta anche nel ricorso introduttivo in ordine alla distribuzione del lavoro settimanale da parte dell’aggiudicataria, con conseguente necessità a suo dire di fare applicazione della maggiorazione del 25% per il lavoro supplementare.

Tuttavia tale tesi non può essere condivisa, avendo la stazione appaltante dimostrato l’erroneità dei calcoli esposti da TE (6,67 ore in centesimi sono 6 ore e 40 minuti in sessantesimi e non 6 ore e 67 minuti), sicché non risultano prestazioni eccedenti l’orario ordinario da remunerare con maggiorazione in forza della stessa normativa richiamata dalla ricorrente (CCNL K711: “ ”Il lavoro eseguito oltre le 6.40 ore giornaliere […] sarà retribuito con le maggiorazioni previste dal comma che segue ”), e sussiste in ogni caso un utile residuo, di importo non trascurabile tenuto conto dell’elevato importo dell’appalto, con conseguente non manifesta irragionevolezza o illogicità del complessivo giudizio di congruità dell’offerta effettuato anche da ultimo da RA.

Conclusivamente, quindi, attesa l’infondatezza di tutte le censure articolate in atti, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

Le spese di lite possono essere compensate per la novità e peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso e i motivi aggiunti;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di TO, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

JE ON, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
JE ON	UG Di TO

IL SEGRETARIO