Pubblicato il 21/04/2026

N. 00162/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00442/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 442 del 2024, proposto da AD Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Marcucci e Federica Rancani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del diniego opposto dal Comune di Terni all’installazione del cartello pubblicitario in viale dello Stadio notificato al ricorrente in data 25 giugno 2024;

nonché per l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere all’emanazione di un Piano delle affissioni e all’emanazione di un bando pubblico per la concessione di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari di proprietà privata nonché per la condanna all’esatto adempimento dei predetti obblighi da parte dell’Amministrazione resistente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa DA RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. La AD Service s.r.l., società che opera nell’ambito della promozione pubblicitaria mediante affissione di cartelli e impianti pubblicitari, inoltrava al Comune di Terni in data 17 aprile 2024 una richiesta di autorizzazione per l’istallazione di un cartello pubblicitario lungo viale dello Stadio.

Con nota inviata a mezzo pec il 30 maggio 2024 (prot. uscita n. 0092449 del 30 maggio 2024) il Comune comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; in particolare si evidenziava che la richiesta « non è stata ritenuta meritevole di approvazione in quanto in contrasto con l’art. 10 c. 8 del Regolamento Comunale per la Disciplina della Pubblicità approvato con D.C.C. 166/2013 (non è ammessa la collocazione di cartelli e di altri messaggi pubblicitari su aree aperte al pubblico) ».

Con osservazioni del 7 giugno 2024 l’istante rappresentava, tra l’altro, l’inerzia del Comune di Terni nell’emanare un Piano generale degli impianti pubblicitari e nell’avviare procedure di evidenza pubblica per la concessione di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari ed invitando la stessa Amministrazione ad accogliere le istanze nonché a porre in essere tutti gli adempimenti necessari per l’indizione di procedure ad evidenza pubblica per la concessione di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari.

Con il gravato provvedimento prot. 0107539 del 24 giugno 2024 (notificato a mezzo pec il successivo 25 giugno) l’Amministrazione comunale confermava che l’istanza « non è stata ritenuta meritevole di approvazione in quanto in contrasto con l’art. 10, c. 8 del Regolamento Comunale per la Disciplina della Pubblicità approvato con D.C.C. 166/2013 (non è ammessa la collocazione di cartelli e di altri messaggi pubblicitari su aree aperte al pubblico). Pertanto la domanda deve ritenersi respinta ».

2. Con il ricorso in epigrafe, la AD Service s.r.l. ha agito per l’annullamento del citato provvedimento di diniego nonché per l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere all’emanazione di un Piano delle affissioni e all’emanazione di un bando pubblico per la concessione di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari di proprietà privata e per la condanna della stessa all’esatto adempimento dei predetti obblighi.

In diritto, la ricorrente ha articolato due motivi in diritto riassumibili come segue.

i. Violazione degli artt. 41, 97 e 3 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento comunale per la disciplina della pubblicità e delle affissioni e per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, approvato con D.C.C. n. 166 del 2013; violazione della direttiva 2006/123/CE; violazione degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241 del 1990; eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto di motivazione, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e ingiustizia manifesta.

La parte ricorrente ha lamentato, in primo luogo, la disparità di trattamento in quanto, pur in assenza del Piano delle affissioni, risulterebbe fattualmente che l’Amministrazione comunale abbia concesso l’installazione di cartelli pubblicitari (anche non afferenti al pubblico servizio) su aree aperte al pubblico.

Inoltre, ad avviso di parte ricorrente, la reale motivazione sottesa al mancato accoglimento della istanza presentata da AD Service, sarebbe rinvenibile nella mancata adozione da parte del Comune del Piano delle affissioni; ciò renderebbe illegittimo il provvedimento impugnato in quanto privo di motivazione. Dalla lettura dell’intero testo del Regolamento comunale per la disciplina della pubblicità e delle affissioni approvato con D.C.C. n. 166 del 2013 emerge la previsione della possibilità di installazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico, con la disciplina della procedura per individuare gli operatori economici concessionari della porzione di suolo pubblico necessaria all’installazione degli impianti pubblicitari, ciò previa adozione del “Piano delle affissioni” di cui agli artt. 25 e 26 del citato Regolamento. Quindi, fermo il disposto dell’art. 10, comma 8, del Regolamento comunale, l’art. 28 del medesimo Regolamento disciplina la possibilità di destinare, tramite la procedura di evidenza pubblica, impianti da attribuire a soggetti privati, diversi dal concessionario di pubblico servizio, per l’effettuazione di affissioni dirette; il Comune di Terni, tuttavia, non ha mai indetto tale procedura per l’individuazione dei concessionari.

