Pubblicato il 05/12/2025

N. 01753/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02440/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2440 del 2025, proposto da
Asgi - Associazione per Gli Studi Giuridici Sull'Immigrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Vitale, PA Fierro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , Ufficio Territoriale del Governo di Torino, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

del provvedimento n. 0001447 emesso dall'Ufficio per le attività del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza presso il Ministero dell'Interno datato 17.7.2025 e pervenuto a mezzo pec in pari data in risposta alla richiesta di riesame avanzata dalla ricorrente a mezzo pec in data 26.6.2025;

di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo o comunque connesso al diniego sopra menzionato anche se non conosciuto dalla ricorrente;

e per l'accertamento e la declaratoria

del diritto di accesso generalizzato dell’odierna ricorrente ai dati ed ai documenti indicati nell'istanza presentata all'autorità competente in data 20.05.2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa PA AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In seguito all’istituzione da parte della Prefettura di Torino di una serie di zone cosiddette “rosse”, nel cui ambito è stato disposto il divieto di stazionare “ ai soggetti che assumano atteggiamenti aggressivi, minacciosi o insistentemente molesti, determinando un pericolo concreto per la sicurezza pubblica, tale da ostacolare la libera e piena fruibilità di quelle aree, e che risultino già destinatari di segnalazioni all’Autorità giudiziaria per uno o più dei reati di seguito indicati ”, l’associazione ricorrente ha presentato istanza di accesso civico generalizzato ai sensi dall’art. 5 co. 2 del d.lgs. n. 33/2013 al Ministero dell’Interno – Prefettura di Torino avente, in stretta correlazione con le citate misure di divieto, il seguente oggetto:

1. il numero dei controlli effettuati su base mensile con distinzione tra cittadini italiani, comunitari, extracomunitari suddivisi per nazionalità e genere;

2. il numero di destinatari di ordini di allontanamento suddivisi per nazionalità e genere;

3. la suddivisione con scorporo dei suddetti dati in relazione alle diverse aree urbane interessate;

4. in relazione ai soggetti allontanati quanti siano stati destinatari di una condanna, quanti siano sottoposti a procedimento penale, quanti abbiano precedenti di polizia;

5. con riferimento alle categorie di cui al punto 4, il titolo di reato, quanti siano stati allontanati, e quanti di costoro siano stranieri;

6. quanti soggetti siano stati denunciati per violazione degli ordini di allontanamento di interesse e quanti di questi siano stranieri;

7. il provvedimento del Prefetto di Torino del 30.4.2025 con il quale è stata prorogata l’efficacia di pregresse ordinanze sino al 31.7.2025;

8. l’analisi georeferenziata della delittuosità in Torino;

9. il rapporto del Questore n. 0043026 del 24 febbraio 2025, citato nell’ordinanza del 26.2.2025;

10. la o le relazioni inoltrate al Ministero dell’Interno relative alle misure implementate per effetto delle già citate ordinanze.

Non avendo ottenuto risposta l’associazione ricorrente presentava richiesta di riesame ai sensi dell’art. 5 co. 7 del d.lgs. n. 33/2013 al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza presso il Ministero dell’Interno (RPCT), il quale accoglieva l’istanza limitatamente al provvedimento del Prefetto di Torino del 30.4.2025, respingeva per il resto l’istanza in ragione dell’attinenza di alcuni documenti alla sicurezza pubblica e, per altra parte della richiesta, per l’inammissibile necessità di una elaborazione dati.

Lamenta parte ricorrente:

1) la violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 3 e 5 del d.lgs. n. 33/2013, anche in relazione alle linee guida NA (delibera n. 1309 del 28/12/2016); difetto e/o insufficienza di motivazione; eccesso di potere per travisamento dei fatti; violazione dei principi generali di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa; il diniego opposto per ragioni di sicurezza pubblica sarebbe intrinsecamente generico e contraddittorio e recherebbe una motivazione inidonea; ancora non sarebbero stati ostesi atti istruttori, benché citati nella risposta del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, e mancherebbe infine una individuazione di pregiudizio concreto; contesta poi che l’istanza richieda una rielaborazione dati;

2) la violazione e falsa applicazione dell’art. 5 bis co 4 e 5 del d. lgs. n. 33/20213 sull’accesso parziale o differito; si contesta che l’amministrazione non abbia contemplato la possibilità di un accoglimento dell’istanza in termini ridimensionati. Parte ricorrente ha quindi, in via subordinata, dichiarato, in relazione alla possibilità di accesso parziale e limitato, di circoscrivere la pretesa a:

a) “ numero di controlli effettuati su base mensile in relazione al periodo di vigenza dei tre provvedimenti nei confronti dei cittadini italiani, dei cittadini comunitari e dei cittadini extra UE nel periodo di vigenza di ciascun provvedimento, suddivise per nazionalità e genere”;

b) “ numero dei destinatari degli ordini di allontanamento adottati su base mensile nel periodo di vigenza dei tre provvedimenti, suddiviso per nazionalità e per genere ”

c) “ rapporto n. 0043 del 24 febbraio 2025 del Questore di Torino citato nell’ordinanza ”

Si è costituita l’amministrazione resistente, contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso introduttivo.

