Pubblicato il 27/03/2026

N. 00111/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00182/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 182 del 2022, proposto dalla La Sacca s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Curato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Grado, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Friuli Venezia Giulia, non costituita in giudizio;

nei confronti

della G.E.V.A. s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della variante generale n. 34 alla componente strutturale del vigente PRGC del Comune di Grado e alla componente operativa congruente con alcuni aspetti strategici ritenuti prioritari, approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 27 dell’11 agosto 2021 e resa esecutiva con d.P.G.R. n. 9 dell’8 febbraio 2022, a seguito della deliberazione della Giunta Regionale F.V.G. n. 144 del 3 febbraio 2022, nella parte in cui, previo rigetto delle osservazioni proposte dalla ricorrente, ha ridotto le volumetrie realizzabili nelle aree di proprietà della ricorrente da totali 158.484 mc (di cui 95.090,40 mc per destinazioni residenziali e i restanti 63.393,60 mc per destinazione alberghiera) a totali 84.300 mc, negando la possibilità di edificazione di un esercizio commerciale di media struttura maggiore categoria i/2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grado;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 il dott. EL US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 12 aprile 2022 e depositato il successivo giorno 2 maggio la parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti in epigrafe coi quali è stata adottata e resa esecutiva la variante generale n. 34 al P.R.G. del Comune di Grado, nella parte in cui, previo rigetto delle osservazioni proposte dalla ricorrente, ha ridotto significativamente le volumetrie realizzabili nelle aree di sua proprietà, negando al contempo la possibilità di edificazione di un esercizio commerciale di media struttura maggiore categoria i/2.

2. In fatto la ricorrente ha premesso:

- di essere proprietaria di un’area di mq 56.200 sita in Grado, Foglio 47, part. 2109/1, acquisita gratuitamente con atto del 27 marzo 2008;

- che il trasferimento deriva da un accordo transattivo tra il Comune di Grado e le eredi di EP FF (attuali socie della Sacca s.r.l.), che definiva una lunga controversia civile relativa a un contratto di appalto del 1958 per la bonifica di aree paludose (“Schiusa” e “Sacca del Cimitero”);

- che l’accordo transattivo prevedeva: a) la cessione gratuita di aree con capacità edificatoria di 64.495 mc; b) il pagamento complessivo di € 5.000.000 (di cui € 1.200.000 immediati; € 3.800.000 alternativamente sostituibili con ulteriore capacità edificatoria di 103.771 mc, per un totale di 168.206 mc); c) l’impegno del Comune a non ridurre per 10 anni la cubatura e a non peggiorare la disciplina urbanistica; d) la previsione di un indennizzo in caso di violazione; e) una clausola compromissoria per arbitrato rituale;

- che, in attuazione dell’accordo, con delibera consiliare n. 6 del 29 novembre 2007 il Comune approvava l’incremento edificatorio;

- che nel 2008 veniva appunto eseguito il trasferimento gratuito dell’area;

- che la Sacca s.r.l. presentava il P.A.C./P.R.P.C. “Sacca dei Moreri”, approvato dal Consiglio Comunale con delibera n. 11 del 20 aprile 2012;

- che, scaduto l’impegno decennale del Comune a non peggiorare la disciplina urbanistica, nel 2018 veniva avviata una variante generale al P.R.G.C.;

- che con la delibera n. 2 del 13 febbraio 2020 viene adottata la variante generale n. 34 che prevede una drastica riduzione della volumetria edificabile sull’area della ricorrente da 158.484 mc a 84.300 mc, con una perdita complessiva di 74.187 mc;

- che la ricorrente ha presentato osservazioni con la richiesta, in via principale, di ripristinare la volumetria originaria e, in via subordinata, di poter realizzare un esercizio commerciale di media struttura maggiore, con parcheggi;

- che con la delibera n. 27 dell’11 agosto 2021 il Comune ha rigettato sia la richiesta di ripristino volumetrico, per scadenza dell’impegno del 2008, sia la richiesta subordinata;

- che dopo il superamento delle riserve regionali, la variante è diventa esecutiva con d.P.G.R. n. 9 dell’8 febbraio 2022 (pubblicato nel BUR del 23 febbraio 2022).

3. La ricorrente ha dedotto le seguenti censure: 1) violazione dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, sulla comparazione degli interessi, violazione dell’affidamento qualificato della ricorrente, eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttori, difetto e travisamento dei presupposti; 2) violazione sotto altro profilo dell’affidamento qualificato della ricorrente in relazione alla pianificazione urbanistica, violazione e falsa applicazione della riserva regionale vincolante n.7 e della Regione F.V.G., eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria e di motivazione.

