Pubblicato il 27/01/2026

N. 00121/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03378/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3378 del 2025, proposto da
Federazione Cimo - Fesmed, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Faletti e Maria Novella Faletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avvocati Giulietta Magliona, Giulia Ciarcià, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione 23.9.2025 n. 117-20078 del Consiglio regionale del Piemonte, pubblicata sul B.U.R.P. il 29.9.2025, avente ad oggetto “Approvazione delle linee guida regionali in materia di libera professione intramuraria della dirigenza Area Sanità per la definizione o l'aggiornamento del regolamento aziendale ALPI. Approvazione dello schema di regolamento tipo Alpi”;

- del regolamento aziendale dell'attività libero professionale intramuraria allegato alla deliberazione;

- della deliberazione 29.12.2023 n. 11-8042 della Giunta regionale, nella parte in cui approva lo schema di regolamento tipo “in attuazione della legge 120/07”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 il dott. SA NE;

Verificata l’integrità del contraddittorio ed avvisate le parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Brevemente i fatti.

La legge regionale n. 11 del 2025 (“Misure per garantire modalità uniformi di esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria sul territorio regionale”) ha stabilito, all’art. 3, che “il Consiglio regionale, con propria deliberazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, adotta: a) le linee guida per lo svolgimento dell'ALPI da parte della dirigenza medica, veterinaria e dei dirigenti del ruolo sanitario, nel rispetto dell'autonomia delle aziende del servizio sanitario regionale, degli IRCSS e delle fondazioni IRCSS di cui alla legge regionale 3/2024; b) lo schema del regolamento tipo per l'esercizio dell'ALPI (..)”. L’art. 4 della legge regionale ha previsto che “i direttori generali degli enti di cui all'articolo 2, entro trenta giorni dall'approvazione della delibera del Consiglio regionale di cui all'articolo 3, adottano o aggiornano i regolamenti per l'esercizio dell'ALPI, nel rispetto dello schema di regolamento di cui all'articolo 3, comma 1”.

La mancata adozione o aggiornamento del regolamento entro il termine previsto comporta, previa diffida ad adempiere da parte della Giunta regionale, la decurtazione della retribuzione di risultato e la responsabilità disciplinare dei direttori delle Aziende sanitarie e degli Istituti, fatto salvo il potere sostitutivo che la Giunta regionale può esercitare con la nomina di un commissario ad acta.

L’organizzazione ricorrente afferma di rappresentare, nella Regione Piemonte, la Federazione CIMO - Fesmed, sindacato della dirigenza sanitaria del servizio sanitario nazionale, firmatario dei contratti collettivi nazionali afferenti all’area della dirigenza. La CIMO - Fesmed afferma altresì di essere un’organizzazione sindacale rappresentativa dell’area dirigenziale della sanità nella Regione Piemonte.

Impugna la deliberazione 23 settembre 2025 n. 117-20078 del Consiglio regionale del Piemonte, pubblicata sul B.U.R.P. del 29 settembre 2025, avente ad oggetto “Approvazione delle linee guida regionali in materia di libera professione intramuraria della dirigenza Area Sanità per la definizione o l’aggiornamento del regolamento aziendale ALPI. Approvazione dello schema di regolamento tipo ALPI”.

In sintesi, deduce la violazione dell’art. 1, quarto e settimo comma, della legge n. 120 del 2007, la violazione degli artt. 7, 9 e 88 del C.C.N.L. 23 gennaio 2024 dell’Area Sanità, l’incompetenza, l’eccesso di potere per sviamento e difetto d’istruttoria; in subordine, l’illegittimità costituzionale della legge regionale del Piemonte n. 11 del 2025, in relazione agli artt. 39 e 117 della Costituzione.

Si è costituita la Regione Piemonte, eccependo il difetto di giurisdizione e, in subordine, l’inammissibilità del ricorso, chiedendone in ogni caso il rigetto nel merito.

Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2026, verificata l’integrità del contraddittorio ed avvisate le parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., la causa è passata in decisione.

Deve essere accolta l’eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dalla difesa della Regione.

Come è noto, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendo aversi riguardo, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio, con riferimento ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass. Civ., Sez. Un., n. 20350 del 2018; Id., Sez. Un., n. 25578 del 2020; Id., Sez. Un. n. 13492 del 2021).

Il dirigente medico, assunto a tempo indeterminato in regime di esclusività, è titolare di un diritto soggettivo allo svolgimento dell’attività libero professionale intramuraria, nel rispetto delle condizioni previste dalla legge e dalla contrattazione collettiva.

Da ultimo, la legge n. 120 del 2007 ha fatto carico alle Regioni di predisporre le strutture necessarie per consentire al personale medico lo svolgimento dell'attività intramuraria, consentendo, in mancanza e nelle more della loro realizzazione o individuazione, di reperire spazi sostitutivi in strutture non accreditate, ovvero di utilizzare, previa autorizzazione, studi professionali privati; la legge ha, inoltre, stabilito che le Regioni debbano garantire, attraverso proprie linee guida, che le Aziende sanitarie locali, le Aziende ospedaliere, i Policlinici universitari a gestione diretta e gli IRCCS di diritto pubblico gestiscano, con integrale responsabilità propria, l’attività libero-professionale intramuraria, al fine di assicurarne il corretto esercizio, ed ha individuato le modalità con cui tale finalità deve essere assicurata.