Preliminarmente ha eccepito l’incompetenza territoriale di questo TAR in favore del TAR Lazio, essendo il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza incardinato presso il Ministero dell’Interno in Roma.

All’udienza del 26.11.2025 la causa è stata discussa e decisa nel merito.

Deve essere respinta l’eccezione preliminare di incompetenza territoriale mossa dalla difesa erariale.

Il provvedimento impugnato è mero riesame di originario diniego espresso dall’articolazione territoriale dell’amministrazione resistente adita in sede di accesso e competente per la specifica area territoriale di riferimento; d’altro canto gli atti richiesti sono strettamente accessori ad una specifica attività di pubblica sicurezza svolta in alcune particolari aree della città di Torino.

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 5 co 7 e 43 del d.lgs. n. 33/2013 il diniego di accesso civico può essere contestato in sede amministrativa innanzi al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’amministrazione interessata.

Rappresenta una scelta organizzativa specifica dell’amministrazione resistente incardinare detto responsabile in modo unitario presso la sede centrale.

Ciò non di meno pare evidente come il contenzioso e l’accesso abbiano ad oggetto documenti di interesse e rilevanza specifica presso l’articolazione amministrativa a quo, che infatti è stata la destinataria dell’istanza, ed afferiscano ad una attività di stretta attinenza del singolo territorio.

Ne consegue che, nel caso di specie, deve darsi prevalente rilevanza al criterio dell’efficacia dell’atto ai sensi dell’art. 13 c.p.a. rispetto alla struttura centralizzata dell’articolazione organizzativa interessata, intervenuta in sede di riesame, non foss’altro perché, diversamente opinando, la competenza territoriale potrebbe essere indirettamente scelta dalle parti; in specifico dal privato scegliendo di percorrere o meno la via dell’istanza di riesame e/o dalla stessa amministrazione in base alle soluzioni organizzative adottate rispetto alla strutturazione del responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza.

L’eccezione preliminare deve quindi essere respinta.

Parte ricorrente esplicita poi la propria legittimazione attiva, non posta in contestazione né nei provvedimenti impugnati né in giudizio; la questione è quindi ultronea.

Quanto al merito, con il provvedimento impugnato è stato riconosciuto in favore dell’istante l’accesso al “ provvedimento del Prefetto di Torino adottato in data 30.4.2025, con il quale è stata prorogata l’efficacia delle precedenti ordinanze fino al 31.7.2025 ”; si afferma, nel provvedimento impugnato, che detto atto sarebbe incluso in allegato.

La ricorrente contesta che l’allegato sia mai stato consegnato.

La difesa erariale si è costituita producendo al doc. 7 il presunto allegato, che contiene, in realtà, una integrazione delle ordinanze prefettizie ed è datato 18.6.2025 dunque, come sostenuto da parte ricorrente, è un atto diverso da quello asseritamente consegnato.

Ciò non di meno l’ordinanza in data 30.4.2025 è menzionata nell’atto con cui la stessa amministrazione ha definito il riesame, e quest’ultima non ne contesta l’esistenza avendone financo riconosciuto expressis verbis l’ostensibilità; tuttavia l’atto non risulta consegnato.

In parziale accoglimento della domanda deve quindi essere ordinato all’amministrazione di dare accesso al documento in questione.

Quanto alle restanti richieste, il ricorso è infondato.

Certamente infondata è la pretesa di ottenere rielaborazioni di dati secondo criteri di specifico interesse e scelta di parte ricorrente (quali la distribuzione, con specifico riferimento alle ordinanze interessanti singole porzioni di territorio della città di Torino, sul territorio dei controlli per nazionalità, genere, precedenti penali, ordini di allontanamento).

La parte enfatizza che la normativa relativa all’accesso civico contempla, oltre ai documenti, anche i “dati”; pacificamente, tuttavia, deve trattarsi di “dati” come tali detenuti dell’amministrazione e non di dati rielaborati secondo esigenze e richieste degli interessati, per la dirimente ragione che l’obbligo dell’amministrazione, nell’ambito dell’esercizio del diritto di accesso, è un dare e non un facere ( ex pluribus Cons. St. sez. III n. 1426/2021).