4. Il Comune si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso.

5. All’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026, dopo plurimi rinvii richiesti dalle parti per addivenire ad una soluzione concordata della vertenza e alla conclusione del procedimento di variante in corso, la causa è passata in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

7. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto che il Comune, in sede di approvazione della Variante generale n. 34, ha rigettato l’osservazione della ricorrente volta al ripristino della volumetria prevista dalla precedente pianificazione derivante dall’accordo transattivo del 2008, limitandosi a richiamarne il presunto contrasto con le nuove direttive di piano, senza alcuna specifica valutazione dell’interesse della società. Secondo la prospettazione attorea, tale decisione sarebbe illegittima perché avrebbe completamente ignorato l’affidamento qualificato maturato dalla ricorrente in forza dell’accordo transattivo e del P.R.P.C. approvato nel 2012 (anche con valenza di convenzione con il privato ai sensi dell’art. 25, comma 6, della l.r. n. 5/2007, ancor oggi efficace alla luce della proroga triennale stabilita dall’art. 30, comma 3 bis , del d.l. n. 69/2013), imponendo invece al Comune un puntuale obbligo di motivazione e di comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, obbligo che nella specie è stato del tutto disatteso.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Per costante indirizzo di giurisprudenza (Cons. di Stato, n. 6234/2021), le scelte effettuate dall’Amministrazione nella pianificazione del territorio sono espressione di una discrezionalità talmente lata da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi di fondo che ispirano lo strumento, dovendosi derogare a tale regola solo in presenza di talune ipotesi del tutto particolari. Infatti, in linea generale, nella materia urbanistica non opera il principio del divieto di reformatio in pejus , in quanto in tale materia l'Amministrazione gode di un'ampia discrezionalità nell'effettuazione delle proprie scelte, che relega l'interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina ad interesse di mero fatto non tutelabile in sede giurisdizionale (Cons. di Stato, n. 1326/2017).

Le evenienze generatrici di affidamento “qualificato”, sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, vanno ravvisate solo nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione (da ultimo, Cons. di Stato, n. 3250/2025).

7.3. Nel caso di specie la ricorrente non può vantare alcun affidamento qualificato che comportasse un obbligo motivazionale da parte dell’Amministrazione circa la scelta pianificatoria contestata, né sulla base dell’accordo transattivo del 2008, né in virtù del P.A.C./P.R.P.C. del 2012.

7.4. Quanto al primo aspetto, se è vero, come correttamente messo in luce dalla difesa della ricorrente, che la capacità edificatoria dell’area prevista prima della variante impugnata era il frutto di una transazione occorsa nel 2008 tra le eredi FF (danti causa e attuali socie della società ricorrente) e il Comune di Grado – in esecuzione della quale, nel 2008, il Comune si avvalse della facoltà di corrispondere in natura la seconda rata della somma prevista dall’atto transattivo, mediante incremento di ulteriori mc 103.711 della capacità edificatoria (già di mc 64.495) dei terreni ceduti alle eredi FF – è anche vero che gli effetti vincolanti per la pianificazione connessi alla sottoscrizione di quell’atto sono ormai definitivamente venuti meno.

7.5. Come rilevato dalla difesa comunale, all’art.7, secondo comma, dell’Accordo transattivo del 2008 si prevede espressamente che “ il Comune si impegna a non ridurre per dieci anni a partire dal 31 dicembre 2007 la cubatura complessivamente realizzabile così individuata ed a non modificare, per alcun profilo, in senso deteriore la disciplina urbanistica derivante dalla applicazione della presente convenzione. In caso di inadempimento le Eredi FF potranno avvalersi dei rimedi previsti dal successivo articolo 21 ”.

Il termine decennale (decorrente dal 31 dicembre 2007) previsto nell’accordo transattivo era pertanto già spirato allorquando il Consiglio Comunale ha deliberato le direttive per la predisposizione della Variante al P.R.G.C. (26 febbraio 2018) e, successivamente, ha adottato e approvato la variante oggi impugnata.

Cosicché l’odierna società ricorrente non può più legittimamente vantare, sulla scorta dell’accordo transattivo del 2008, alcun affidamento qualificato.

