Pubblicato il 26/11/2025

N. 00949/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00072/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le HE

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 72 del 2025, proposto da
Agriforest HE S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Filippetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AN HE, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale 5/11/2024 n. 54 con cui non è stata definitivamente adottata, ai sensi dell’art. 26 della L.r. n. 34/1992, la “Variante al vigente P.R.G. per nuove aree produttive in località Piane di Chienti e Valutazione ambientale strategica D. Lgs. 152/2006. Esame Osservazioni e adozione definitiva”;

- della decisione del Presidente del Consiglio Comunale di ritirare la proposta di delibera n. 57 del 25 ottobre 2024, avente ad oggetto “Variante al Piano di zonizzazione Acustica comunale, ai sensi dell’art. 4 della L.R. 28/2001, per la variazione acustica dalla Classe IV alla Classe V relativa a una nuova area produttiva in località Piane di Chienti - Adozione”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di AN HE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. AN MO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente allega di essere proprietaria di un’area, in Comune di AN HE, avente estensione complessiva di mq. 44.300 classificata, nel vigente PRG, zona E3-V2 (agricola) ed ubicata lungo la S.P. 485, località Piane di Chienti.

La vicenda di quest’area parte da lontano, quando la Giunta Comunale, con delibera 10/5/2010 n. 191, diede incarico agli uffici comunali (Settore VI - Pianificazione Territoriale e Progettazione Urbanistica) di predisporre una variante al PRG finalizzata all’espansione della Zona Industriale esistente denominata “A” Area “ICA-Eurosuole”. Detta espansione sarebbe dovuta avvenire proprio utilizzando l’area della ricorrente, poiché interessata anche da progetti, dell’Amministrazione Provinciale, di potenziamento viabilistico attraverso un “prolungamento della strada interprovinciale denominata <Mezzina> e più precisamente mediante la realizzazione di una nuova bretella di collegamento all’attuale svincolo con la SS. 77 con la S.P. 485 AN-Macerata”.

I successivi cambi di amministrazioni comunali rallentarono tuttavia l’attuazione di questo progetto fino a quando, nell’anno 2017, la ricorrente sollecitò il Comune a riprenderne l’iter, ma ottenne un riscontro negativo poiché anche l’allora amministrazione non condivideva l’idea di espandere la Zona Industriale in quella direzione.

Seguì un contenzioso davanti a questo Tribunale durante il quale ci fu un nuovo cambio di amministrazione, questa volta favorevole a riprendere l’iter avviato 10 anni prima (delibera di Giunta n. 480/2020). Il ricorso si concluse con sentenza n. 510/2023 che accertava l’illegittimità dell’inerzia e disponeva la conclusione del procedimento da parte del competente Consiglio Comunale.

Quest’ultimo adottò provvisoriamente la variante con delibera 22/12/2023 n. 87 (secondo la distinzione, introdotta dalla legislazione regionale, tra adozione provvisoria – I fase - e adozione definitiva – II fase).

Dopo le ulteriori procedure (pubblicazioni, deposito, VAS, osservazioni, pareri di altri enti) e alcuni riaggiustamenti tecnico/progettuali per aderire alle richieste della Provincia, il Responsabile del procedimento formulò una proposta di delibera consiliare per l’adozione definitiva a conclusione della II fase.

Nella discussione consiliare si maturò tuttavia l’orientamento di maggioranza opposto, volto al rigetto della proposta.

Di conseguenza, con delibera 5/11/2024 n. 54, il Consiglio Comunale decideva di “non adottare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 26 della L.R. 34/92 e ss.mm.ii., la variante parziale al vigente P.R.G. finalizzata alla realizzazione di nuove aree produttive in località Piane di Chienti”.

È opportuno ricordare, fin da ora, che il testo deliberativo non indica le concrete ragioni per le quali il Consiglio Comunale ha deciso di non adottare la variante proposta dagli uffici.

Nell’atto si legge esclusivamente quanto segue: “Uditi gli interventi e le dichiarazioni di voto dei consiglieri, come da trascrizione allegata e costituente parte integrante e sostanziale della presente deliberazione”; “Visto l’esito delle votazioni sulle osservazioni e sulla proposta di delibera, così come sopra riportate”.