ii. Obbligo dell’amministrazione resistente di provvedere all’adozione del Piano delle affissioni e ad emanare la procedura di evidenza pubblica.

La ricorrente ha denunciato il comportamento manifestatamente inadempiente tenuto dal Comune, consistente nell’inerzia nell’emanazione del Piano delle affissioni che individui le caratteristiche, le dimensioni e l’ubicazione degli impianti installabili su area pubblica ai sensi dell’art. 25 del Regolamento comunale approvato con D.C.C. n. 166 del 2013 e nella conseguente mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica necessaria, ai sensi dell’art. 28 del predetto Regolamento comunale nonché ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, per individuare gli operatori economici concessionari di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari. Considerato che tale inerzia lede l’iniziativa economica della Società ricorrente, la stessa ha chiesto l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere e la condanna del Comune all’esatto adempimento dei predetti obblighi.

3. Il Comune di Terni non si è costituito in giudizio.

4. Con memoria depositata in data 3 marzo 2026, la parte ricorrente ha evidenziato che “recentemente” la Società « ha chiesto il riesame della pratica e il Comune di Terni, con pec del 13/12/2024 riscontrava che sarebbe stato possibile il riesame a scioglimento dell’approvazione dell’accordo sostitutivo. In data 4/06/2025 è giunta una nota da parte del Comune di Terni da dove si è venuto a conoscenza che era stato riaperto il procedimento a seguito dell’annullamento del diniego, il quale sarebbe avvenuto alla data del 29/10/2024 mai comunicato. Con tale nota, la società ricorrente ha trasmesso tutta la documentazione ma non vi è stata alcuna utile risposta se non quella di sottoscrivere un accordo sostitutivo con una validità per pochi mesi (la scadenza è a dicembre 2026) ».

5. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026 la trattazione è stata differita per consentire alla difesa attorea di acquisire elementi sull’evoluzione della vicenda per cui è causa.

6. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, il Collegio ha rilevato d’ufficio la possibile inammissibilità della domanda di accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere all’adozione del Piano delle affissioni, stante l’insussistenza di una valida istanza. Il difensore di parte ricorrente ha preso atto del rilievo d’ufficio ed ha dichiarato, con riferimento al procedimento pendente, che pur avendo la AD Service s.r.l. trasmesso la documentazione richiesta dagli Uffici comunali, allo stato il provvedimento finale non risulta rilasciato. Indi la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Come già evidenziato, con il ricorso in epigrafe, la AD Service s.r.l. ha proposto contestualmente la domanda di annullamento – ex art. 29 cod. proc. amm. – del provvedimento prot. 0107539 del 24 giugno 2024 con cui il Comune di Terni ha rigettato l’istanza dalla stessa proposta in data 17 aprile 2024 per l’istallazione di un cartello pubblicitario, e la domanda di accertamento – ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm., con conseguente condanna ex art. 34 cod. proc. amm. – dell’obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione comunale all’emanazione di un Piano delle affissioni e all’emanazione di un bando pubblico per la concessione di suolo pubblico per l’installazione di impianti pubblicitari di proprietà privata.

8. Dagli atti di causa e dalle dichiarazioni della difesa attorea emerge che, nelle more del giudizio, l’Amministrazione comunale ha provveduto all’annullamento d’ufficio del gravato provvedimento di diniego prot. 0107539 del 24 giugno 2024.

In particolare, nella nota comunale recante la data del 26 novembre 2025 si legge « considerando che è stato riaperto il procedimento a seguito dell’annullamento del diniego (prot 183121 del 29/10/2024) si comunica che è necessario integrare la pratica con la seguente documentazione ...».

