Pubblicato il 02/04/2026

N. 00354/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00518/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 518 del 2016, proposto da
NE Di AB e IG CC, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristina Di Massimo, con domicilio eletto presso la segreteria del Tar Lazio Sez. Di Latina in Latina, via A. Doria, 4;

contro

- Comune di Terracina, non costituito in giudizio;
Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo, Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, in persona del Ministro e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- della determinazione n.3337 del 4 aprile 2016 emessa dal Comune di Terracina, con la quale è stato reso parere non favorevole ai fini del rilascio del permesso in sanatoria sull’istanza prot. n. 86621, del 10.12.2004 presentata dai ricorrenti ai sensi della legge n. 326/2003, per le opere da essi realizzate, consistenti in un fabbricato composto da magazzino a piano terra e abitazione a piano primo;

- del parere non favorevole della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo prot. n.23731 del 30 novembre 2015 sull’istanza di rilascio di permesso in sanatoria presentata dai ricorrenti;

- dell’estratto del verbale relativo alla seduta del 9 ottobre 2015 della Commissione Locale per il Paesaggio;

- di ogni atto presupposto e consequenziale o comunque connesso con quelli impugnati.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 la dott.ssa RO AT TA BE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari di un terreno con sovrastante fabbricato, composto da magazzino a piano terra e abitazione a piano primo, sito nel Comune di Terracina in "località Caposelce", censito nel N.C.E.U. al Foglio 100, particella 687, Sub 2 e Sub 3;

In relazione al predetto immobile, i medesimi hanno presentato al Comune di Terracina:

a) istanza di condono edilizio prot. n. 86621 del 10 dicembre 2004, ai sensi della legge n. 326/2003 e s.m.i.;

b) richiesta di nulla osta paesaggistico prot. n. 55507/U del 24.112015, ai sensi dell'art. 32 della legge n. 47/1985, trattandosi di materia subdelegata al Comune ai sensi dell'art. 1, comma 6, della L.R. 19.12.1995, n. 59;

In data 05.05.2016, previo invito presso la casa comunale, è stata consegnata ai ricorrenti copia del Progetto prot. n. 44294/I del 27 agosto 2014 presentato dagli stessi al fine del rilascio del parere paesaggistico ai sensi dell'art. 32 L. 326/2003, al Comune di Terracina, quale sub delegato ai sensi della Legge Regionale 59/95, con apposto da parte della Soprintendenza il timbro recante la dicitura: “ Approvato con Prescrizioni Riferimento nota n. 23731 del 30.11.2015" (doc.7 produzione ricorrenti). Contestualmente venivano notificati ai ricorrenti:

- la determinazione comunale n.3337 del 4 aprile 2016 di parere non favorevole sull’istanza di sanatoria presentata al Comune di Terracina ai sensi dell'art. 32 della citata legge n. 47/1985, trattandosi di materia subdelegata allo stesso Ente ai sensi dell'art. 1, comma 6, della L.R. 19.12.1995, n. 59;

- l'estratto del Verbale della commissione locale per il paesaggio, seduta del 9 ottobre 2015, nonché nota prot. 58030/I della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio, del 7 dicembre 2015, entrambe esprimenti “ Parere Negativo ”.

2. Avverso i superiori atti i ricorrenti hanno proposto ricorso affidato ai seguenti motivi: I Violazione ed omessa applicazione dell'art. 3 I. 241/90 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Travisamento dei fatti. Secondo i ricorrenti le amministrazioni intimate, nell’adottare i provvedimenti impugnati, non avrebbero assolto l’onere di motivazione previsto dall’art. 3 L. 1990 n. 241, essendosi limitate a giustificare il proprio operato mediante “semplici e generiche frasi di stile”.

II° Eccesso di potere - Travisamento dei fatti - Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca - Illogicità manifesta. Secondo i ricorrenti gli atti impugnati sarebbero altresì affetti dai vizi indicati in epigrafe poiché sarebbero in contrasto con la iniziale determinazione della Soprintendenza, che sul Progetto di Rilascio del Parere Paesaggistico ai sensi dell'art. 32 L. 326/2003, depositato dai ricorrenti il 27.08.2014, ha apposto timbro di “Approvazione con Prescrizioni”, con riferimento alla Nota Prot. 23731 del 30.11.2015.