Su tale presupposto, la giurisprudenza ha affermato che “Il dirigente medico assunto a tempo indeterminato in regime di esclusività è titolare di un diritto soggettivo allo svolgimento dell'attività libero professionale intramuraria, nel rispetto delle condizioni previste dalla legge e dalla contrattazione collettiva. Grava, pertanto, sull'Azienda sanitaria l'obbligo di adottare tempestivamente tutte le iniziative necessarie per consentire la realizzazione delle condizioni al cui verificarsi l'esercizio dell'attività medesima è subordinato. L’inadempimento dell'Azienda e l'ingiustificato ritardo legittimano il dirigente medico a chiedere il risarcimento del danno” (Cass. Civ., Sez. Lav., n. 35056 del 2023).

La normativa statale e le leggi regionali configurano un vero e proprio diritto contrattuale all'esercizio dell'attività libero professionale intra moenia, che spetta ai dirigenti medici delle Aziende sanitarie pubbliche, sia pure in un quadro di regolazione fissato dai direttori generali delle Aziende, in sintonia con la disciplina contrattuale collettiva.

Deve rammentarsi che la giurisprudenza del tutto prevalente, in relazione alle controversie sugli atti di macro-organizzazione adottati dalle Aziende sanitarie, ha ripetutamente affermato che “(…) se di regola la loro cognizione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto nell'emanazione di atti organizzativi di carattere generale la pubblica amministrazione esercita un potere di natura autoritativa e non gestionale (…), diversa è la disciplina legislativa dell'attività organizzativa del servizio sanitario nazionale, poiché, a norma dell'art. 3 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, le Aziende sanitarie locali hanno autonomia imprenditoriale, disciplinano la loro organizzazione ed il loro funzionamento con atto aziendale di diritto privato ed agiscono mediante atti di diritto privato, con conseguente devoluzione della cognizione degli stessi alla giurisdizione del giudice ordinario” (TAR Lazio, Sez. III-quater, n. 6905 del 2023; TAR Campania, Napoli, Sez. V, n. 31 del 2023).

Qualora vengano in rilievo misure organizzative, regole o prescrizioni contenute nelle linee guida regionali e negli atti aziendali, quali “atti amministrativi presupposti”, il giudice ordinario può disporne la disapplicazione “se illegittimi”, come previsto dall’art. 63, primo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Ne consegue che l’impugnativa della deliberazione regionale n. 117-20078 del 2025, con cui sono state approvate le linee guida in materia di libera professione intramuraria della dirigenza medica, sebbene volta all’annullamento di un atto d’indirizzo a contenuto generale, non rientra nell’orbita della giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, in quanto la federazione ricorrente agisce a tutela dei diritti contrattuali dei propri iscritti e, al contempo, delle proprie prerogative sindacali, nel quadro della disciplina della contrattazione collettiva, in specie dell’art. 88 del C.C.N.L. 23 gennaio 2024 dell’Area Sanità.

D’altronde, l’art. 63, terzo comma, del d. lgs. n. 165 del 2001 ha disciplinato la materia delle relazioni sindacali nel pubblico impiego, riportandola nell’ambito della giurisdizione ordinaria, prevedendo che sono devolute al giudice del lavoro anche le controversie relative a comportamenti antisindacali delle Amministrazioni, ai sensi dell’art. 28 dello Statuto dei lavoratori, nonché le controversie promosse dalle organizzazioni sindacali, dall’ARAN o dalle Amministrazioni stesse, relative alle procedure di contrattazione collettiva. Nell'ambito dei rapporti con le organizzazioni sindacali e, pertanto, nelle relazioni sindacali, l’Azienda sanitaria è priva di qualsivoglia potere autoritativo, mentre le organizzazioni sindacali sono titolari di veri e propri diritti di libertà e di attività, non degradabili ad interessi legittimi, non potendosi configurare la possibilità di una valutazione discrezionale riservata in questa materia all'Amministrazione (così, tra molte: Cons. Stato, Sez. III, n. 3953 del 2020; TAR Lazio, Sez. I-ter, n. 13018 del 2022; Id., Sez. IV-ter, n. 3748 del 2024; Id., sez. IV-ter, n. 10534 del 2025).

Nella specie, la ricorrente lamenta che la Regione Piemonte le avrebbe negato la partecipazione al procedimento di elaborazione delle linee guida e dei criteri generali per l’esercizio della libera professione. Pur impugnando una delibera del Consiglio regionale, la ricorrente censura, nella sostanza, la violazione dei diritti di partecipazione sindacale, ossia la mancata preventiva consultazione al livello regionale ed al livello aziendale. Anche per tale profilo, viene dedotta una lesione di prerogative sindacali, attraverso la rivendicazione del diritto della ricorrente a partecipare al confronto regionale secondo l’art. 88 del C.C.N.L. di comparto, che compete alla giurisdizione del giudice ordinario.

In conclusione, il giudizio va definito dichiarando il difetto di giurisdizione di questo Tribunale, con rinvio della causa al giudice ordinario, ai sensi e con gli effetti dell’art. 11 cod. proc. amm.; con compensazione delle spese processuali, tenuto conto della decisione in rito e della possibilità di riassumere la causa dinanzi al giudice competente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso in epigrafe, con rinvio della causa al giudice ordinario, ai sensi e con gli effetti dell’art. 11 cod. proc. amm.;

compensa le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU EL, Presidente

SA NE, Consigliere, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA NE	LU EL

IL SEGRETARIO