Pubblicato il 20/12/2025

N. 01472/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00747/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 747 del 2018, proposto da
Costruzioni AR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore HE AR, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Vitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
HE AR, anche in proprio, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Vitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Andria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe De Candia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AN DA, ES DA, CC LO, Vigagima S.r.l., AU CA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 28.3.2018, trasmessa con nota/pec del 4.4.2018 - prot. n. 31661, a firma del Segretario Generale del Comune di Andria, ricevuta in pari data, avente ad oggetto: “ Esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 4676 del 15.09.2014, passata in giudicato, di accoglimento dell’appello n.2172/2013 con il conseguente annullamento della decisione del TAR della Puglia, Bari, Sezione Terza, n. 1933/2012 ”, adottata in via sostitutiva, con le competenze del Consiglio Comunale di Andria, con la quale, in asserita esecuzione del giudicato: - ha rigettato l’istanza di revoca del Piano di Lottizzazione avanzata dai ricorrenti sin dal 10.11.2010; - non ha provveduto sulla subordinata e connessa istanza di annullamento di tutti i permessi di costruire rilasciati in favore di terzi dopo l’approvazione del P.d.L.; - ha ritenuto persistente l’interesse pubblico al mantenimento del P.d.L. stesso e recessivo quello degli istanti;

- ove occorra, della relazione del Funzionario Tecnico del Settore Ufficio di Piano e Pianificazione Strategica del 14.03.2016 – prot. n. 24566 poi confermata dallo stesso Funzionario con nota del 29.06.2016 – prot. n. 57332, della relazione del Capo Servizio S.U.E. del 30.06.2016 –prot. n. 57897, della nota del Dirigente del Settore Ufficio di Piano e Pianificazione Strategica del 14.07.2016 – prot. n. 61805 di trasmissione della proposta di deliberazione al Consiglio Comunale, della stessa proposta di deliberazione che fa propri i contenuti delle succitate note prot. n. 24566/2016 e n. 57332/2016 del Servizio Urbanistica e prot. n. 57897/2016 del Servizio S.U.E., della relazione del Dirigente S.U.E. del 13.04.2017 – prot. n. 32640 e prot. n. 2758 di arrivo presso la Regione Puglia, richiamate e fatte proprie dal Commissario ad acta nella impugnata deliberazione n. 1/2018;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o, comunque, connesso, ancorché allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Andria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. EN NN e uditi per le parti i difensori, avv. Francesco Bruno su delega orale dell’avv. Vitti per la parte ricorrente e l’avv. Giuseppe De Candia per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 4.6.2018 e depositato il 13.6.2018, i ricorrenti, rispettivamente la società ed il suo legale rappresentante, che ha agito anche in proprio, hanno chiesto l’annullamento della deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 28.3.2018, adottata in via sostitutiva con i poteri del Consiglio Comunale di Andria a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4676 del 2014.

1.1. Hanno allegato di essere ciascuno proprietario di alcuni suoli ricadenti nella zona B 3-4-5 del P.R.G. di Andria, già oggetto di un Piano di Lottizzazione approvato nel 1999.

In esecuzione del P.d.L., i ricorrenti hanno stipulato una convenzione in data 03.12.2002, con la quale hanno ceduto parte dei propri terreni (segnatamente, le particelle 3175 e 3176) rispettivamente al Comune di Andria e ad altro lottizzante privato. Hanno poi richiesto ed ottenuto un primo titolo edilizio nel 2003, a seguito del quale hanno costruito un immobile.

A distanza di circa un anno, nel 2004, il Comune ha adottato una Circolare che ha modificato l’interpretazione dell’estensione delle maglie urbanistiche in oggetto; in particolare, il Comune di Andria, che aveva approvato un Piano di Lottizzazione limitato al solo comparto B5 (quello sul quale insistevano i fondi dei ricorrenti), avrebbe trascurato il comparto di minimo intervento individuato dal Piano Particolareggiato di Attuazione ed esteso all’intera maglia. A seguito del mutamento interpretativo indicato quindi, il Comune ha iniziato a rilasciare titoli edilizi diretti in favore dei terzi, anche su quel medesimo territorio, con indici più favorevoli ed ignorando del tutto la pianificazione attuativa precedente, che di fatto vincolava soltanto i ricorrenti.

Questi hanno dunque presentato un’istanza di revoca in autotutela e, a seguito del diniego comunale, hanno promosso un giudizio amministrativo, definito con un rigetto nel merito in primo grado ma con l’accoglimento dell’appello da parte del Consiglio di Stato.

Con la sentenza indicata in epigrafe è stato quindi annullato il provvedimento del Comune, rilevando il difetto di motivazione in ordine alla denunciata disparità di trattamento tra i ricorrenti e gli altri proprietari. A seguito dell’inerzia del Comune è stato nominato un Commissario ad acta, che ha nuovamente respinto l'istanza di revoca nel 2018, confermando la validità del P.d.L..