Nel resoconto stenografico integrale dell’intera seduta, come versato in atti (cfr. Doc. Allegato 001 deposito del 9/10/2025), la discussione consiliare che qui interessa è trascritta da pag. 83 a pag. 95 (Punto 6 ODG).

Il Comune di AN HE si è costituito per resistere al gravame.

2. Con il primo ed articolato motivo viene dedotta violazione degli artt. 2, 3 e 12 della Legge n. 241/1990 nonché eccesso di potere per contraddittorietà tra gli atti del procedimento. In particolare viene dedotta violazione del dovere di correttezza e violazione del legittimo affidamento, perché con delibera 26/11/2020 n. 480 la Giunta Comunale aveva dichiarato di voler sostenere, dal punto di vista politico amministrativo, la proposta di variante. Anche il Consiglio Comunale aveva sostenuto la variante, adottandola provvisoriamente (delibera 22/12/2023 n. 87) mentre la Provincia rendeva, seppur con raccomandazioni, parere favorevole. Gli uffici comunali, per i quali nulla ostava, avevano formulato una proposta di adozione definitiva ma inaspettatamente e contraddittoriamente il Consiglio Comunale la respingeva. Il Comune ha quindi posto in essere un comportamento scorretto e sleale che contraddice l’auto vincolo politico-amministrativo che aveva precedentemente espresso per sostenere la variante urbanistica.

Le censure sono infondate.

Questo Tribunale ha già escluso l’ingiustificata contraddittorietà dell’azione amministrativa quando il Consiglio Comunale decide di non adottare definitivamente una variante che, in precedenza, nella fase istruttoria e di adozione provvisoria, aveva invece ottenuto giudizi favorevoli anche dallo stesso organo consiliare (cfr. TAR HE, Sez. I, 30/7/2024 n. 711).

Nel caso testé citato (riguardante proprio il Comune di AN HE), i capigruppo di maggioranza avevano dato vita a una discussione focalizzata su una precisa e circostanziata ragione ostativa principale (recenti fenomeni alluvionali che si erano abbattuti sulla vicina Emilia-Romagna e anche sulle HE), che poi aveva trovato unanime conclusione nell’esercizio dell’ampio potere discrezionale in merito alle scelte politico-amministrative di governo del territorio, dando priorità alla tutela degli interessi generali della comunità e della sicurezza dei cittadini, seguendo così un approccio improntato alla cautela, del tutto ragionevole, a fronte di avversità atmosferiche che sempre più spesso assumono forme devastanti (cfr. in tema, anche TAR HE, Sez. I, 27/11/2023 n. 777).

In relazione a tale operato, a fronte di ragionevole motivazione evincibile da atti accessibili e pubblici, come i resoconti delle discussioni assembleari o i verbali delle deliberazioni, il Consiglio, in tema di varianti al PRG, poteva legittimamente assumere decisioni divergenti rispetto alle conclusioni o pareri esposti dai vari uffici e organi della pubblica amministrazione (cfr. in tal senso, anche Cons. Stato, Sez. IV, 2710/2012 n. 5187; TAR Veneto, Sez. II, 27/2/2015 n. 269).

Pure in questo caso, come si vedrà nel trattare i successivi motivi, il Consiglio Comunale, “re melius perpensa” anche sulla scorta di elementi sopravvenuti non valutati prima, ha opposto ragioni ostative che reggono alle censure dedotte dalla ricorrente.

L’odierna controversia resta comunque circoscritta all’oggetto del gravame, cioè alla verifica di legittimità degli atti impugnati e non entra nel merito del comportamento complessivo, del Comune, posto in essere nei 15 anni in cui si è trascinata questa lunga vicenda.

3. Con il secondo e il terzo motivo, che possono essere trattati insieme perché connessi, viene dedotta violazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990, violazione degli artt. 83 e 86 del Regolamento del Consiglio Comunale, nonché eccesso di potere sotto svariati profili. In particolare viene dedotto difetto generale di motivazione perché il Consiglio Comunale si è limitato a “non adottare” la variante, respingendo così la proposta motivata di approvazione formulata dagli uffici. Non sono però state enunciate le concrete ragioni del diniego secondo i criteri motivazionali ex artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990 (indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria). Le dichiarazioni di voto, dei singoli consiglieri, non possono assolvere “sic et simpliciter” l’obbligo di motivazione specifica (favorevole o sfavorevole che sia) per una variante puntuale al PRG. Tali dichiarazioni avrebbero dovuto confluire in un emendamento modificativo da sottoporre all’approvazione finale del Consiglio Comunale come previsto dagli artt. 83, comma 6 e 86, comma 7, lett. b), del relativo Regolamento.