La difesa erariale ha chiarito che, benché i controlli vengano registrati in una banca dati (per altro in modo accentrato e non secondo distribuzione geografica o addirittura per singole aree cittadine) e benché le segnalazioni, ove compulsate singolarmente, possano contenere specifiche indicazioni, l’estrapolazione di vere e proprie analisi secondo particolari criteri (quali appunto genere, nazionalità, presenza o meno di precedenti penali o di polizia, tipologia di precedenti, per di più circoscritti a specifiche aree di una città) non è immediatamente praticabile o visibile nel sistema, né esito meccanico della consultazione della banca dati.

Non è quindi possibile, in sede di accesso, pretendere forme di elaborazione ad hoc quali quelle invocate in ricorso.

La problematica investe le richieste indicate in fatto come i punti da 1 a 6 dell’istanza di accesso.

Né, rispetto a questa tipologia di inammissibile richiesta, può porsi una questione, come dedotto in subordine, di anonimizzazione/differimento o comunque ridimensionamento della pretesa in termini di contenuto o tempistiche, essendo la pretesa intrinsecamente incompatibile con l’istituto; ne consegue che non sono comunque coerenti con l’invocata tesi della “riduzione della pretesa” prospettata in via subordinata i punti indicati nella descrizione della domanda subordinata come a) e b).

La domanda sul punto deve quindi essere respinta.

Quanto a: l’analisi georeferenziata della delittuosità in Torino, al rapporto del Questore n. 0043026 del 24 febbraio 2025, e alla o alle relazioni inoltrate al Ministero dell’Interno relative alle misure implementate per effetto delle già citate ordinanze, l’amministrazione ha invocato le cause di esclusione di cui all’art. 3 co. 1 lett. a) e u) del decreto del Ministro dell’Interno del 16 marzo 2022, in combinato disposto con l’art. 5 bis co. 3 del d.lgs. n. 33/2013.

Quest’ultimo recita:

“3 . Il diritto di cui all'articolo 5, comma 2 (ndr accesso civico generalizzato), è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.”

A sua volta l’art. 24 co. 1 della legge n. 241/90 prevede: “ Il diritto di accesso è escluso:

per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo ” e il successivo comma ‘prevede: “ 2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1”

La facoltà di disciplinare le esclusioni dall’accesso è stata regolamentata con Decreto del Ministero dell’Interno in data 6.3.2022 il quale, all’art. 3 disciplinante le “ Categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai fini di prevenzione e repressione della criminalità ” contempla alla lett a) “ le relazioni di servizio e gli altri atti o documenti presupposto per l'adozione di atti o di provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza ovvero di altri uffici dell’Amministrazione della pubblica sicurezza inerenti all'attività di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che, per disposizioni di legge o di regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità;” ed alla lett. u) “i documenti, diversi da quelli ufficialmente pubblicati, propedeutici alle deliberazioni del Comitato Nazionale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica e dai Comitati Provinciali per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, quali proposte, valutazioni ed elaborazioni, nonché i relativi verbali.”

Ora non vi è alcun dubbio che gli atti di cui si chiede l’accesso siano atti presupposti di attività di pubblica sicurezza e tutela dell’ordine pubblico nonché di organizzazione e gestione di attività di controllo del territorio e dunque siano oggetto di esclusione dall’accesso da parte della competente amministrazione per il tramite del citato decreto ministeriale.

D’altra parte di fatto la stessa ricorrente non contesta che si tratti in sé di atti riconducibili a siffatte categorie, concentrandosi piuttosto sull’idoneità e concretezza delle ragioni addotte ai fini dell’esclusione, in sostanza tentando di sostenere che si tratti di esclusioni di tipo relativo necessitanti un bilanciamento.

La problematica è quindi da ricondursi piuttosto al regime, assoluto o relativo, di esclusione dall’accesso che l’esclusione in sé.

Vi è un apparente disallineamento sistematico tra la disciplina dell’accesso civico e quella dell’accesso ordinario.

Quanto alla disciplina dell’accesso civico, qui di interesse, gli atti esclusi per effetto della disciplina dettata dalle singole amministrazioni interessate sono, come visto, richiamate dal comma 3 dell’art. 5 bis, che elenca ipotesi di esclusione assoluta dall’accesso.

La norma è formulata mediante rinvio alla disciplina dettata dall’art. 24 della l. n. 241/90 che, pur nelle ipotesi ivi indicate, consente un concreto bilanciamento di interessi al fine di determinare, in particolari casi, se debba o meno operare l’esclusione dall’accesso.

E’ evidente che là dove l’esclusione è soggetta a un giudizio di bilanciamento la stessa appare relativa.