1.2. La parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità della delibera commissariale per violazione del giudicato ed eccesso di potere per travisamento dei fatti e disparità di trattamento, avendo il Commissario recepito acriticamente le precedenti relazioni degli uffici comunali senza risolvere la sperequazione censurata dal Consiglio di Stato, insistendo su una perimetrazione del comparto smentita dalla stessa prassi comunale successiva al 2004.

Hanno anche dedotto violazione di legge ed illogicità manifesta, per aver ritenuto persistente l’interesse pubblico all'attuazione di un P.d.L. ormai inefficace per decorso del termine decennale di validità, scaduto il 6.12.2009 ai sensi dell'art. 12 della Convenzione, circostanza che avrebbe imposto una presa d'atto della decadenza.

Ancora, con il secondo motivo di ricorso hanno dedotto la violazione dell’art. 10- bis della L. 241 del 1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza prima dell'adozione del provvedimento finale e, infine, con il terzo motivo la nullità o inesistenza dell’atto per difetto di legittimazione del Commissario ad acta , in quanto il funzionario delegato non risultava più in servizio presso la Regione Puglia al momento dell'adozione dell'atto.

2. Si è costituito il Comune di Andria, resistendo al ricorso ed eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione attiva del ricorrente persona fisica per aver ceduto le aree e l'acquiescenza per aver sottoscritto la convenzione e dato parziale esecuzione alla stessa.

Nel merito, ha sostenuto la legittimità dell’operato del Commissario nel ravvisare un preminente interesse pubblico al completamento delle opere di urbanizzazione previste dal P.d.L..

3. All’udienza pubblica del 26 novembre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

4. La domanda è fondata.

5. In via preliminare, deve essere respinta l'eccezione di difetto di legittimazione attiva e di acquiescenza sollevata dalla difesa comunale.

La circostanza che la parte ricorrente abbia sottoscritto la convenzione urbanistica nel 2002 e vi abbia dato parziale esecuzione non preclude la facoltà di far valere, a distanza di anni, l'intervenuta inefficacia del piano per decorso del termine decennale.

L'interesse ad agire, infatti, sorge proprio dal fatto sopravvenuto, ossia dalla nuova interpretazione offerta dalla circolare e dalla circostanza della scadenza del termine massimo di validità stabilito dalla legge, che rende attuale l'esigenza di rimuovere i vincoli pianificatori ormai scaduti e di ridefinire l'assetto del territorio.

Né rileva l'avvenuta cessione di parte delle aree, in quanto permane in capo ai soggetti stipulanti (o ai loro successori) l'interesse qualificato a vedere accertata la decadenza degli obblighi convenzionali non ancora eseguiti, al fine di liberarsi da pretese amministrative fondate su un titolo non più efficace.

5.1 Sempre in via pregiudiziale, va esclusa l’inoppugnabilità degli atti in questione a seguito della mancata e tempestiva proposizione di un giudizio caducatorio avverso la circolare del 2004, che in verità non è lesiva della posizione dei ricorrenti.

La parte si duole piuttosto, della mancata applicazione di quella stessa disciplina di favore anche nei propri confronti, non potendo rinvenirsi alcun ostacolo nella precedente lottizzazione, ormai superata da una nuova e più chiara regolamentazione della maglia.

6. Nel merito, il Collegio osserva anzitutto che la vicenda deve essere esaminata alla luce del principio del c.d. one shot temperato , in forza del quale, a seguito dell'annullamento da parte del Giudice Amministrativo, la P.A. è tenuta a riesaminare l'affare nella sua interezza, consumando il proprio potere.

Nel caso di specie, essendo già intervenuta una sentenza del Consiglio di Stato (n. 4676 del 2014) che aveva censurato l'operato del Comune (seppure per il solo difetto di motivazione), il nuovo arresto procedimentale del Commissario impone al Collegio di valutare la fondatezza della pretesa alla luce dell'intero quadro giuridico emerso, per evitare una defatigante reiterazione di giudizi.

7. Va accolto il primo motivo di ricorso.

7.1. Anzitutto, il Commissario ad acta , chiamato a provvedere sull'istanza del privato in luogo dell'Amministrazione inerte, ha esercitato un potere (valutando la " persistenza dell'interesse pubblico " al mantenimento del piano) in relazione a una fattispecie in cui tale discrezionalità era invero, ormai esaurita.

La censura relativa all'inefficacia sopravvenuta del Piano di Lottizzazione (P.d.L.) riveste infatti carattere assorbente.

È incontestato che l'approvazione del P.d.L. è avvenuta con Delibera C.C. n. 117 del 6 dicembre 1999 e che l'art. 12 della successiva Convenzione urbanistica prevedesse espressamente un termine di durata decennale per l'efficacia dello strumento attuativo.