3.1 Anche queste censure sono infondate.

3.2 Sul versante procedurale va osservato che la proposta di deliberazione, formulata dagli uffici, non è stata emendata parzialmente, nel senso di approvazione con alcune modifiche emerse dal dibattito consiliare, ma è stata integralmente respinta. Non trova quindi applicazione l’art. 83, comma 6, del Regolamento del Consiglio Comunale.

È stato invece sostanzialmente rispettato l’art. 86, comma 7, lett. b), dello stesso Regolamento, poiché le dichiarazioni di voto contengono, nella sostanza, emendamenti soppressivi (dell’intera proposta di adozione definitiva), su cui tutti i consiglieri comunali sono poi stati chiamati a votare (cfr. resoconto stenografico – pag. 94 e 95).

3.3 Si può solo convenire, con parte ricorrente, che il corpo deliberativo principale non contiene alcuna espressa ragione ostativa poiché si limita a rimandare agli “interventi e le dichiarazioni di voto dei consiglieri, come da trascrizione allegata e costituente parte integrante e sostanziale della presente deliberazione”.

Al riguardo questo Tribunale ha recentemente affermato che, in linea generale, non è precluso al Consiglio Comunale motivare le proprie decisioni rimandando al dibattito consiliare, ma sempre che vengano rispettati alcuni principi fondamentali dell’azione amministrativa, desumibili in primo luogo dall’art. 97 della Costituzione e poi dalla Legge n. 241/1990, il che molto spesso dipende dall’oggetto della deliberazione assembleare e dal tenore degli interventi dei consiglieri (cfr. TAR HE, Sez. I, 31/5/2025, n. 419).

Nel caso in esame questi principi sono stati sostanzialmente rispettati.

Dalle 12 pagine del resoconto stenografico e, in particolare, dalle pagine da 91 a 94, si possono estrapolare le seguenti ragioni ostative finali espresse in maniera sufficientemente univoca e motivata, seppure con linguaggio discorsivo e non tecnico/giuridico:

- ci sono già troppe zone industriali a AN HE che si vogliono ampliare sacrificando una delle poche zone agricole ancora rimaste;

- la variante urbanistica ha proporzioni mastodontiche, comporta importanti ripercussioni sulla viabilità e un ingiustificato consumo di suolo attualmente agricolo;

- sono condivisibili le preoccupazioni espresse da una rilevante porzione di cittadinanza attraverso la raccolta di circa 4.000 firme contrarie;

- sono condivisibili le preoccupazioni espresse dal confinante Comune di Montecosaro per una variante che, in realtà, finisce per ampliare la propria zona produttiva a ridosso del centro abitato;

- la variante comporta anche una inaccettabile modifica della classificazione acustica di questa porzione di territorio (proposta di delibera n. 57 del 25/10/2024).

Per quanto sarebbe stata auspicabile una sintesi tecnica di queste cinque ragioni ostative, in coerenza con gli obblighi motivazionali, di trasparenza e di collaborazione amministrazione/cittadino (cfr., sul punto, art. 1, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990), la ricorrente le ha comunque sufficientemente comprese, come dimostrano le censure di cui al motivo successivo.

