Pubblicato il 27/04/2026

N. 00485/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00167/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 167 del 2017, proposto da
Ellecom S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bossoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Formia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Di Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Formia, piazza Municipio, 1;

per l'accertamento dell'illegittimità' della condotta tenuta dall'intimata amministrazione comunale nel procedimento promosso ex art. 21 nonies legge 241/90

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Formia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 la dott.ssa AT UR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IT

1. La ricorrente, società Ellecom s.r.l., ha agito per l’accertamento dell’illegittimità della condotta tenuta dal Comune di Formia con l’adozione nel provvedimento n. 40 del 17 ottobre 2016, ai sensi dell’art. 21 nonies , l. n. 241/90 e per il risarcimento del danno cagionatole in ragione di tale condotta che ha quantificato in euro 294.000,00, oltre interessi e rivalutazione monetaria o, in subordine, per la pronuncia di una sentenza recante i criteri per la sua liquidazione.

1.1. Ha premesso che il Comune di Formia, con determinazione n. 24 del 04 febbraio 2015, l’aveva autorizzata alla localizzazione per l'installazione di impianti di telecomunicazione elettriche in tecnologia digitale WIMAX su aree comunali in località Castellonorato e Monte di Mola, assegnando per un periodo di nove anni tali aree alla ricorrente, con sottoscrizione di apposita convenzione inserita quale parte integrante e sostanziale alla determinazione medesima. La ricorrente ha ottenuto le autorizzazioni e iniziato i lavori (consistenti nella realizzazione delle opere di scavo ed installazione delle armature propedeutiche per la edificazione basamento di cemento e per l'ancoraggio del traliccio con acquisto del materiale occorrente e pagamento dei professionisti), sostenendo un esborso economico. L’amministrazione, con ordinanza contingibile ed urgente n. 12 del 26 febbraio 2016, ha sospeso i lavori; la ricorrente ha impugnato tale decisione con ricorso rubricato al n. r.g. 311/2016; nell’ambito di tale contenzioso la ricorrente ha rinunciato alla richiesta cautelare in quanto l’amministrazione aveva avviato il procedimento per l’annullamento in autotutela della concessione. Successivamente, il Comune di Formia ha emesso l'ordinanza n. 24791 dell’8 giugno 2016 con cui ha revocato l'ordinanza sindacale n. 12 del 15 maggio 2013, l’ordinanza n. 178/2016, con cui ordinava la sospensione dei lavori, e la nota n. 44830 del 17 ottobre 2016 di annullamento in autotutela della concessione. La ricorrente ha notificato un atto di diffida al Comune, domandando un indennizzo di euro 150.000.

1.2. La ricorrente ha poi proposto il presente ricorso, domandando il risarcimento del danno cagionatole.

1.2.1. In particolare, la ricorrente ha ritenuto che la condotta dell’amministrazione sia stata ingiusta in quanto:

- le parti avevano stipulato una convenzione che rispondeva all’interesse pubblico di consentire la realizzazione di una rete WIFI che avrebbe consentito la connessione dell’intero territorio comunale, pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto recedere dall’accordo ai sensi dell’art. 11, l. n. 241/90, non potendo esercitare il potere di annullamento in conformità a quanto previsto all'art.9 nella suddetta convenzione che disponeva che “ Il recesso da parte della concedente può essere esercitato solamente nel pieno rispetto dell'art.27 della L. 392/78 o per sopraggiunte esigenze di pubblica utilità (...) ”;

- l’autotutela è stata esercitata in violazione dell’art. 21 nonies l. n. 241/90: la motivazione, infatti, era erronea in quanto: i) la convenzione non prevedeva un esercizio diretto degli impianti ma solo la loro localizzazione, non essendo state violate le regole dell’evidenza pubblica; ii) la ricorrente aveva comunicato all’ARPA Lazio la realizzazione dell’impianto, ai sensi dell’art. 35, co. 4, l. n. 111/2011; iii) era stata chiesta l’autorizzazione per l’esecuzione dei lavori nell’area sottoposta a vincolo idrogeologico; iv) l’annullamento è stato adottato in violazione del termine di diciotto mesi previsto dalla legge e senza indicazione dell’interesse pubblico perseguito.