7.6. Infatti venuto meno il vincolo convenzionale, si è riespansa integralmente la potestà pianificatoria del Comune, con il conseguente ripristino della piena operatività del principio secondo cui non trova applicazione il divieto di reformatio in pejus nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica. In altri termini, cessati gli effetti degli accordi e degli impegni che limitavano l’azione amministrativa, l’amministrazione ha riacquistato la piena discrezionalità nel rideterminare le scelte pianificatorie, senza che la società ricorrente possa invocare – in virtù di quell’accordo transattivo - un affidamento giuridicamente tutelabile in senso contrario. Dal 2018, pertanto, cessato il vincolo conseguente all’accordo transattivo, la discrezionalità pianificatoria dell’Amministrazione si è in toto riespansa elidendo quel qualificato affidamento dal quale muove la ricorrente per rivendicare le proprie pretese e la carente motivazione della scelta pianificatoria.

7.7. Quanto all’insistenza sull’area di un piano particolareggiato occorre analogamente rilevare che, pacificamente (come ha ammesso la stessa parte ricorrente alla pag. 2 della memoria del 19 ottobre 2022), al piano non è mai seguita la sottoscrizione di alcuna convenzione e, a distanza di ormai più di dieci anni dalla sua adozione (con delibera consiliare n. 11/2012 del 20 aprile 2012), non è stato richiesto alcun titolo edilizio né risulta eseguita alcuna opera, essendo di fatto il suddetto piano rimasto lettera morta fino alla sua scadenza.

Come anche di recente ribadito dal giudice d’appello “ La Sezione ha già avuto modo, di recente, di chiarire che « solo dopo la stipula della convenzione urbanistica si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo e, correlativamente, l'area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all'edificazione …», perché «… la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione. …» (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 dicembre 2022 n. 11209). Ciò in quanto «… il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell'approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione …» (Consiglio di Stato, n. 11209/2022 cit.) ” (Cons. di Stato, n. 8412/2024).

Cosicché, nel caso di specie, in mancanza della sottoscrizione della convenzione, è impedito il pieno dispiegamento degli effetti del P.R.P.C. “Sacca dei Moreri” del 2012, ormai scaduto, con la conseguente perdita – anche sotto questo ulteriore profilo - di quell’aspettativa qualificata in capo alla società ricorrente circa il mantenimento delle previgenti scelte pianificatorie generali idonea a limitare e onerare di motivazione le scelte discrezionali pianificatorie.

Costituisce infatti ius receptum che la scadenza del piano particolareggiato determini la riespansione della piena potestà pianificatoria del Comune, sì da escludere che gli originari lottizzanti possano vantare aspettative giuridicamente qualificate (cfr., ex plurimis , Cons. di Stato, n. 10195/2025).

7.8. Occorre infatti puntualizzare, in primis , che – contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente - l’applicazione della proroga prevista dall’art. 30, comma 3 bis , del d.l. n. 69/2013 (come modificato dalla legge di conversione n. 98/2013) anche alla pianificazione presupposta richiede pure sempre che una convenzione sia stata stipulata, condizione che, nella fattispecie, non si era verificata alla data prevista dal d.l. n. 69/2013.

Questo T.A.R. ha già chiarito, con la sentenza n. 425/2020, che “ la norma statale sulla proroga triennale non può che riferirsi a piani efficaci e tali non sono quelli, come nel caso in esame, per i quali non è stata mai sottoscritta la convenzione. Diversamente opinando, si andrebbe contro la stessa ratio della norma che, evidentemente, è quella di favorire una fattiva conclusione di iniziative urbanistico-edilizie in fieri, seppure rallentate nel loro compimento, mentre in casi come questo l’iniziativa non ha avuto nemmeno una nascita. ” (cfr. anche Cons. di Stato, n. 8366/2021).

Né, d’altro canto, allo scopo di affermare la vigenza del P.R.P.C. “Sacca dei Moreri”, può farsi leva sul fatto che il tale piano attuativo sia stato a suo tempo approvato “ ai sensi e per gli effetti dell’art. 25 c. 6 L.R. F.V.G. n. 5/2007 e s.m.i. ” (secondo cui “ I rapporti derivanti dall'attuazione degli interventi previsti dal PAC sono regolati da convenzione tra Comune e proponente, approvata dalla Giunta comunale contestualmente al PAC .”) perché la norma non attribuisce al piano la valenza di convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico stipulato tra le parti) che costituisce, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, certamente un atto negoziale autonomo (Cons. di Stato, n. 7024/2020 e 4027/2016).