4. Con il quarto e ultimo motivo viene dedotta violazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e illogicità manifesta. In particolare vengono contestate, una per una, le cinque ragioni ostative sintetizzate nel precedente paragrafo. Al riguardo viene dedotto quanto segue:

- non è vero che l’area della ricorrente, di cui si discute, rappresenta una delle poche zone agricole rimaste a AN, perché è inferiore all’1% delle aree agricole presenti in tutto il territorio comunale;

- non è vero che si tratta di una variante mastodontica perché a AN HE ci sono 265.00.00 Ha di aree industriali (quasi completamente attuate e in parte frammentate) e questa, con i suoi 4.40.00 Ha circa, ne rappresenta meno del 2%;

- non è vero che sono state raccolte 4.000 firme contrarie all’odierna iniziativa, perché queste si riferiscono essenzialmente ad altra proposta di variante urbanistica c.d. “Cristallo” (di cui al punto 5 dell’ODG della seduta consiliare), distante circa 4 km dall’area di cui si discute in questa sede;

- il parere contrario del Comune di Montecosaro è irrilevante perché riguarda altra popolazione e altre località;

- la variazione della classificazione acustica andava comunque fatta per legge (come prescritto dall’ARPAM, dall’ASUR e dalla Provincia) perché, con l’approvazione della variante urbanistica, l’area passerebbe da agricola a industriale.

4.1 Vanno disattese anche queste ultime censure.

4.2 Anche volendo ammettere che l’area della ricorrente rappresenti appena l’1% delle aree agricole presenti a AN HE (il Comune, attraverso i propri scritti difensivi, non fornisce una diversa quantificazione), la censura avrebbe dovuto essere meglio contestualizzata in relazione a questa parte del territorio, collocata nelle vicinanze di una zona industriale di notevoli dimensioni e di un centro abitato (Montecosaro).

Del resto, con la seconda censura, la ricorrente si premura di allegare l’esistenza di aree industriali frammentate, per cui lo stesso criterio illustrativo (aree agricole frammentate) avrebbe dovuto essere applicato anche per sostenere la censura in esame.

4.3 Pure la seconda censura avrebbe dovuto essere meglio contestualizzata e relativizzata, anche perché oltre 44.000 mq di zona industriale non possono essere equiparati all’impatto di un singolo piccolo capannone artigianale.

4.4. Dagli atti versati in giudizio non emerge che le 4.000 firme riguardino solo, o perlopiù, l’iniziativa c.d. “Cristallo”.

Attraverso i propri scritti, tempestivamente depositati in giudizio, il Comune chiarisce che la raccolta firme ha riguardato indistintamente le due proposte di variante denominate Cristallo e Agriforest e non può essere applicato, come sembra pretendere parte ricorrente attraverso la memoria di replica, l’art. 64, comma 2, del c.p.a. riguardante i fatti non contestati dalle parti costituite.

Anche questa censura non è stata quindi sufficientemente contestualizzata.

Per il resto non si può attribuire scarso peso sociale a questa movimentazione di cittadini che rappresenta, come osserva il Comune, circa il 10% della popolazione residente.

4.5 Il parere del Comune di Montecosaro non può considerarsi irrilevante (contrariamente a quanto sostiene parte ricorrente), poiché interviene nell’ambito dei rapporti di vicinato tra enti confinanti.

Non di rado amministrazioni comunali ma anche cittadini singoli o associati, insorgono contro iniziative localizzative di impianti molesti (es. una discarica o un’industria insalubre) avviate sul comune limitrofo, senza che ciò determini automaticamente l’inammissibilità (in sede procedimentale e giudiziaria) delle loro doglianze solo perché aventi sede o residenza in altra circoscrizione amministrativa.

4.6 L’ultima censura è dedotta in termini essenzialmente formali.

L’adeguamento della classificazione acustica è previsto dalla legge, ma avrebbe origine da una modifica urbanistica che prevede un diverso insediamento e quindi un differente livello di rumore.

Pare quindi evidente che questi effetti devono essere considerati “ex-ante” nel merito, dopodiché, se approvati, seguiranno gli adeguamenti formali della classificazione non più attuale.

5. L’infondatezza delle censure trattate esclude profili di illegittimità derivata circa la decisione, del Presidente del Consiglio Comunale, di ritirare la proposta di delibera n. 57 del 25/10/2024, avente ad oggetto “Variante al Piano di zonizzazione Acustica comunale, ai sensi dell’art. 4 della L.R. 28/2001, per la variazione acustica dalla Classe IV alla Classe V relativa a una nuova area produttiva in località Piane di Chienti - Adozione”.

6. In conclusione il ricorso va integralmente respinto.

7. Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate per ragioni equitative.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le HE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC Anastasi, Presidente

AN MO, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN MO	NC Anastasi

IL SEGRETARIO