L’apparente antinomia, tuttavia, si scioglie se si considera il diverso contesto in cui le due esclusioni, di identica formulazione ma diversa funzione, si inseriscono e la diversa ratio delle tipologie di accesso.

Pacificamente l’accesso ordinario, al quale è fisiologicamente correlata la disciplina dettata dall’art. 24 della l. n. 241/90, presuppone un concreto interesse della parte istante, che, appunto nella sua concretezza, può essere di volta in volta confrontato con esigenze di segreto/riservatezza pervenendo, a seconda della specificità del contesto, anche ad esiti diversi di bilanciamento.

Completamente diverso è il significato e la funzione dell’accesso civico generalizzato, volto a favorire una generalizzata trasparenza dell’amministrazione rispetto alla quale l’iniziativa dell’istante neppure necessita di allegazione di un interesse concreto; suole sinteticamente dirsi che l’accesso civico generalizzato risulta più ampio nel suo spettro di efficacia e tuttavia “meno profondo”, e ciò per l’ovvia ragione che l’accesso generalizzato implica una diffusione a priori ed indistinta di dati, non giustificata e circoscritta al caso concreto, che ben può necessitare di diverse e più astratte modalità di bilanciamento degli interessi.

Si intende dire che, se rispetto ad un accesso ancorato a un ben definito interesse individuale, è meglio possibile un bilanciamento in concreto delle contrapporte esigenze di riservatezza e di ostensione; a fronte di una generalizzata e pur fondamentale in democrazia esigenza di trasparenza, la consistenza dei contrapposti può essere, con maggiore spettro di azione, valutata in termini generali e astratti.

Ne consegue, ad esempio, che è ben possibile che dei dati che possono diventare accessibili a fronte di comprovate e rilevanti esigenze di tutela/interesse puntualmente individuate, altrettanto legittimamente restino genericamente inaccessibili a fronte di esigenze di trasparenza che, pur fondamentali, recano con sé anche inevitabili rischi di diffusione indiscriminata ed uso distorto di dati resi completamente accessibili.

In sostanza non è implausibile che la normativa contempli, per la diversa funzione e rilevanza dei dati e degli effetti della diffusione, diversi meccanismi di accessibilità, e, a fronte di un ben più ampio spettro di legittimazione ed interesse, consenta, per contro, un più asettico margine di esclusione generalizzata.

A queste medesime conclusioni è pervenuto il giudice d’appello nella sentenza Cons. St. sez. IV n. 9849/2024 la quale, pur riconoscendo la natura di diritto fondamentale dell’accesso generalizzato, il suo fondamento costituzionale nonché nella Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e la sua strumentalità alla partecipazione democratica, ha evidenziato come l’art. 5 del d.lgs. n .33/2013 contempli due regimi di esclusioni: quelle di cui ai commi 1 e 2, che richiedono una valutazione in concreto, e quelle di cui al co. 3, tra le quali pacificamente ricade il presente caso; queste ultime appaiono più restrittive di quanto previsto per l’ordinario diritto di acceso poiché “ all’ampliamento (rispetto all’accesso documentale) della platea dei soggetti che possono avvalersi dell’accesso civico generalizzato corrisponde un maggior rigore normativo nella previsione delle eccezioni poste a tutela dei contro-interessi pubblici e privati (rispetto a quanto si prevede con riferimento all’accesso documentale) ”

Nello stesso senso si è espresso anche TAR Milano n. 3808/2025.

È poi evidente che, se i documenti in questione cadono sotto un divieto generalizzato di ostensione, non può porsi questione di anonimizzazione, differimento e/o comunque riduzione della pretesa, con la conseguenza che devono essere respinte sul punto tanto la domanda principale che quella subordinata con specifico riferimento alla richiesta sub c) della narrativa in fatto.

In definitiva deve essere ordinato all’amministrazione di consentire, entro 30 giorni dalla comunicazione della presente decisione, l’accesso al “ provvedimento del Prefetto di Torino adottato in data 30.4.2025, con il quale è stata prorogata l’efficacia delle precedenti ordinanze fino al 31.7.2025 ”.

Il ricorso deve essere per il resto respinto.

Stante la reciproca soccombenza le spese di lite sono compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

ordina a parte resistente di consentire, entro 30 giorni dalla comunicazione della presente decisione, l’accesso al provvedimento del Prefetto di Torino adottato in data 30.4.2025, con il quale è stata prorogata l’efficacia delle precedenti ordinanze fino al 31.7.2025;

respinge per il resto il ricorso;

compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE PR, Presidente

PA AL, Consigliere, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA AL	LE PR

IL SEGRETARIO