1.2.2. Quanto al danno patito dalla ricorrente ha allegato:

- il danno emergente consistente nelle spese e nei costi sostenuti a seguito dell'avvenuta stipula della convenzione, con l’avvio dei lavori (Euro 10.000,00 per costi di progettazione sito; Euro 30.000,00 per costi delle opere civili per la realizzazione del cavidotto ENEL, realizzazione strada accesso al sito, scavi per plinto traliccio; Euro 11.000,00 per costi acquisto traliccio; Euro 12.500,00 per costi di sopralluoghi tecnici sul sito e/o disbrigo pratiche presso la sede comunale. Tragitto Latina-Formia A/R + 1 gg di un tecnico. Complessivamente Euro 500,00 giornaliere x 25gg; Euro 3.000,00 per costi di progettazione traliccio centralizzato da 25 mt 3; Euro 19.500,00 per spese legali sostenute; Euro 10.000,00 per spese relative all'acquisto del palo da 18 mt per conto protezione civile VER/FORMIA) - inoltre ha domandato risarcirsi il danno di euro 54.000,00 per mancato introito dei canoni di locazione per il sito non realizzato da parte di NK (stimato in circa Euro 6.000,00 /annui x 9 anni), il tutto per un importo approssimativo di circa Euro 150.000,00,

- il lucro cessante, in ragione della mancata stipula con la società LI S.p.A. di un contratto per la locazione per un periodo di 12 anni, con canone annuo pari ad Euro 6.000,00 per ciascuna area e quindi per un totale di Euro 144.000,00, contratto non concluso in ragione dell’annullamento della convenzione.

Pertanto, il danno patito sarebbe stato pari ad euro 294.000,00, oltre interessi e rivalutazione.

Ha poi osservato che il danno sarebbe stato risarcibile in termini di perdita di chance di conseguire un risultato utile.

1.2.3. Quanto all’elemento soggettivo ha evidenziato che il Comune avrebbe tenuto “ una condotta inescusabile per non aver diligentemente operato la ponderazione degli interessi in gioco durante ed in conclusione della stipula della convenzione originaria. Ciò avrebbe evitato alla EL RL di assumere impegni contrattuali con altre società (la LI SpA) e di anticipare spese per l'acquisto dei materiali, consentendo alla ricorrente di riprogrammare e diversamente orientare strategie ed investimenti aziendali ” (cfr. pag. 18 del ricorso).

Ha quindi concluso per l’accoglimento del ricorso e delle domande ivi spiegate, previa istruttoria e nomina di un CTU se ritenuto necessario.

1.3. Il Comune di Formia si è costituito genericamente, depositando una relazione, in cui ha rilevato che l’annullamento era stato disposto in ragione della mancata pattuizione di un corrispettivo per la concessione delle aree e dell’assenza di un procedimento di evidenza pubblica. Ha poi aggiunto che il danno era stato soltanto allegato in maniera sommaria.

1.4. Il difensore della società ricorrente ha rinunciato al mandato è stato sostituito dall’Avv. Bossoli, con memoria depositata il 15 luglio 2020 in cui ha rilevato la pendenza di un contenzioso correlato recante r.g.n. 311/2016 chiedendone la riunione o la trattazione congiunta.

1.5. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato, tenutasi da remoto il 28 febbraio 2026, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

2. Preliminarmente, deve essere decisa l’istanza di riunione al fascicolo recante r.g.n. 311/2016 presentata da parte ricorrente.

L’istanza deve essere rigettata, tenuto conto che il procedimento cui si domanda la riunione è stato trattato congiuntamente nella stessa udienza, circostanza che ha fatto venire meno le esigenze sottese alla richiesta, consistenti nella necessità di evitare che si verifichino contrasti di giudicati, nonché nell'esigenza di rispettare il principio dell'economia processuale, senza operare alcuna deroga ai criteri della competenza.

Inoltre, il collegio osserva che la decisione circa la riunione delle cause è lasciata alla valutazione discrezionale del giudice e non costituisce un obbligo del giudicante (cfr. Cons. Stato n. 4647/2018).

3. La domanda è infondata e va respinta per le ragioni di seguito esposte.

4. Occorre premettere, innanzitutto che, sulla base dei i consolidati principi giurisprudenziali in materia di risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo, la responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle funzioni pubbliche per quanto presenti caratteristiche peculiari rispetto all'illecito civile, va sempre ricondotta nell'alveo della responsabilità extracontrattuale di cui all'art. 2043, cod. civ., almeno per quanto riguarda l'identificazione dei suoi elementi costituivi: danno ingiusto, comportamento doloso o colposo, nesso di causalità tra azione ed evento (cfr. tra le tante, Consiglio di Stato, Ad. plen. 23 aprile 2021, n. 7; Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2023; n. 4050; id. 4 luglio 2022, n. 5554; Cass. civ., SS.UU., 22 luglio 1999, n. 500).

In secondo luogo, è stato precisato che il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo quale dato obiettivo dell'illegittimità dell'azione amministrativa (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 3 giugno 2022, n. 4536) ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) dovendo il danneggiato dare la prova, ai sensi dell'art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda, sia di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia, successivamente, quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (cfr. Cons. St., sez. V, n. 4050/2023 cit.).

Ciò posto, va richiamato l’art. 30, comma 3, c.p.a., che prescrive, nella seconda parte - quale applicazione del disposto dell’art. 1227, co.1 e 2, c.c. - che “ Nel determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti e, comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’esperimento dei mezzi di tutela previsti ”.