Nemmeno, infine, può essere accolto il rilievo che era onere del Comune ritirare in autotutela il P.R.P.C. “Sacca dei Moreri” del 2012 per rimuovere il legittimo affidamento conservato dalla ricorrente. Da un lato, infatti, la prospettazione non è inserita nel ricorso, ma soltanto nelle memorie da ultimo depositate, con la conseguenza che essa è del tutto nuova, quindi inammissibile. Dall’altro lato, la giurisprudenza richiamata dalla ricorrente si riferisce alla diversa ipotesi dell’inadempimento/inerzia imputabile all’Amministrazione che si rifiuta di sottoscrivere la convenzione, evenienza che nel presente caso non risulta essersi realizzata. In ogni caso, il legittimo affidamento nella conservazione della potenzialità edificatoria, come s’è visto, è collegato all’efficacia del P.A.C./P.R.P.C. e non già alla sua formale esistenza; ne consegue che in mancanza della stipula della convenzione accessiva al piano, pur non ritirato in autotutela, la ricorrente non poteva vantare alcun legittimo affidamento.

7.9. Il primo motivo è pertanto complessivamente infondato.

8. Col secondo motivo la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per il mancato accoglimento della sua seconda osservazione con la quale aveva chiesto che fosse “ quantomeno previsto, sulla zona, un esercizio commerciale di media struttura maggiore, ovviamente dotato del relativo parcheggio, come da questa Società già proposto (quando nel novembre 2019 la ricorrente vanamente propose al Comune una variante al P.R.P.C. approvato che consentisse in cambio della destinazione residenziale convenzionata, l’edificazione di un esercizio commerciale di 1400 mq circa e quindi rientrante nella cat.i/2 –“media struttura maggiore” – prevista dall’art.21 L.R.29/2005) ”.

In particolare, la ricorrente sostiene che il Comune di Grado abbia illegittimamente respinto anche questa seconda osservazione, in primo luogo, travisando il contenuto della richiesta (il Comune avrebbe infatti equiparato l’esercizio commerciale di media struttura maggiore a una grande struttura di vendita). Inoltre, l’Amministrazione avrebbe ignorato sia il parere favorevole dell’Ufficio Tecnico sia l’interesse rappresentato dalla società.

In terzo luogo la ricorrente ha dedotto che il rigetto contrasterebbe con la riserva vincolante regionale n. 7e, la quale consentiva l’insediamento di strutture commerciali con superficie inferiore a 1.500 mq. Tale riserva sarebbe stata recepita dal Comune solo in modo apparente, con conseguente illegittimità non solo della variante urbanistica, ma anche degli atti regionali che ne hanno confermato l’esecutività.

8.1. Il motivo è infondato, il che consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di difetto di interesse argomentata dalla difesa comunale (sul rilievo che, in ogni caso, il P.R.P.C. “Sacca dei Moreri” del 2012 è ormai decaduto).

8.2. Il primo profilo di censura è infondato perché, dall’esame della discussione sull’osservazione n. 2, non accolta dal Consiglio comunale, si evidenzia una scelta discrezionale non sindacabile e adeguatamente argomenta, oltre che coerente con le linee di fondo della Variante.

Il rilievo che “ il tessuto commerciale in questo caso di Grado non possa essere appesantito con un ulteriore Ipermercato di 1500 metri quadrati. Preferiamo degli interventi commerciali di quartiere fino a 400 metri perché altrimenti il rischio è quello che il saldo occupazionale potrebbe addirittura essere negativo perché per uno che apre ce ne sarebbe un altro che chiude e in questo momento siamo ben compenetrati in tutto il tessuto urbanistico della città. Se andassimo ad accentrare tutte le risorse in un unico supermercato va da sé che a fronte di una domanda che comunque per quello che riguarda il commerciale è sempre la stessa e non è in aumento, se viene dislocata da un centro all’altro potrebbero non trovare più condizioni di mantenimento altre strutture commerciali che invece sono affermate sul nostro territorio da diversi anni e che erogano anche un servizio importante alla città, anche nei quartieri periferici di Grado ” non è affatto generico o travisato.