Ne discende che il Piano di Lottizzazione ha cessato di produrre i suoi effetti vincolanti sin dal 6 dicembre 2009.

Tale decadenza, una volta spirato il termine di efficacia, opera ipso iure , privando il P.d.L. di ogni capacità di vincolare il territorio e di costituire il presupposto per il rilascio di titoli abilitativi successivi. La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che, venuto meno l'effetto conformativo del P.d.L., il regime edificatorio dell'area torni a essere regolato dalle previsioni dirette del Piano Regolatore Generale.

La scadenza del termine comporta l'inefficacia delle previsioni del piano che non abbiano avuto concreta attuazione, facendo venir meno i presupposti dello ius aedificandi convenzionato e il potere espropriativo dell'Amministrazione.

7.2. Ne deriva che il Comune non poteva respingere l'istanza invocando l'interesse pubblico al completamento di un piano giuridicamente inesistente, ma avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto dell'intervenuta decadenza.

Né può condividersi la tesi difensiva dell'Amministrazione secondo cui la parziale attuazione del piano (consistente nella realizzazione di un fabbricato da parte della ricorrente) ne avrebbe impedito la decadenza o ne giustificherebbe l'ultrattività.

La decadenza per decorso del termine colpisce, infatti, tutte le previsioni non ancora attuate, liberando l'area dai vincoli di inedificabilità o di edificazione vincolata preesistenti e imponendo all'Ente una nuova valutazione pianificatoria, ove necessario, oppure la riemersione della disciplina generale già prevista.

7.3. A ciò si aggiunga che il venir meno dell'efficacia del piano attuativo non determina infatti, nel caso di specie, alcun vuoto di disciplina urbanistica che possa giustificare la decisione conservativa del Commissario.

L'area in questione non è rimasta priva di regolamentazione, rientrando nella disciplina generale del P.R.G.: in particolare, proprio la Circolare esplicativa adottata dal Comune nel 2004 ha espressamente previsto per tali zone la possibilità di realizzare interventi edilizi diretti.

Ne consegue che l'impedimento opposto dall'Amministrazione risulta vieppiù illegittimo, in quanto fondato sulla pretesa di attuare uno strumento urbanistico scaduto in un contesto in cui la stessa regolamentazione comunale ammette ormai l'edificazione senza piano preventivo.

8. Risulta altresì fondata la censura relativa all'eccesso di potere per disparità di trattamento e difetto di motivazione.

Anche a voler prescindere dalla decadenza temporale, il diniego opposto dal Commissario non ha fornito alcuna giustificazione plausibile in ordine alla diversa disciplina riservata ai suoli dei ricorrenti rispetto alle aree limitrofe.

È emerso dagli atti, infatti, che per i lotti adiacenti l'Amministrazione ha consentito interventi edilizi diretti, con indici e parametri più favorevoli, senza richiedere la previa approvazione di strumenti attuativi complessi.

La pretesa di imporre ai soli ricorrenti l'onere di completare l'urbanizzazione di un comparto ormai disarticolato, in un contesto territoriale dove l'edificazione diretta è divenuta la regola, palesa un esercizio irragionevole della discrezionalità tecnica, non supportato da un concreto e attuale interesse pubblico che differenzi la posizione dei ricorrenti da quella dei vicini.

9. Occorre infine precisare gli effetti conformativi della presente decisione in ordine all'assetto proprietario dei terreni ed alle opere già realizzate.

L'accertamento, in motivazione, dell'intervenuta decadenza del Piano di Lottizzazione e l'annullamento del provvedimento commissariale non comportano alcun obbligo di retrocessione delle aree a standard già cedute al Comune in esecuzione della convenzione del 2002.

Tali cessioni, infatti, costituiscono adempimenti di un'obbligazione già perfezionata e funzionale alla parte di piano che ha avuto, almeno in parte, legittima esecuzione.

Ciò che è stato legittimamente realizzato (dal privato) e ceduto (al Comune o ad altri lottizzanti) rimane dunque "fatto salvo", essendo la decadenza un istituto che opera ex nunc , rendendo inefficaci le sole previsioni urbanistiche rimaste inattuate e non più sorrette da titolo valido.

D’altra parte, anche la previsione negoziale (art. 4 della convenzione del 2002) ha disposto, con riferimento proprio alle aree cedute al Comune di Andria, 4 che: “ La cessione delle aree di cui al precedente articolo 3 avverrà con formale rinuncia a ogni diritto di retrocessione, qualora per qualsiasi ragione le aree destinate all’edificazione privata non venissero in tutto o in parte utilizzate ”.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento della deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 28.03.2018.

10. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti, in considerazione della particolarità della fattispecie e della natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 28.03.2018.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC AN, Presidente

EN Ieva, Primo Referendario

EN NN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN NN	NC AN

IL SEGRETARIO