Con riferimento alla domanda di annullamento deve essere, pertanto, dichiarata la cessazione della materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, cod. proc. amm., esulando dall’oggetto del presente giudizio il successivo procedimento avviato dal Comune, finalizzato alla sottoscrizione di un accordo sostitutivo ed allo stato pendente.

9. La residua domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere si presenta, invece, inammissibile, come da rilievo officioso.

9.1. Giova rammentare che, con riferimento alla materia che occupa, la Corte costituzionale, con sentenza 17 luglio 2022 n. 355, ha rigettato la questione di legittimità costituzionale posta con riferimento all’art. 36, comma 8, del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (successivamente abrogato dall’art. 1, comma 847, l. n. 160 del 2019). In quella sede, premesso che « [l]a tutela degli interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l’installazione di cartelloni si articola dunque, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l’uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l’altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte », ha evidenziato come « il dovere della amministrazione comunale di dotarsi del piano generale degli impianti pubblicitari è divenuto operante nel momento in cui è stato approvato il regolamento di cui all’art. 3 del decreto legislativo n. 507 del 1993 » e, in assenza di un differente termine fissato dall’Amministrazione avvalendosi del potere attribuitole dall’art. 2 della l. n. 241 del 1990,« [è] applicabile il terzo comma dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, che in via suppletiva pone a carico della pubblica amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento entro trenta giorni, trascorsi i quali la medesima pubblica amministrazione è inadempiente » (Corte cost., n. 355 del 2002 cit.).

La successiva giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto l’esperibilità da parte dell’operatore economico operante nel settore dell’impiantistica e affissionistica pubblicitarie dell’azione avverso il silenzio-inadempimento a fronte dell’inerzia dell’Amministrazione comunale con riguardo all’adozione del richiamato piano, riconoscendo in capo al ricorrente la sussistenza di una situazione giuridica soggettiva differenziata e qualificata nonché l’utilità derivante allo stesso dall’accoglimento della domanda (cfr. C.d.S., sez. VII, 26 febbraio 2024, n. 1869).

9.2. Ciò posto, nella fattispecie in esame la scarna motivazione del provvedimento gravato non consente di dedurre che il diniego fosse correlato all’assenza di un Piano comunale delle affissioni, prevedendo il citato art. 10, comma 8, del Regolamento comunale talune eccezioni al divieto di collocare cartelli o altri mezzi pubblicitari su strade, aiuole, aree pubbliche o aperte al pubblico e pertinenze stradali; non è dato, inoltre, conoscere le motivazioni che hanno condotto all’annullamento d’ufficio del diniego stesso.

Fermo quanto sopra, nel caso che occupa non è possibile rinvenire negli atti di causa un atto della Società ricorrente univocamente qualificabile come istanza/diffida finalizzata all’adozione della richiamata pianificazione da parte del Comune (a differenza di vicende che hanno visto l’accoglimento della domanda attorea, cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 13 ottobre 2025, n. 1370; T.A.R. Lazio, Latina, 25 settembre 2018, n. 492).

Né tale può essere qualificato il passaggio posto in conclusione delle osservazioni presentate in data 7 giugno 2024, a seguito di preavviso di rigetto nell’ambito del diverso procedimento volto all’autorizzazione dell’istallazione di un impianto pubblicitario, ove – dopo aver revocato in dubbio la legittimità del Regolamento comunale e negato la stessa necessità di approvazione del Piano e dell’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica – solo in subordine si stigmatizza l’inerzia comunale e si sollecita l’indizione della procedura ad evidenza pubblica.

10. Per quanto esposto, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile e, per la restante parte, va dichiarata la cessazione della materia del contendere, come da motivazione.

Le spese possono essere compensate in ragione dell’esito del giudizio e della mancata costituzione della controparte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per la restante parte dichiara la cessazione della materia del contendere, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

ER AR, Presidente

DA RE, Consigliere, Estensore

Elena Daniele, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
DA RE	ER AR

IL SEGRETARIO