La scelta pianificatoria è stata infatti quella di evitare la realizzazione anche di un esercizio commerciale di media struttura maggiore, proprio come quello proposto dalla ricorrente e corrispondente ad un esercizio commerciale con superficie di vendita compresa fra 400 mq e 1500 mq. È, del resto, oramai pacifico in giurisprudenza che, nell'ambito della propria discrezionalità l'Amministrazione comunale, qualora avvii un procedimento teso alla redazione di un nuovo piano regolatore generale, o di una sua variante generale, ha la potestà di ripianificare quelle parti del territorio le cui destinazioni d'uso vigenti non sembrano essere più consone alle nuove scelte.

8.3. Nemmeno giova alla società ricorrente il richiamo all’asserito mancato o apparente adeguamento alle riserve regionali che avevano tutt’altra finalità e non quella, reclamata dalla ricorrente, di consentire la realizzazione di un esercizio commerciale di media struttura maggiore.

La difesa comunale ha ben spiegato che la modifica delle N.T.A. imposta dalla Regione trovava la sua ragion d’essere nel fatto che, per l’area in esame, le N.T.A adottate consentivano l’insediamento di esercizi commerciali al dettaglio di vicinato o esercizi di media struttura minore anche nella forma del “ complesso commerciale come definito dall’art. 2 comma 1 lett. e) della l.r. 29/2005 ” (e cioè “ un insieme di più esercizi sia di vicinato, che di media o grande struttura, insediati in uno o più edifici, funzionalmente o fisicamente integrati tra loro, o che facciano parte di un unico Piano attuativo la cui superficie complessiva di vendita sia superiore a metri quadrati 1.500 … ”).

All’art. 17 delle NTA nel comparto “C” si prevedeva infatti che “ Gli esercizi commerciali al dettaglio potranno essere esercizi di vendita al dettaglio di vicinato o esercizi di media struttura minore, come definiti dalle vigenti norme regionali di settore e che potranno essere realizzati in un complesso commerciale come definito dall’art. 2 comma 1 lett. e) della LR. 29/2005” .

In questo quadro la Regione ha indi opposto la riserva per evitare che, per la via del “ complesso commerciale come definito dall’art. 2 comma 1 lett. e) della LR. 29/2005 ”, si finisse per realizzare anche grandi strutture di vendita in assenza del piano di settore del commercio.

In questo senso è la riserva regionale apposta sul rilievo che “il Comune che intende collocare sul proprio territorio esercizi di vendita di grande struttura deve preventivamente approvare, ai sensi della L.R. 29/2005, un Piano di settore del commercio e, in pendenza di tale adeguamento, la previsione di nuove zone commerciali destinate alla vendita al dettaglio può ritenersi proponibile unicamente a condizione che l’impianto normativo di questa categoria urbanistica escluda l’insediamento di “Grandi struttura di vendita”, ossia degli esercizi al dettaglio con superficie di vendita complessiva superiore a mq 1.500 costituiti come esercizi singoli, centri commerciali al dettaglio o complessi commerciali o outlet. Si rende pertanto necessario apporre la presente Riserva n. 7e, in ordine alla quale alla lettera c. del punto 4 degli Elementi prescrittivi previsti dall’art. 17 delle NTA per gli Isolati 141 e 142, la frase “gli esercizi commerciali al dettaglio potranno essere esercizi di vendita al dettaglio di vicinato o esercizi di media struttura minore, come definiti dalle vigenti norme regionali di settore”, deve essere sostituita dalla seguente: “viene posto esplicito divieto alla realizzazione di “Grandi struttura di vendita”, ossia degli esercizi al dettaglio con superficie di vendita complessiva superiore a mq 1.500 costituiti come esercizi singoli, centri commerciali al dettaglio o complessi commerciali o outlets, in assenza dell’adozione del Piano del commercio previsto dalla L.R. 29/2005 .”.

Ne è conseguita la necessità di puntualizzare, in negativo, che gli eventuali “ complessi commerciali ” consentiti negli isolati in questione non dovranno comunque avere superficie di vendita superiore a 1500 mq, con l’effetto - che è esattamente quello indicato dalla riserva regionale - che anche con l’aggregazione di medie strutture di vendita qualificabile come complesso commerciale non si potranno insediare strutture delle dimensioni delle grandi strutture di vendita.

L’intervento regionale, correttamente recepito, non vuole però ulteriormente comportare che – come sembra sostenere la ricorrente – la riserva avrebbe imposto, in positivo, al Comune di consentire l’insediamento di esercizi commerciali di media struttura maggiore.

Ne consegue l’infondatezza della doglianza.

9. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite, per la particolarità della vertenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

EL US, Primo Referendario, Estensore

Claudia Micelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL US	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO