Pubblicato il 12/12/2025

N. 22503/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14167/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14167 del 2022, proposto da
LO TE, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-della Determinazione Dirigenziale prot. CA/187833/2022 dell'11.11.2022, notificata in data 14.11.2022, recante cessazione dell'attività di somministrazione abusiva, il tutto a partire dal quindicesimo giorno dalla notificazione;

-ove occorrer possa, del rapporto amministrativo prot. VR/45941 del 5.08.2022;

-ove occorrer possa, della nota prot. CA/146550/2022 del 9.09.2022;

-ove occorrer possa della nota prot. CA/152910/2022;

-ove occorrer possa, per la disapplicazione e/o annullamento dell'art. 5 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 47/2018;

-nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente ai provvedimenti impugnati che possa interpretarsi ostativo al ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 28 novembre 2025 il dott. FR EP RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e pervenuto in Segreteria in data 22.11.2022, TE LO, in qualità di titolare di un’attività di vicinato e laboratorio alimentare in Borgo Pio, impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, la Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale che ordinava la cessazione della menzionata attività di vicinato per esercizio abusivo di somministrazione di alimenti e bevande.

Il ricorrente deduceva la manifesta illegittimità del provvedimento, fondato sull’art. 5 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 47 del 2018, il quale era stato annullato con efficacia erga omnes dal Consiglio di Stato con sentenza n. 141 del 2020, già da oltre due anni.

Sosteneva pertanto che l’Amministrazione avesse erroneamente opposto una disposizione regolamentare non più vigente, privando il provvedimento di ogni substrato normativo.

Nella comunicazione di avvio del procedimento, le contestazioni originarie consistevano nell’eccessiva presenza di tavoli e sedute apparecchiati, nella presenza di servizio assistito e menu, nonché nell’assenza del banco e di posate usa e getta.

Il ricorrente, tuttavia, replicava di aver prontamente adeguato la propria attività alle prescrizioni contenute nell’art. 5 della D.A.C. n. 49 del 2019, pur senza prestare acquiescenza, come documentato da una perizia tecnica.

In particolare, egli evidenziava di aver destinato al consumo sul posto una superficie inferiore al 25% del locale e comunque entro i 50 mq, di aver utilizzato arredi non connotanti un servizio di somministrazione, di aver messo a disposizione tovaglioli, stoviglie e posate per uso autonomo della clientela, di effettuare la consegna dei prodotti al banco senza servizio assistito, e di non disporre di apparecchiature per bevande alla spina o macchine industriali per il caffè.

Sottolineava come, nonostante queste modifiche, l’Amministrazione avesse emesso il provvedimento definitivo basandosi su motivazioni difformi rispetto alla fase istruttoria, continuando a richiamare l’art. 5 della D.A.C. 47/2018, ormai annullato.

Oltre alla violazione del diritto di difesa e del contraddittorio per il mutamento della base giuridica, il ricorrente censurava l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, nonché il travisamento dei fatti.

A suo avviso, la giurisprudenza del Consiglio di Stato e dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva chiarito che il discrimine tra attività di vendita con consumo sul posto e somministrazione risiedeva esclusivamente nella presenza o meno del servizio assistito al tavolo, elemento del tutto assente nella sua organizzazione, dove i clienti prelevavano autonomamente i prodotti al banco.

Affermava inoltre che molte disposizioni dell’art. 5 della D.A.C. 49/2019, pur non essendo state formalmente opposte, costituivano un mero "ricalco" di quelle già annullate e come tali inopponibili, per non consentire all’Amministrazione di eludere il giudicato.

Costituitasi in giudizio in data 7.12.2022, Roma Capitale contrapponeva alle spiegate argomentazioni ricorsuali la piena legittimità del provvedimento e l’infondatezza del proposto gravame.

L’Amministrazione sosteneva di aver correttamente applicato la normativa, rilevando come i sopralluoghi della Polizia Locale avessero più volte accertato la concreta sussistenza di un’attività di somministrazione, caratterizzata da un’organizzazione funzionale assimilabile a un locale di ristorazione.

Pertanto, secondo Roma Capitale, l’attività del ricorrente eccedeva i limiti consentiti per gli esercizi di vicinato, integrando pienamente gli estremi della somministrazione abusiva.

Con ordinanza cautelare n. 7740 del 20.12.2022 il Tribunale Amministrativo Regionale, pur respingendo formalmente l’istanza, svolgeva le seguenti precisazioni: “ Considerato che ad una sommaria valutazione, tipica della presente fase, istanza cautelare non possa essere accolta, difettando il necessario requisito del periculum;

Rilevato, invero, che il provvedimento gravato si limita ad inibire l’attività di somministrazione abusivamente intrapresa (da intendersi, in sostanza, come attività tipica di un comune ristorante), mentre è salva la facoltà di esercitare l’attività per cui la ricorrente stessa è autorizzata, con le modalità e nei limiti (anche di superficie e di ingombro) previsti dalla normativa di settore;

Considerato, pertanto, che gli avventori del locale ben possono effettuare il consumo di cibi sul posto, ritirandoli direttamente al banco, secondo quanto stabilito dall’art. 5 della D.A.C. 49/19, e che non sussiste alcun divieto per la ricorrente di utilizzare arredi “abbinabili” negli spazi dedicati – purché tali arredi non connotino “un’organizzazione strutturale e funzionale del servizio comprovante l’esercizio di somministrazione alimenti e bevande” (vale a dire, si ripete, l’esercizio di un comune ristorante) –, così come non sussiste alcun divieto di mettere a disposizione della clientela “tovaglioli, stoviglierie e posate [non necessariamente monouso] per un loro uso autonomo e diretto senza alcun tipo di assistenza da parte di personale” (cfr. i vari punti di cui all’art. 5 citato, comma 2), né di impiegare personale per la pulizia dei tavoli;

Ritenuto, per quanto sopra, che la ricorrente può continuare a svolgere l’attività cui è autorizzata nei termini descritti, poiché non vietate dal provvedimento avversato né dalla normativa di settore, e che pertanto l’istanza cautelare debba essere respinta; ”.

Nella memoria conclusiva pervenuta in Segreteria in data 23.10.2025, il ricorrente insisteva per l’accoglimento del ricorso, precisando che, sebbene in sede cautelare non fosse stata concessa la sospensiva, il T.A.R. aveva comunque delineato i confini entro i quali l’attività poteva considerarsi lecita, confini che egli affermava di aver rispettato.

Ribadiva le argomentazioni svolte e concludeva evidenziando che il provvedimento impugnato si era limitato a descrivere una situazione di fatto senza individuare alcuna violazione di precise disposizioni vigenti, dimostrando la piena ottemperanza alle prescrizioni dell’art. 5 della D.A.C. 49/2019 e la manifesta infondatezza della contestazione di somministrazione abusiva.

All’udienza straordinaria del 28.11.2025 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è fondato nel merito e, pertanto, può essere accolto.

La Determinazione Dirigenziale prot. CA/187833/2022 fonda la propria legittimità sulla violazione dell’art. 5 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 47/2018, norma che risulta però già annullata con efficacia erga omnes dal Consiglio di Stato con sentenza n. 141/2020, come altresì attestato in atti.

L’Amministrazione ha quindi opposto al ricorrente una disposizione regolamentare priva di vigore, ponendo in essere un vizio di illegittimità originaria che si è ripercosso sull’intero provvedimento, il quale viene così a mancare di un necessario presupposto costitutivo e normativo.

La stessa Amministrazione, nella propria memoria difensiva, non contesta l’avvenuto annullamento della norma ma tenta di distinguere la fattispecie, argomentazione che appare debole se confrontata con il tenore della sentenza del Consiglio di Stato la quale ha statuito principi di carattere generale sulla distinzione tra attività di vendita con consumo sul posto e attività di somministrazione.

Tali principi affermano che il discrimine tra le due attività risiede esclusivamente nella presenza o meno di un servizio assistito al tavolo, come chiaramente espresso nella sentenza richiamata e come ribadito nella memoria del ricorrente.

Orbene, dalla documentazione prodotta dal ricorrente, in particolare dalla perizia allegata, emerge in modo incontrovertibile che l’attività da lui svolta non prevede alcun servizio di assistenza al tavolo, ma si concretizza in una vendita al bancone con ritiro diretto dei prodotti da parte del cliente e successivo consumo autonomo presso tavoli e sedie messi a disposizione.

La descrizione fattuale contenuta nei verbali della polizia municipale, richiamata dalla controparte, non individua elementi tali da configurare un servizio al tavolo, limitandosi a constatare la presenza di arredi e di stoviglie, elementi considerati irrilevanti ai fini della qualificazione come somministrazione dalla giurisprudenza citata.

La memoria di Roma Capitale, nel tentativo di sostenere la sussistenza del servizio assistito, si richiama a una presunta organizzazione funzionale assimilabile a un locale ristorante, ma tale asserzione non è corroborata da alcun elemento concreto che vada oltre la mera disposizione degli arredi, elemento dichiarato neutro dalla sentenza del Consiglio di Stato, oltre che di per sé palesemente non univoco già nella sua stessa configurazione in fatto.

Inoltre, il ricorrente ha evidenziato, sempre attraverso la perizia, di aver ottemperato a tutte le prescrizioni contenute nell’art. 5 della successiva D.A.C. 49/2019, norma che l’Amministrazione non ha opposto ma che il ricorrente ha ugualmente rispettato in via cautelativa.

Il provvedimento impugnato, pertanto, oltre a fondarsi su una norma annullata, descrive una situazione di fatto che, anche qualora si volesse far riferimento alla disciplina vigente, non appare in alcun modo contraria alla legge o, comunque, univocamente leggibile nel senso di una violazione rilevante alla disciplina di settore.

A tutto ciò si aggiunga il profilo dell’intervenuta violazione del contraddittorio endoprocedimentale, poiché le motivazioni del provvedimento definitivo differiscono da quelle della comunicazione di avvio, avendo l’Amministrazione opposto unicamente l’art. 5 della D.A.C. 47/2018 senza più fare riferimento alle specifiche contestazioni iniziali, relative a numero di tavoli o presenza di menu.

Una simile difformità avrebbe dovuto determinare un’integrazione del contraddittorio già nella fase endoprocedimentale, consentendo al ricorrente di difendersi sulla base della nuova e diversa contestazione, il che non è avvenuto, configurando un ulteriore vizio di illegittimità procedimentale.

Ne consegue l’accoglimento del ricorso per fondatezza delle censure di merito in esso svolte.

Da ultimo, tenuto conto delle oggettive peculiarità ed ambiguità in fatto della vicenda in esame, le spese di lite possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sezione II Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FR EP RE, Presidente FF, Estensore

Luca Biffaro, Referendario

Caterina Luperto, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

FR EP RE

IL SEGRETARIO