Sul punto la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 3 del 2011):

- la regola della non risarcibilità dei danni evitabili con l'impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento, sancita dall'art. 30, comma 3, c.p.a., è ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un'interpretazione evolutiva del capoverso dell'articolo 1227 cit.; il comma 2 del suddetto articolo, operando sui criteri di determinazione del danno-conseguenza ex art. 1223 c.c., introduce un giudizio basato sulla cd. causalità ipotetica, in forza della quale non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse serbato il comportamento collaborativo cui è tenuto, secondo correttezza; sul piano teleologico, la prescrizione, espressione del più generale principio di correttezza nei rapporti bilaterali, mira a prevenire comportamenti opportunistici e, in definitiva, l'abuso dello strumento processuale;

- ai sensi dell’art. 1227, co. 2, c.c., il creditore è gravato non soltanto dall’obbligo negativo di astenersi dall'aggravare il danno, ma anche da un obbligo positivo volto a tenere le condotte positive, esigibili, utili, possibili, rivolte a evitare o ridurre il danno; tale orientamento si fonda su una lettura dell’art. 1227, comma 2, alla luce delle clausole generali di buona fede e correttezza di cui agli artt. 1175 e 1375, c.c., e, soprattutto, del principio di solidarietà sociale sancito dall'art. 2 Cost.;

- anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire comportamenti apprezzabili ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica di cui si è detto, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno;

- di conseguenza, la mancata impugnazione di un provvedimento amministrativo può essere ritenuta una condotta contraria a buona fede nell'ipotesi in cui si appuri che una tempestiva reazione, anche grazie alla contestuale attivazione della tutela cautelare, avrebbe plausibilmente (ossia più probabilmente che non) evitato, in tutto o in parte il danno, così integrando la sua omissione la violazione dell'obbligo di cooperazione, che spezza il nesso causale e, per l'effetto, impedisce il risarcimento del danno evitabile; detta omissione, apprezzata congiuntamente alla successiva proposizione di una domanda tesa al risarcimento di un danno che la tempestiva azione di annullamento accompagnata dalla contestuale domanda di tutela cautelare avrebbe scongiurato, rende configurabile un comportamento complessivo di tipo opportunistico che viola il canone della buona fede e, quindi, in forza del principio di auto-responsabilità cristallizzato dall'art. 1227, comma 2, c.c., implica la non risarcibilità del danno evitabile.

5. Ciò posto, deve rilevarsi che è incontestato in punto di fatto che i lavori in oggetto erano già volontariamente fermi al momento dell’emanazione del provvedimento impugnato nel procedimento r.g.n. 311/2016 nell’ambito del quale è stata spiegata anche domanda risarcitoria in quella sede scrutinata.

Con il presente giudizio la parte ricorrente ha domandato il risarcimento del danno cagionatole dalla determinazione n. 40/2016 che, tuttavia, non è stata oggetto di impugnazione.

Il danno asseritamente patito per aver la ricorrente sostenuto esborsi economici per l’avvio delle operazioni di sfruttamento dell’area, quindi, va quindi causalmente correlato all’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente n. 12/2016 con cui, di fatto, le operazioni sono state bloccate e nell’ambito del quale i danni potranno essere eventualmente riconosciuti, non potendo, essere in questa sede liquidati, determinandosi altrimenti un’indebita duplicazione delle medesime voci risarcitorie.

6. Per altro verso, di tali considerazioni deve tenersi conto anche nel vaglio della domanda risarcitoria proposta nel presente giudizio in termini di lucro cessante, tenuto conto che: che la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda di sospensione cautelare dell'esecutività del provvedimento impugnato nell’ambito del giudizio r.g.n. 311/2016, non sollecitandone neppure la definizione; in seguito ha lasciato inutilmente decorrere il termine decadenziale per l’impugnazione della determinazione n. 40/2016, limitandosi a proporre domanda per il risarcimento del danno asseritamente patito, violando il dovere di diligenza sancito dall'art. 1227, co. 2, c.c. recepito dall'art. 30, co. 3, c.p.a. (T.A.R. Sicilia Palermo, III, 13 dicembre 2019, n. 2886; id. 8 ottobre 2019, n. 2318).

Omettendo l’impugnazione di tale ultimo provvedimento - che ha definitivamente concluso la vicenda in senso sfavorevole alle sue prospettive di guadagno - si è, di fatto, preclusa ogni possibilità di conseguire la chance di sfruttamento dell’area, mediante la conclusione del contratto con la società NK S.p.A. (in termini si veda Tar Campania, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6213).

7. In definitiva il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RT AR CC, Presidente

Valerio Torano, Primo Referendario

AT UR, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
AT UR	RT AR CC

IL SEGRETARIO