III° Violazione e falsa applicazione dell'art. 32 della legge n. 47/1985. Eccesso di potere per difetto d'istruttoria — Contraddittorietà della motivazione - Ingiustizia Grave e Manifesta.

Le amministrazioni intimate avrebbero erroneamente ritenuto che l’abuso oggetto della negata sanatoria non sia rientrante nelle tipologie 4,5,6 ammissibili in sanatoria ( ai sensi della L. 326/2003) in zone vincolate: secondo i ricorrenti infatti diversamente dagli interventi di nuova edificazione, alla fattispecie in esame si applicherebbero le valutazioni di ammissibilità paesaggistica, trattandosi d' interventi di edilizia spontanea in sanatoria, per i quali il legislatore avrebbe previsto norme specifiche in deroga (L. n. 47/1985; L. n. 724/1994, L.n. 326/2003, L.R. nn. 28/1980, 12/2004), finalizzate al recupero di detto patrimonio edilizio.

4. Il Comune di Terracina, nonostante la ritualità delle notificazioni, non si è costituito in giudizio.

5. I Ministero per i beni e le attività Colturali e del Turismo, Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio si costituito in giudizio per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato con memoria di mera forma.

6. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 27 febbraio 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato, nei termini che seguono.

Dagli atti depositati in giudizio emerge che il Dirigente del Comune di Terracina, in esito alla richiesta di parere ambientale presentata ai sensi dell'art. 32 della legge n. 47/1935, ha espresso il proprio “parere non favorevole” sulla predetta istanza, condividendo il parere non favorevole che espresso dall'apposita commissione locale per il paesaggio, secondo la quale "l'intervento non [sarebbe] risulta [to] compatibile con le indicazioni e le prescrizioni degli strumenti paesaggistici vigenti e “Visto il Parere negativo vincolante, espresso dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo secondo cui sarebbero “stati rilevati elementi avversi la conformità e la compatibilità dei lavori di cui si tratta".

Tale motivazione non appare idonea a chiarire quali sono gli elementi che, applicati al caso concreto hanno indotto le amministrazioni interpellate dai ricorrenti sul rilascio della chiesta sanatoria ad esprimere le proprie determinazioni negative, decretando l’ adozione di un provvedimento di rigetto della domanda di sanatoria.

L’art. 3 L. 1990 n. 241, nel prescrivere che ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, dispone espressamente: “la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni di diritto che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, sulla base dei presupposti dell’istruttoria.

Possono richiamarsi gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza amministrativa sul premesso in sanatoria ex art. 36 DPR 380/2001 – applicabili ai provvedimenti negativi in materia edilizia – secondo cui è illegittimo il diniego “che non indichi i concreti elementi ostativi all'accoglimento della domanda; l'amministrazione, infatti, ai sensi della norma generale di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990, è tenuta ad illustrare nel provvedimento i presupposti di fatto e le motivazioni giuridiche sulle quali si fonda l'esercizio del potere, in relazione alle risultanze dell'istruttoria, sia al fine di rendere edotti i destinatari dell'attività amministrativa del percorso seguito per giungere alla predetta decisione, sia per consentire al giudice, eventualmente investito della questione, di sindacarne lo svolgimento e l'esito finale”(T.A.R Lazio sezione seconda quater 20 gennaio 2024 n. 1023; cfr., tra le tante: T.A.R Lazio, Roma, sez. II-quater, sent. n. 8247 del 2012; T.A.R Friuli- Venezia Giulia, sent. n. 410 del 2016; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 426 del 2018; T.A.R. Lazio, sez. III S, 6 marzo 2019, n. 3019, in termini analoghi anche T.A.R. Puglia, Lecce, 24 marzo 2020, n. 357, secondo cui “i provvedimenti negativi in materia edilizia, sia pure a natura vincolata, devono essere motivati in modo esauriente, nel rispetto dell’art. 3, l. n. 241 del 1990, in modo da rendere palese al destinatario, prima, e al giudice, poi, l'iter logico - giuridico seguito dall'Amministrazione procedente”).

Nella fattispecie, dagli atti impugnati non si evincono le ragioni per cui non sussisterebbero le condizioni per il rilascio della sanatoria ex articolo 326/2003 richiesta dai ricorrenti. In particolare, non è dato comprendere quali sarebbero “le indicazioni e le prescrizioni degli strumenti paesaggistici vigenti” con le quali l'intervento non risulterebbe compatibile, secondo il parere espresso dalla commissione urbanistica locale né gli “elementi avversi la conformità e la compatibilità dei lavori di cui si tratta” indicati dal parere negativo vincolante della Sovrintendenza, che hanno indotto l’amministrazione comunale ad esprimere la propria determinazione negativa ex art. 32 L. 47/85 sulla richiesta di parere ambientale, ai fini del rilascio del permesso in sanatoria ex L. 326/2003.

Il diniego comunale e i presupposti pareri negativi in esso richiamati non forniscono elementi idonei a comprendere le ragioni della difformità della proposta di sanatoria dei ricorrenti con la normativa urbanistica e paesaggistica vigente.

La contraddittorietà dell’operato delle amministrazioni coinvolte nel rilascio della chiesta sanatoria si rileva ancor più contraddittorio se si considera che sul Progetto prot. n. 44294/I del 27.08.2014 presentato dai ricorrenti, al fine del Rilascio di Parere Paesaggistico ai sensi dell'art. 32 L. 326/2003, al Comune di Terracina, quale sub delegato ai sensi della Legge Regionale 59/95, la Soprintendenza aveva apposto il seguente timbro: “Approvato con prescrizioni Riferimento nota del 23731 del 30.11.2015" . Del tutto immotivato risulta quindi il successivo cambio di rotta della Soprintendenza che ha espresso il parere negativo richiamato dal Comune ai fini del rilascio del nulla osta paesaggistico delegato ex art. 32 L. 47/85.

L’operato delle amministrazioni resistenti, invero, si pone in contrasto con il principio del cd “dissenso costruttivo”, tipizzato dall’art. 14 bis comma 3 nell’ambito della procedura di conferenza di servizi e poi affermatosi soprattutto in materia di autorizzazioni paesaggistiche. Secondo tale principio l’Amministrazione non può limitarsi ad esprimere un “freddo” dissenso alla richiesta dell’istante, ma attraverso un “dissenso costruttivo” deve indicare, oltre alle motivazioni che hanno comportato il diniego, le soluzioni e le modifiche progettuali sufficienti per adeguare la richiesta al fine di ottenere con certezza il rilascio dell’autorizzazione o il parere favorevole. Viene quindi in rilievo una compartecipazione progettuale indiretta della P.A., utile per guidare il soggetto richiedente a raggiungere l’obiettivo di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (discorso estendibile a qualunque tipo di autorizzazione). Ciò affinchè il cittadino non sia costretto a dover modificare progetti e ripresentare istanze “al buio” e senza indicazioni certe per superare il diniego, anche ai fini delle valutazioni tecnico discrezionali di competenza delle autorità preposte al rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti.

Secondo la giurisprudenza amministrativa “il principio del c.d. dissenso costruttivo esige che l’Autorità preposta alla tutela indichi modifiche o prescrizioni chiare per rendere il progetto compatibile, non giustificandosi un rifiuto aprioristico e paralizzante dell’intero procedimento paesistico se non vengano addotte ragioni che ne dimostrino la irriducibile incompatibilità con la tutela del territorio” ( ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 9984).

Applicando i superiori principi alla fattispecie in esame, le amministrazioni intimate, anche tenuto conto dell’iniziale determinazione della Soprintendenza - che aveva ritenuto il progetto in sanatoria di cui trattasi meritevole di approvazione con prescrizioni - non hanno fornito alcuna indicazione utile per guidare i ricorrenti nell’adeguamento progettuale necessario ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica richiesta dagli stessi. Le amministrazioni resistenti, infatti non hanno operato alcuna verifica istruttoria sulla conformità del progetto in sanatoria alla normativa urbanistica ed edilizia e/o sulla possibilità di adeguare il progetto de quo alla normativa vigente, né hanno indicato in modo chiaro le motivazioni che hanno comportato il diniego di autorizzazione paesaggistica richiesto dai ricorrenti ai fini della sanatoria.

8. Alla luce delle superiori argomentazioni, il ricorso deve essere accolto, con assorbimento dei profili di censura non espressamente esaminati.

9. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Primo Referendario

RO AT TA BE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO AT TA BE	Nicola Durante

IL SEGRETARIO